要進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治

1、要進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治    在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，至少區(qū)分地方自治、私人自治和社員自治。我國(guó)的村民自治從廣義角度看，實(shí)際上涉及到上述三方面的自治。地方自治即指社區(qū)自治，公共事務(wù)領(lǐng)域的村民自治即屬于此范疇。它實(shí)際上是社區(qū)內(nèi)私人作為公民共同參與社區(qū)自我管理，屬于狹義的村民自治。私人自治指的是私人在其私域內(nèi)享有并行使其主權(quán)。比如：私人可以依法開設(shè)企業(yè)，實(shí)行自我管理、自我決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在法律范圍內(nèi)行使其私人自治權(quán)利；農(nóng)民承包一塊土地，在法律政策以及承包合同的框架內(nèi)他享有私人的自治權(quán)利；農(nóng)民在法律框架內(nèi)對(duì)家庭事務(wù)的處理也屬于私人自治。真正意義上的合

2、作社也是自治組織，合作社框架內(nèi)的自治介于社區(qū)自治和私人自治之間，屬于社員自治，實(shí)行社員民主管理、民主決策。我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治，對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益發(fā)揮了重大的作用，也為我國(guó)的城市基層民主建設(shè)和地方自治提供可貴的經(jīng)驗(yàn)參考。從我們目前對(duì)一些農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查情況來看，農(nóng)民參與村民自治是利益驅(qū)動(dòng)的。草根民主的實(shí)踐活動(dòng)本身是一個(gè)學(xué)習(xí)和提高的過程。任何事物本身有著一個(gè)漸趨完善。我國(guó)在村民自治和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面就是這樣，還存在一些尚需改進(jìn)之處。我們根據(jù)在北京、浙江和安徽調(diào)查的情況，認(rèn)為可以在十個(gè)方面考慮做出改進(jìn)。第一，傳統(tǒng)的村經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)實(shí)行改制，明晰產(chǎn)權(quán)。比如可以把產(chǎn)權(quán)量化到村民個(gè)人，但限

3、定產(chǎn)權(quán)直接分配給個(gè)人的特定條件。自人民公社解體之后，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶家庭替代了原來的生產(chǎn)隊(duì)作為土地的經(jīng)營(yíng)主體，村集體經(jīng)濟(jì)組織多采取經(jīng)濟(jì)合作社的形式。目前全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社大多屬于行政化的組織，應(yīng)該對(duì)之加以改制，以恢復(fù)其活力。村經(jīng)濟(jì)合作社框架內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)（包括土地）應(yīng)該量化到個(gè)人才能使得村民有著參與村莊民主管理的積極性，才能使得村民珍惜其民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這并不是說要把這些資產(chǎn)分配到各家各戶，但是凈資產(chǎn)可以通過股份化，即分成股份，并把股份分?jǐn)偟礁骷腋鲬簟Ｃ考颐繎艨梢垣@得一份股權(quán)證書。從邏輯上看，量化分為三種途徑，一為合作制，二為股份合作制，三為股份制。與股份制不同的是，合作制的自身特點(diǎn)

4、是一人一票制度，每位社員股份大小相同，即對(duì)合作社資產(chǎn)擁有相同的權(quán)利。目前，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接控管村經(jīng)濟(jì)合作社的意圖之一就是為了保障集體資產(chǎn)的保值增值。改制后實(shí)際上也是可以設(shè)置一些機(jī)制保證集體資產(chǎn)的保值增值和其社區(qū)性的。國(guó)際上合作社的基本做法是，政府對(duì)真正意義上的合作社提供一定的稅收優(yōu)惠。合作社的資產(chǎn)只能存在于合作社當(dāng)中，當(dāng)合作社解體時(shí)，合作社的這部分資產(chǎn)歸社區(qū)所有，而不是分配給社員個(gè)人。合作社實(shí)行入社退社自由，如果退社，該成員根據(jù)其認(rèn)繳的份額退股，但沒有資格獲得合作社中那部分不可分配的剩余或者要求分配合作社不可分的資產(chǎn)。在國(guó)外，正因?yàn)楹献魃缬兄@種社區(qū)性特點(diǎn)，政府才愿意鼓勵(lì)其發(fā)展，并向其提供一定

5、的稅收優(yōu)惠。在明晰產(chǎn)權(quán)和凈資產(chǎn)規(guī)?；A(chǔ)上案上述思路進(jìn)行改制，改制后辦理登記注冊(cè)手續(xù)，使之成為真正的獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)行為的法人。其益處為村經(jīng)濟(jì)合作組織由此可以拓展其對(duì)外經(jīng)濟(jì)往來，更易獲得銀行擔(dān)保貸款，從而能夠促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，徹底推行村務(wù)公開，細(xì)化村務(wù)公開程序、內(nèi)容和罰則。我國(guó)多數(shù)村莊目前治理結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)為村黨支部、村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織（如經(jīng)濟(jì)合作社）三駕馬車結(jié)構(gòu)。這三者之間關(guān)系一般難以擺平。根據(jù)村民委員會(huì)組織法三者的事權(quán)劃分只是原則性的，實(shí)際操作性較差：村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)村集體經(jīng)濟(jì)（包括集體土地）；村民委員會(huì)負(fù)責(zé)本村公共產(chǎn)品的提供，要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，

6、保障集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；村黨支部負(fù)責(zé)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利，支持村經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上是只管集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和收入、不管集體經(jīng)營(yíng)支出之外其他支出的組織。村民委員會(huì)負(fù)責(zé)本村公共產(chǎn)品的支出，其資金來源為對(duì)村民家庭的收費(fèi)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的積累。村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民委員會(huì)負(fù)責(zé)依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和

7、其他財(cái)產(chǎn)，這說明了村民委員會(huì)在依法處置村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)方面應(yīng)擁有決定權(quán)。這里的法律限制尤其是包括維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。因此，村民委員會(huì)的村務(wù)公開是制約三套班子的重中之重，可在村民自治建設(shè)中發(fā)揮著重大的作用。從我們?cè)诒本┦械恼{(diào)查結(jié)果來看，許多村干部對(duì)村務(wù)公開抱有抵觸或者畏懼情緒。比如，北京望京開發(fā)區(qū)征占來廣營(yíng)鄉(xiāng)某村土地欠付補(bǔ)償款4000萬元，鄰村改造從該村“借”資 1000萬元，共計(jì) 5000萬元。對(duì)于這兩筆欠資，鄉(xiāng)村干部擔(dān)心引起群眾上訪，不敢公開。又如，一些村干部由于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)拿到一些工資或者獎(jiǎng)金，不愿公開自身的收入，擔(dān)心村民“眼紅

8、”。從表面上看，村務(wù)公開會(huì)暴露出許多原先隱藏的問題，造成一些上訪，影響村領(lǐng)導(dǎo)班子甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的形象。但是，村務(wù)公開的實(shí)行可以使得黨和國(guó)家在長(zhǎng)遠(yuǎn)獲得基層民眾的堅(jiān)決支持。而且沒有村務(wù)公開就談不上村民自治、村民民主決策或者合作社社員自治管理。應(yīng)制定具體的村務(wù)公開規(guī)定范本，細(xì)化村務(wù)公開的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、程序以及罰則，交付村民會(huì)議討論、修訂和通過。比如，凡是公開的內(nèi)容都要根據(jù)不同情況，分別經(jīng)過村民理財(cái)小組、黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議的審議、審核或?qū)彾ê螅拍芟蛉罕姽?，以確保公開內(nèi)容的真實(shí)性和權(quán)威性。村務(wù)公開應(yīng)該作為一種法定的制度。無論村民委員會(huì)部分干部是否公布了真帳假帳，村務(wù)公開使得村莊的法治成為可

9、能。因?yàn)榧幢隳承└刹恐还_了假帳或者隱瞞了重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)，只要取得證據(jù)，村干部個(gè)人就應(yīng)該為此承擔(dān)法律責(zé)任。如果整個(gè)村民委員會(huì)參與其事，則整個(gè)村民委員會(huì)必須引咎辭職，其成員需要承擔(dān)法律責(zé)任。第三，可對(duì)主要村級(jí)組織干部采取最長(zhǎng)任期制限制。規(guī)定村支書、同一個(gè)干部擔(dān)任同一職務(wù)的最長(zhǎng)任期限制。比如最長(zhǎng)2個(gè)任期。如果2個(gè)任期期滿，必須通過黨內(nèi)選舉改選支書，通過村民委員會(huì)選舉改換村民委員會(huì)主任。主要村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)人離任之前必須進(jìn)行離任審計(jì)。這種做法容易暴露村內(nèi)可能存在的腐敗弊端。村干部的腐敗行為必須受到法律的制裁，而不是通過上級(jí)政府的處罰來內(nèi)部解決。第四，村級(jí)組織建設(shè)應(yīng)引入制度創(chuàng)新，比如可試行“村務(wù)經(jīng)理”制，通

10、過制度創(chuàng)新來促進(jìn)村級(jí)民主、發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益目前村民委員會(huì)組織法本身也有弊端，比如法律規(guī)定村民自治的形式只有一種，即村民委員會(huì)模式。從美國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，存在數(shù)種地方自治模式。其中哪些州選用哪些地方自治模式，由州政府立法確定。我國(guó)村民自治模式過于單一，排除了制度競(jìng)爭(zhēng)，從而不能發(fā)現(xiàn)和吸納更好的制度。我國(guó)的相關(guān)立法中可以列舉幾種模式供基層根據(jù)具體情況選擇。比如美國(guó)地方自治模式中有“議會(huì)經(jīng)理制”（CouncilManager）模式。這種模式如果放到中國(guó)的農(nóng)村，相當(dāng)于村委會(huì)主任仍然叫村長(zhǎng)，履行儀式性的職能，村委會(huì)雇傭一名只管行政事務(wù)的村務(wù)經(jīng)理，他也是該村的行政長(zhǎng)官，是問題處理專家。這位行為長(zhǎng)官

11、可以從本村精英中雇傭，也可以從非本村精英中雇傭。這有助于加快本村的開放性與發(fā)展后勁，因?yàn)檫@種“經(jīng)理市場(chǎng)”不是村內(nèi)的，而是全國(guó)性的。第五，黨支部書記可實(shí)行全市、區(qū)、縣內(nèi)招聘制。黨支部書記原則上既承擔(dān)著傳導(dǎo)黨中央政策的重要作用，又要體現(xiàn)黨在農(nóng)村的核心作用，因此，打破本村黨員任用制度、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高黨支書素質(zhì)至關(guān)重要。競(jìng)爭(zhēng)壓力也能促進(jìn)黨支書改進(jìn)其工作質(zhì)量，加強(qiáng)自身素質(zhì)的培養(yǎng)。另外，黨支部書記也可由上級(jí)黨委部門提名，由黨支部委員選舉產(chǎn)生。黨支部書記實(shí)行招聘制在外地是有成功先例的。內(nèi)蒙古和林格爾縣在130余個(gè)村中的約45個(gè)村推行黨支部招聘制制度。黨支部工資每位1萬元，由縣政府承擔(dān)。黨支部與縣政府、鄉(xiāng)

12、政府和村民委員會(huì)三級(jí)簽立合同，保證完成任務(wù)。任務(wù)一般為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)。比如幾年內(nèi)增加養(yǎng)牛3000頭。內(nèi)蒙古試點(diǎn)的問題是把直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為受聘黨支部書記的主要任務(wù)。黨支部書記的業(yè)績(jī)不應(yīng)該主要是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是促進(jìn)村民自治，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，使得上級(jí)黨和政府的各項(xiàng)政策和國(guó)家法規(guī)能夠落到實(shí)處。第六，村黨支部、村民委員會(huì)、改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)不同的組織和個(gè)人負(fù)責(zé)，其工資來源也應(yīng)作相應(yīng)規(guī)定。對(duì)不同村級(jí)組織的干部適用責(zé)權(quán)利對(duì)應(yīng)原則。村支書主要從存提留和村民自身收入中拿工資是成問題的，因?yàn)榇逯缲?fù)重任本身的性質(zhì)難以保證其完全單方面從維護(hù)村民權(quán)益角度出發(fā)處理問題。村支書主要應(yīng)是上級(jí)黨

13、政機(jī)關(guān)政策的傳導(dǎo)者，是連接村級(jí)治理機(jī)關(guān)和上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的最核心渠道。村支書如果拿村民工資，就得為村民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)?，F(xiàn)在，村黨支部主要對(duì)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其工資來源應(yīng)該來自上級(jí)黨政機(jī)關(guān)。村民委員會(huì)主要成員的工資來源應(yīng)主要來自村提留以及村集體經(jīng)濟(jì)的收入。在村民自治體制下，上級(jí)政府部分任務(wù)需要村民委員會(huì)出面處理，就形成了委托任務(wù)，上級(jí)政府應(yīng)該為此提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)償這方面的開支，但這不構(gòu)成村委會(huì)成員的工資或者獎(jiǎng)金收入。改制后的村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的工資仍由村級(jí)體經(jīng)濟(jì)組織開支，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體通行的做法。上述分析實(shí)際上體現(xiàn)了一種責(zé)權(quán)利對(duì)應(yīng)原則。就他們的功能而言，村黨支部應(yīng)主要在方向性、政策

14、性、全局性、重要性問題上來實(shí)現(xiàn)自己更高層次的領(lǐng)導(dǎo)，事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民間的事務(wù)管理，依法則由農(nóng)村群眾自治組織村委會(huì)承擔(dān)。總之，村級(jí)民主需要村級(jí)組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力上的制衡，而不是順從關(guān)系。這樣才能更好地防范村級(jí)干部?jī)?nèi)部因權(quán)力集中而產(chǎn)生腐敗、因角色沖突而破壞村民自治。第七，完善信訪制度和司法制度，補(bǔ)充以對(duì)農(nóng)民的法律救濟(jì)。多設(shè)立信訪站點(diǎn)，每周固定一天為村莊當(dāng)?shù)匦旁L日。司法部門也應(yīng)該為經(jīng)常發(fā)生的農(nóng)民權(quán)益侵占案件的處理建立快捷的標(biāo)準(zhǔn)程序，即快捷通道。行政部門和司法部門應(yīng)該鼓勵(lì)其權(quán)益受到損害的農(nóng)民利用這種快捷通道。同時(shí)，應(yīng)向較貧困農(nóng)民提供法律救濟(jì)。信訪工作的開展有利于農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的處理從風(fēng)

15、險(xiǎn)掩蓋型朝著風(fēng)險(xiǎn)揭示型轉(zhuǎn)變。與此相應(yīng)，對(duì)村級(jí)干部的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定，不是信訪案例少，業(yè)績(jī)就好，而是信訪案件按程序妥善處理的比例高，業(yè)績(jī)就好。第八，實(shí)際上在條件許可的地方，可按照農(nóng)產(chǎn)品品種建立農(nóng)業(yè)行會(huì)組織，或者按照地域建立基層的農(nóng)會(huì)組織。按農(nóng)產(chǎn)品分類的農(nóng)業(yè)行業(yè)分會(huì)和基層農(nóng)會(huì)組織，均能非常有效地起到代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民維持與政府的對(duì)話渠道的作用。但是，這些措施也有其弊端，比如可能容易失控，因此在具體操作過程中，可采用因地制宜的方式摸索前進(jìn)。也正因如此，先把農(nóng)會(huì)組織控制在基層更易為各方接受。這類組織的設(shè)立可以起到使得農(nóng)民不再特別依賴當(dāng)前各地實(shí)施存在的“農(nóng)民領(lǐng)袖”的效果。從一些學(xué)者的跟蹤調(diào)查結(jié)果來看，后者對(duì)農(nóng)

16、村現(xiàn)行政權(quán)的潛在威脅不可少看。在一些農(nóng)民權(quán)益損害嚴(yán)重的落后地區(qū)，他們甚至比地方官員的威信還要高。第九，引入村負(fù)責(zé)干部引咎辭職制度。這種制度有著成型的模式可循。浙江省寧?？h2002年就出臺(tái)了“領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度”。而且是全縣推行。領(lǐng)導(dǎo)干部在德勤能等方面三年內(nèi)累計(jì)扣分達(dá)到7分的就要辭職。領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度對(duì)寧?？h縣管領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治素質(zhì)、工作能力水平、黨風(fēng)廉政建設(shè)、群眾公認(rèn)度、身體健康等五個(gè)方面22種行為表現(xiàn)都詳細(xì)制定了扣分標(biāo)準(zhǔn)，縣委組織部每年將進(jìn)行考核、登記，按規(guī)定扣分三年內(nèi)累計(jì)達(dá)到7分的應(yīng)當(dāng)辭職。辭職分自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職三種。自愿辭職是指領(lǐng)導(dǎo)干部因個(gè)人能力、身體狀況等原因自認(rèn)為難以勝任

17、現(xiàn)職而主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；引咎辭職是指領(lǐng)導(dǎo)干部因自身行為不當(dāng)，無故違背個(gè)人工作承諾，因工作失誤造成一定損失和影響，應(yīng)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而主動(dòng)引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；責(zé)令辭職是指任免機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并經(jīng)集體研究，確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)干部已不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職，而本人未主動(dòng)提出辭職請(qǐng)求的，由組織出面找其談話，責(zé)令其辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。第十，在條件許可情況下，在更高級(jí)次推開村民自治。村民自治本身不能被理解為僅僅是一個(gè)村莊內(nèi)部村民的自治。一個(gè)村落內(nèi)部的村民自治有其自身的局限性，比如在海推直選過程中更容易產(chǎn)生賄選、家族和宗派勢(shì)力等的干擾。這是因?yàn)榇迩f屬于一種小群體，對(duì)地緣、血緣和人緣的依賴較大，人際之間的匿名性差。這一點(diǎn)恰好說明如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行海推直選可能更有效率，因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，候選人面對(duì)著更大的匿名