城鄉(xiāng)統(tǒng)籌論文：推進農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 促進重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌論文：推進農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 促進重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展摘 要：通過剖析農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的突出矛盾和問題，提出推進農(nóng)村建設(shè)用地土流轉(zhuǎn)的對策建議，以期盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，節(jié)約集約高效利用土地，維護土地合法權(quán)益，加快重慶社會主義新農(nóng)村建設(shè)和村民安居樂業(yè)與小康致富進程，促進重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)建設(shè)。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，重慶，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一、重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與突出問題中華人民共和國土地管理法將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地

2、、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場化，即在市場條件下，集體或農(nóng)民根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所享有的農(nóng)村建設(shè)用地土地使用權(quán)，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。 目前，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式有置換、轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股等多種形式。直轄以來，隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，重慶積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的途徑和機制，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)對流的可喜局面。土地和房屋出租為流轉(zhuǎn)的主要形式；農(nóng)村土地逐步實現(xiàn)由零星分散向成片規(guī)模、非農(nóng)化流轉(zhuǎn)趨勢。為推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，2008年12月重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，一年來，農(nóng)村土地

3、交易所已成功拍賣“地票”(地票，指包括農(nóng)村宅基地極其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。本文稱建設(shè)用地指標)48宗，成交面積12300畝，成交金額11.26億元。這些交易資金將以各種方式反哺到地票提供地的農(nóng)村地帶，作為當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金來源之一，以彌合重慶成為直轄市后城鄉(xiāng)“二元化”間的差距。但是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進程中存在著一些突出問題。1.建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制、適合農(nóng)村需要的土地轉(zhuǎn)換政策等配套政策法規(guī)都還未能建立完善。如成都市已出臺了成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法、成都市集體建設(shè)用地整理與集中使用

4、管理暫行辦法、成都市集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記實施意見等系列政策措施，而重慶尚處于制定之中。2.農(nóng)村建設(shè)用地價值扭曲，難以對農(nóng)民土地合法權(quán)益的有效保障。很多流轉(zhuǎn)依然不屬于市場行為，與官方征收(征收是國家以行政權(quán)取得集體、單位和個人的財產(chǎn)所有權(quán)的行為)土地區(qū)別并不是很大。在現(xiàn)實生活中，存在征收土地的補償標準過低、補償不到位的問題，與土地的實際價值形成較大反差，被征收人應(yīng)當享受的利益被強行歸公。土地定價沒有考慮物價的上漲，也沒有考慮農(nóng)戶超過地方標準的宅基地面積的土地價值，農(nóng)村建設(shè)用地指標交易過程的非完全市場化等，必將導(dǎo)致農(nóng)民獲得的土地收益較低，對農(nóng)民失地后的可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不夠。3.

5、鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后。由于村莊規(guī)劃的缺失，在拆舊、整理、置換、集中建設(shè)等方面沒有依據(jù)，給農(nóng)村土地市場在微觀管理上增大了難度，也阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地市場的發(fā)展。4.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場體系未能建立完善。交易平臺有待進一步完善。重慶農(nóng)村土地交易所還沒有真正發(fā)揮其交易平臺的積極作用。農(nóng)村土地信息不對稱、不暢通。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的資源調(diào)查尚未開展，家底不清。各種建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息均被政府(村集體)或相關(guān)利益集團所把握，特別是農(nóng)戶或農(nóng)民個體信息缺失。二、推進重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重慶市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的幾點建議(一)編制重慶市綜合地價標準，實行農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的補償?shù)摹巴赝瑑r”十七屆三中全會明確提出

6、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！睙o論被征土地是處于城市還是農(nóng)村，以后是房地產(chǎn)用地，還是工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，所有被征土地在補償方面都將實行一口價政策，即同地同價。建議市政府組織力量，由國土資源管理部門牽頭，組織農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、物價、財稅等部門和有關(guān)科研院所，編制重慶市綜合地價標準(暫定)，為推行同地同價奠定基礎(chǔ)。 在市、區(qū)縣行政區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)、不同功能區(qū)劃、不同經(jīng)濟發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦而確定綜合地價，主要依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級

7、、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系，以及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片(如主城九區(qū)、渝西片區(qū)、渝東南片區(qū)、渝東北片區(qū)等)，并測算出征地綜合補償標準(以各城鎮(zhèn)邊緣核心征地區(qū)域加權(quán)平均價格)，不包含地上附著物和青苗補償費。綜合地價標準通常包括征收一般農(nóng)用地土地補償費與安置補助費之和。不同地類以綜合地價標準為基礎(chǔ)按以下系數(shù)調(diào)整：農(nóng)用地中的基本農(nóng)田1.21.5；建設(shè)用地1.0；未利用地0.50.8。(二)盤活閑置農(nóng)村建設(shè)用地存量，計劃與“地票”的雙軌制運行，建立合理的收益分配機制據(jù)初步了解，目前重慶農(nóng)村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)

8、化為城市人口就可節(jié)約170平方米左右建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口2300萬，如果有1000萬轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，等于增加245萬畝耕地。因此，盤活農(nóng)民的建設(shè)用地存量，通過對閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行專業(yè)復(fù)墾、土地管理部門嚴格驗收形成“地票”，經(jīng)由市場競價，將為農(nóng)民帶來可觀的土地增值收益。 地票主要來源于農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。目前，市里盡管成功交易了12300畝的地票，但對地票收益的溢價部分還沒出臺具體的分配方案。建議應(yīng)該堅持地票“取之于民、用之于民”的方針，對地票收益扣除成本(拆遷、測繪、復(fù)墾整理、驗收、附著物補償、上市交易、稅費等)外，宅基地交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所

9、有；耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)交易收益，絕大部分歸農(nóng)民家庭所有(農(nóng)民與集體所得可設(shè)定一個比例91)；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的土地收益，主要用于集體公共與公益事業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)民就業(yè)和社會保障等。(三)鼓勵宅基地的有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)1.允許農(nóng)村宅基地的有序流轉(zhuǎn)。鼓勵全家進城落戶的農(nóng)民自愿放棄其農(nóng)村宅基地及其所建房屋的所有權(quán)，由其所在集體經(jīng)濟組織收回，并給予原所有權(quán)人一定數(shù)量的貨幣補貼或獎勵；鼓勵農(nóng)民以農(nóng)村宅基地及其所建房屋所有權(quán)來置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租房和商品房價格補貼；鼓勵長期在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶將其農(nóng)村宅基地及其所建房屋使用權(quán)以分期或一次性付款方式出租給本集體經(jīng)濟組織或本集體經(jīng)濟組織內(nèi)

10、部其他農(nóng)戶。嚴格把好農(nóng)戶放棄宅基地的關(guān)口，絕不能讓農(nóng)民因放棄宅基地而流離失所，生產(chǎn)生活水平降低。2.必須做好被流轉(zhuǎn)宅基地農(nóng)民的社會保障經(jīng)費確保問題。建議市政府在每一宗地票交易后，要按照不低于分片區(qū)綜合地價10%的標準，確定被流轉(zhuǎn)農(nóng)民的社會保障費，劃入供地的縣、區(qū)社會保障專用賬戶，?？钣糜诒徽鞯剞r(nóng)民的社會保障。社會保障費到達專用賬戶后，區(qū)縣社會保障行政主管部門要及時出具被流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民社會保障措施的認定文件。社會保障費計入流轉(zhuǎn)成本。當所提取的社會保障費達不到參保人繳費需求時，差額部分由當?shù)卣枰越鉀Q。重點建立“雙放棄換保險”的養(yǎng)老保險制度。對自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，并已在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)

11、定就業(yè)或務(wù)工的農(nóng)民，其土地流轉(zhuǎn)收益可由村集體經(jīng)濟組織作為個人的養(yǎng)老保險金實行專戶管理，成為暫時不可兌現(xiàn)的貨幣形式，待達到退休年齡時才可按月支取，成為真正的“城里人”或“市民”。建議由市、區(qū)統(tǒng)籌新型農(nóng)村合作醫(yī)療，實施全民參合；鼓勵參加大病救助服務(wù)，符合特困醫(yī)療救助條件的，納入特困醫(yī)療救助；對自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)年滿60歲或喪失勞動能力的農(nóng)民，符合農(nóng)村低保規(guī)定的，可納入農(nóng)村居民最低生活保障；在目前試點的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的推進。(四)強化職業(yè)與技術(shù)培訓，加大科技推廣力度，提高創(chuàng)業(yè)能力與就業(yè)水平1.重視教育，強化技能職業(yè)培訓，提高被流轉(zhuǎn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。一是實施教育流動促

12、進農(nóng)民子女的“市民化”。二是加大就業(yè)技術(shù)培訓，由政府統(tǒng)籌安排并提供一定的培訓補助。三是實施“新市民培訓計劃”。在自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地農(nóng)戶家庭中，對于每年初高中畢業(yè)而未升學人員和其他農(nóng)村新增勞動力，就讀中職學校實行學費全額資助、生活費包干補助的培訓扶持政策。四是對于進城務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民可以自愿進入政府指定的各類職業(yè)學校接受職業(yè)培訓，享受一定的培訓補助，并鼓勵其參加職業(yè)技能培訓和技能鑒定，獲得職業(yè)資格證書，提高其就業(yè)競爭能力。2.加大科技推廣力度，提高“雙放棄”積極性，促進規(guī)模化經(jīng)營。一是積極打造平臺，加大對新品種、新技術(shù)的引進和推廣力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改進經(jīng)營模式，努力提

13、高農(nóng)作物科技含量，降低成本，增加收入。二是加大對流轉(zhuǎn)大戶的培訓力度。利用現(xiàn)場培訓、實地參觀、以會代訓等多種有效形式，對土地經(jīng)營大戶進行科技培訓，使他們牢固樹立規(guī)模農(nóng)業(yè)、項目農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)的新觀念，用科學發(fā)展觀來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進程。三是加大機械化普及力度。繼續(xù)加大家電下鄉(xiāng)、購買農(nóng)機具的政策補貼力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平，降低勞動強度，提高生產(chǎn)效率，積極扭轉(zhuǎn)各類業(yè)主有心流轉(zhuǎn)，無力經(jīng)營的窘境。(五)加大財政支持力度，拓寬土地流轉(zhuǎn)融資渠道1.開源建議設(shè)立土地財產(chǎn)稅。讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收，探索征收以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅，作為地方政府財政的一個

14、可選來源。建議將與土地財產(chǎn)相關(guān)的稅費由多個部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；并把現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。為保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財產(chǎn)稅全部留給地方享用。2.節(jié)支形成合力。建議整合市、區(qū)兩級財政支農(nóng)資金(主要是指國家財政用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)性資金投入，包括固定資產(chǎn)投資含國債投資和水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、財政扶貧資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技投入、特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等)，集中打捆，用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)。各級財政、國土資源、勞動保障、工商、金融等部門要根據(jù)各自職責，研究制定具體的實施辦法，細化政策，互相配合，形成合

15、力，強化支農(nóng)資金運行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，確保資金使用安全，推動農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與復(fù)墾工作的順利進行。3.杠桿財政扶持。建議市、區(qū)縣設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金，用于獎勵、補貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進家庭經(jīng)營向規(guī)模化集約經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。如各區(qū)縣財政每年在農(nóng)業(yè)專項資金中安排200萬元500萬元，并逐年增加，用于獎勵土地流轉(zhuǎn)。具體標準為：流轉(zhuǎn)期限3年以上的，對土地流出方給予一次性獎勵；土地承包農(nóng)戶新增土地流轉(zhuǎn)面積連片50畝以上的，按每畝50元100元獎勵；以村為單位，土地流轉(zhuǎn)連片規(guī)模在200畝以上從事規(guī)模生產(chǎn)的，獎勵村工作費用每畝5元10元。綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費用

16、補貼。4.借力金融和保險支持。加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。建議拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域，加大政策性金融對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持。地方性銀行(如重慶商業(yè)銀行、重慶農(nóng)村信用社)對進行規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)大戶給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續(xù)，實行優(yōu)惠貸款利率。對“雙放棄”有勞動力和勞動愿望、自愿到城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的適齡勞動者，符合條件的，可享受小額擔保貸款政策。發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風險分散機制。建議保險公司對規(guī)模發(fā)展優(yōu)質(zhì)果品種植業(yè)、優(yōu)質(zhì)種苗培育基地、研發(fā)中試基地等設(shè)立專門保險品種，有效地降低創(chuàng)業(yè)農(nóng)

17、民、工商資本的投資經(jīng)營風險。(六)建立與完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系1.建立與完善三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，強化流轉(zhuǎn)管理。建議各縣(區(qū))設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(暫定此名)，負責全縣(區(qū))土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的日常工作，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、權(quán)證變更登記、項目推介等服務(wù)。同時，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村(社區(qū))設(shè)立服務(wù)站信息聯(lián)絡(luò)員(由村社會計兼任)。逐步形成縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供綜合服務(wù)。2.鼓勵發(fā)展與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的中介服務(wù)組織。一是按照市場規(guī)律的客觀要求，積極發(fā)展各類為農(nóng)業(yè)服務(wù)的新興行業(yè)，如土

18、地糾紛仲裁、法律咨詢服務(wù)、土地資產(chǎn)評定評估、委托代理機構(gòu)、土地融資公司等，為經(jīng)營主體和項目業(yè)主提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的專業(yè)性機構(gòu)，逐步完善社會化服務(wù)體系，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的正常運行，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。二是針對區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，尊重農(nóng)民自愿、堅持公平公正，積極發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、協(xié)會等農(nóng)民服務(wù)組織，為區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、特色經(jīng)濟的發(fā)展，提供優(yōu)質(zhì)種苗，提供產(chǎn)品的市場信息和供銷渠道，促進農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集約規(guī)模利用。3.搞好農(nóng)村建設(shè)用地情況摸底調(diào)查的基礎(chǔ)性工作。一是在重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下，組織力量，科學編制好各鄉(xiāng)村土地利用與新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。要充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源，整合優(yōu)化農(nóng)村住宅的布局。二是建議由各區(qū)縣組織農(nóng)村建設(shè)用地資源摸底調(diào)查，具體調(diào)查對象是集鎮(zhèn)區(qū)(城區(qū))范圍外的機關(guān)、企事業(yè)單位辦公及