社區(qū)成員代表大會(huì)不能取代社區(qū)居民會(huì)議

1、    社區(qū)成員代表大會(huì)不能取代社區(qū)居民會(huì)議以中辦發(fā)200023號(hào)文件為標(biāo)志，我國(guó)社區(qū)建設(shè)步入了新的發(fā)展時(shí)期。同時(shí)也意味著，原本定位不一的社區(qū)建設(shè)所指“社區(qū)”，最終依法定位在微型社區(qū)，亦即城鎮(zhèn)居民委員會(huì)轄區(qū)共同體。它是以現(xiàn)行的中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法為依據(jù)，進(jìn)行區(qū)域調(diào)整并組建社區(qū)居民委員會(huì)為前提的。也就是說(shuō)，根據(jù)中辦發(fā)200023號(hào)文件和中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法調(diào)整組建的社區(qū)居民委員會(huì)，是依法組建和運(yùn)作的。只有依法建立了居民委員會(huì)的社區(qū)，才能形成有法定轄區(qū)面積、法定人口規(guī)模、法定性社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的微型社區(qū)，也只有這樣的微型社區(qū)才適宜成為

2、現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)的最基礎(chǔ)的操作單位。    社區(qū)建設(shè)這一新的發(fā)展態(tài)勢(shì)因此昭示我們，如果說(shuō)，在中辦發(fā)200023號(hào)文件下發(fā)前，各地進(jìn)行社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)、試點(diǎn)尚可各顯神通、各創(chuàng)模式的話。那么，在中辦發(fā)200023號(hào)文件下發(fā)后，理所當(dāng)然應(yīng)按中辦發(fā)200023號(hào)文件加以依法規(guī)范和完善，特別是由點(diǎn)到面推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒好的實(shí)驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，避免重蹈部分試點(diǎn)走過(guò)的彎路，把社區(qū)建設(shè)真正引導(dǎo)上依法、規(guī)范和完善之路。而不應(yīng)以現(xiàn)有法規(guī)已過(guò)時(shí)、不適應(yīng)、不完善、要修改等為由，在事關(guān)社區(qū)居民自治大局上忽視中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法的有關(guān)規(guī)定，一味強(qiáng)調(diào)以體制、制度創(chuàng)新而

3、忽略依法行政和依法自治。    基上認(rèn)同，社區(qū)居民委員會(huì)是城市基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性社區(qū)自治組織，必須依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而目前在社區(qū)自治組織建設(shè)中首先亟待糾正的誤區(qū)有：一是社區(qū)自治組織名稱不規(guī)范，雖然中辦發(fā)200023號(hào)文件已明確規(guī)范社區(qū)自治組織為社區(qū)居民委員會(huì)，但有些地方仍舊沿用一些實(shí)驗(yàn)區(qū)以往不規(guī)范的做法，組建社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)居民代表大會(huì)等，既忽視社區(qū)自治組織性質(zhì)，也無(wú)相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，一味以體制創(chuàng)新為名行不依法依規(guī)規(guī)范社區(qū)居民自治之實(shí)。如果由點(diǎn)到面這樣創(chuàng)新，中辦發(fā)200023號(hào)文件還要

4、不要全面貫徹落實(shí)就成了問(wèn)題。二是有的以社區(qū)自治組織名義上依法選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會(huì)成員，但多數(shù)未按居民委員會(huì)組織法組織選舉，而是按機(jī)關(guān)選聘或公開(kāi)招聘公務(wù)員一樣選定甚至派定居委會(huì)干部，甚至對(duì)干部的任免等管理基本照搬機(jī)關(guān)干部管理那一套。居民委員會(huì)成員年輕化選配不是靠引導(dǎo)、民主，而公然明文規(guī)定50歲、45歲以下才有資格，法律賦予這些年齡段以上的選民被選舉權(quán)哪兒去了？特別是把選聘任免社區(qū)居民委員會(huì)成員的權(quán)力授予無(wú)法可依的社區(qū)成員代表大會(huì)，使絕大多數(shù)社區(qū)居民的民主選舉權(quán)利如此這般被剝奪了。以民主選舉為前提和基礎(chǔ)的社區(qū)居民自治“四個(gè)民主”因此首先受到挑戰(zhàn)，并使社區(qū)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督產(chǎn)生諸多負(fù)面影

5、響，日益成為社區(qū)居民自覺(jué)自愿投入自治的一大障礙。只有依法把社區(qū)居民委員會(huì)選舉好、建設(shè)好，社區(qū)居民自治乃至整個(gè)社區(qū)建設(shè)才會(huì)有個(gè)好的基礎(chǔ)，才會(huì)有個(gè)強(qiáng)有力的自治組織保障。    同樣的，建立健全居民委員會(huì)組織，完善與法律法規(guī)相配套的決策、議事、管理等社區(qū)自治制度和形式，也應(yīng)遵循有法可依、有法必依的原則。因此，社區(qū)一旦依法劃定并設(shè)立相應(yīng)的社區(qū)自治主體組織-社區(qū)居民委員會(huì)后，依照中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法規(guī)定，社區(qū)居民委員會(huì)的決策、議事權(quán)力屬于社區(qū)居民會(huì)議或居民代表大會(huì)，而不是有些社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)自行界定的社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事委員會(huì)，更不能以“社區(qū)成員

6、代表大會(huì)”取代居民會(huì)議。中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法第九條規(guī)定：“居民會(huì)議由十八周歲以上的居民組成。居民會(huì)議可以由十八周歲以上居民或者戶代表參加，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人參加。居民會(huì)議必須有全體十八周歲以上的居民，戶的代表或者居民小組選舉的代表的過(guò)半數(shù)出席，才能舉行，會(huì)議的決定，由出席人的過(guò)半數(shù)通過(guò)。”第十條還規(guī)定“居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。居民會(huì)議由居民委員會(huì)召集和主持。有五分之一以上的十八周歲、五分之一以上的戶或者三分之一以上的居民小組提議，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)會(huì)議。涉及全體居民利益的重要問(wèn)題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民討論決定?！庇纱擞^之，社區(qū)居民委員會(huì)依照中華人民共和國(guó)城市

7、居民委員會(huì)組織法有關(guān)規(guī)定貫徹落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等“四個(gè)民主”中的民主決策時(shí)，必須召開(kāi)社區(qū)居民會(huì)議或居民代表大會(huì)，由社區(qū)居民民主討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)做出決定。換言之，社區(qū)民主決策、議事的主要組織形式是社區(qū)居民會(huì)議或社區(qū)居民代表會(huì)議。    社區(qū)居民會(huì)議作為社區(qū)居民自治的最高權(quán)力決策組織形式和會(huì)議制度，具有以下法定權(quán)力：一是聽(tīng)取和審議社區(qū)居民委員會(huì)的工作報(bào)告；二是討論決定本社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃；三是選舉、撤換和罷免社區(qū)居民委員會(huì)成員；四是討論制定和修訂社區(qū)公約；五是討論決定涉及全體社區(qū)成員利益的其他重大事項(xiàng)；六是改變或撤銷(xiāo)

8、社區(qū)居民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。因此，試圖以“社區(qū)成員代表大會(huì)”取代社區(qū)居民會(huì)議或居民代表大會(huì)而進(jìn)行社區(qū)居民自治決策、議事，是與現(xiàn)行法律政策相悖的，也是無(wú)法可依的。以往有些實(shí)驗(yàn)區(qū)不僅“社區(qū)成員代表大會(huì)”取代社區(qū)居民會(huì)議或居民代表大會(huì)，還制發(fā)社區(qū)成員代表大會(huì)職責(zé)、社區(qū)自治章程等規(guī)定“社區(qū)成員代表大會(huì)”職權(quán)類(lèi)如中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法賦予居民會(huì)議的上述權(quán)力，明顯與法規(guī)不相吻合，也是依法進(jìn)行社區(qū)居民自治所難認(rèn)同的。    第一，必須明確，迄今為止，所謂“社區(qū)成員代表大會(huì)”性質(zhì)及其組織定位沒(méi)有任何法律法規(guī)和政策界定及授權(quán)，更沒(méi)有任何法規(guī)規(guī)定其可以替代居民會(huì)

9、議而成為社區(qū)居民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)或決策機(jī)構(gòu)。    第二，原來(lái)部分社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)架構(gòu)“社區(qū)成員代表大會(huì)”時(shí)，是基于其所構(gòu)建的社區(qū)是“在街道指事處之下、居委會(huì)之上”的一級(jí)“準(zhǔn)行政組織”。因此構(gòu)思既非行政決策形式又非居民自治決策形式，甚至不能類(lèi)同社會(huì)團(tuán)體決策形式的所謂“最高權(quán)力或決策機(jī)構(gòu)-社區(qū)成員代表大會(huì)”。因?yàn)榍叭弋吘褂蟹ㄒ?guī)授權(quán)組織和運(yùn)作，而后者卻無(wú)法可依。特別是，不應(yīng)以無(wú)法可依的“最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)”取代有法可依的居民會(huì)議職權(quán)。    第三，以成立社區(qū)居民委員會(huì)為前提的社區(qū)成員代表大會(huì)一旦取代居民會(huì)議或居民代表大

10、會(huì)而主宰社區(qū)居民自治的決策、議事權(quán)力，就有意無(wú)意剝奪了中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法賦予廣大居民的民主選舉、民主決策、民主管理等權(quán)力，這是嚴(yán)重的違法行為。據(jù)1996年對(duì)全國(guó)12個(gè)城市300余個(gè)居委會(huì)抽樣問(wèn)卷調(diào)查，被調(diào)查的97.4%的居委會(huì)能按時(shí)換屆選舉，91.1%的居委會(huì)委員是經(jīng)過(guò)全體居民會(huì)議和居民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，參加過(guò)居民會(huì)議的人數(shù)占被調(diào)查者的72.9%。社區(qū)建設(shè)初衷之一是擴(kuò)大基層民主，如果原有的民主層面都持續(xù)不了，擴(kuò)大基層民主豈不是空談或徒有虛名？特別有的地方以社區(qū)成員代表大會(huì)取代居民會(huì)議時(shí)，將眾多純居民、流動(dòng)人口、高校學(xué)生等這一支社區(qū)建設(shè)生力軍的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，以及民主決策權(quán)剝奪

11、了，有些本是社區(qū)選民的大學(xué)生、研究生一旦為社區(qū)需要兼職，也因無(wú)權(quán)參與選舉獲任而只能聘為“居委會(huì)主任助理”。社區(qū)基層民主變成了少數(shù)人的民主或代表的民主，忽略了擴(kuò)大基層民主的廣泛性、直接性。    第四，成立社區(qū)成員代表大會(huì)作為居民自治的最高權(quán)力和決策機(jī)構(gòu)，而將居民委員會(huì)僅僅定位為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是對(duì)居民委員會(huì)權(quán)力的肢解和分割。依照中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法第十條、第十一條規(guī)定，“居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，居民委員會(huì)召集和主持居民會(huì)議，“居民委員會(huì)決定問(wèn)題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則?！庇纱丝梢?jiàn)，居民委員會(huì)的權(quán)力遠(yuǎn)不是執(zhí)行問(wèn)題，而且有一定的決定權(quán)和

12、對(duì)決策運(yùn)作的負(fù)責(zé)權(quán)。如果社區(qū)居民委員會(huì)無(wú)權(quán)召集和主持居民會(huì)議來(lái)依法履行有關(guān)社區(qū)居民自治的決策權(quán)、立約權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)，居民委員會(huì)也就談不上對(duì)居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作等問(wèn)題，更談不上帶領(lǐng)社區(qū)居民組織實(shí)施社區(qū)自治權(quán)問(wèn)題。    第五，竭力主張成立社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)議事委員會(huì)等決策、議事權(quán)力機(jī)構(gòu)的始作俑者，一再?gòu)?qiáng)調(diào)非此駐社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位不能、不便參與、支持社區(qū)建設(shè)，更不能調(diào)動(dòng)這些單位的社區(qū)建設(shè)積極性。關(guān)鍵是中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法第二十四條已明確規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位不參加居住區(qū)的居民委員會(huì)，但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會(huì)的

13、工作?！贝笊偈?、市、自治區(qū)實(shí)施辦法也規(guī)定，居民會(huì)議“必要時(shí)，還可以邀請(qǐng)本轄區(qū)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體派代表參加?！比绻梢?guī)定都不足以調(diào)動(dòng)駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性，難道無(wú)法可依甚至多少有違法之嫌的組織形式就足以調(diào)動(dòng)駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性嗎？真是令人費(fèi)解。換句話說(shuō)，如果依法要求駐社區(qū)單位支持社區(qū)工作，邀請(qǐng)社區(qū)單位派代表參加社區(qū)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的決策、議事還不足以調(diào)動(dòng)駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性的話，也還可以用“社區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議”會(huì)議等形式進(jìn)行多方面溝通和聯(lián)系，但不能以后者取代前者。否則勢(shì)必成為社區(qū)單位自治而不是社區(qū)居民自治了。  &

14、#160; 特別需要強(qiáng)調(diào)的是，倘若社區(qū)自治都主要由社區(qū)成員單位代表“全包代攬”的話，單位原有辦社會(huì)的職能，包括家委會(huì)、工會(huì)、職代會(huì)以及行政后勤服務(wù)等等管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)的機(jī)構(gòu)已一應(yīng)俱全，社區(qū)還有無(wú)必要再調(diào)整組建社區(qū)居民委員會(huì)這一基層群眾性自治組織來(lái)承接企業(yè)辦社會(huì)的職能？此其一。其二，對(duì)于單位型社區(qū)而言，社區(qū)成員代表大會(huì)到底在多大程度上能區(qū)別于原單位已有的家委會(huì)、工會(huì)、職代會(huì)的職能？譬如，企業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)的最終目的是按現(xiàn)代企業(yè)制度要求改革運(yùn)作，把企業(yè)辦社會(huì)的職能剝離由社區(qū)承接。這意味著社區(qū)必須能勝任這一改革重任。否則不僅不能適應(yīng)企業(yè)改革的需要為企業(yè)分憂解愁，還有可能變成企業(yè)的額外負(fù)

15、擔(dān)或第二個(gè)累贅，始終走不出企業(yè)辦社會(huì)的“怪圈”。諸如此類(lèi)過(guò)份依賴機(jī)關(guān)、企事業(yè)等社區(qū)成員單位來(lái)開(kāi)展社區(qū)居民自治，只能說(shuō)明社區(qū)居民民主意識(shí)尚未自立自強(qiáng)，離社區(qū)居民自治目標(biāo)尚遠(yuǎn)。進(jìn)而言之，仰賴社區(qū)成員單位而不是絕大多數(shù)居民成為社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主體，不僅有悖于中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法精神，亦有悖于機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位改革和真正的基層民主政治建設(shè)初衷。正如廣西有個(gè)企業(yè)集團(tuán)到某省某市考察企業(yè)單位型社區(qū)建設(shè)后說(shuō)，如果社區(qū)建設(shè)不能從根本上幫助企業(yè)解決辦社會(huì)的問(wèn)題，大大小小的社區(qū)事務(wù)都由企業(yè)拍板、企業(yè)負(fù)責(zé)才能辦，不要社區(qū)居委會(huì)倒也罷了。有人甚至擔(dān)心，社區(qū)會(huì)不會(huì)以資源共享為名，通

16、過(guò)主要由社區(qū)單位派代表參加的成員代表大會(huì)議決方式向社區(qū)單位要錢(qián)、要物，成為增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的新套套。    同樣的，建章立制規(guī)范社區(qū)民主管理時(shí)也應(yīng)依法進(jìn)行。必須建立健全與法律法規(guī)相配套的決策、議事、管理等社區(qū)自治制度，亦即社區(qū)公約，使社區(qū)自治不僅有法可依，而且有章可循，逐步走上制度化、法制化軌道。目前亟需制定實(shí)施的社區(qū)基本自治制度有如社區(qū)居民會(huì)議制度、社區(qū)居民代表會(huì)議制度、居民公約或社區(qū)資源共享公約、社區(qū)居民自治章程、社區(qū)自治工作規(guī)范、社區(qū)居務(wù)公開(kāi)制度等。社區(qū)應(yīng)結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際，在廣泛征求社區(qū)居民和駐社區(qū)單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由社區(qū)居民會(huì)議或居民代表大會(huì)討論制訂社區(qū)公約，社區(qū)成員共同遵守。訂立的公約條款要通俗易懂、便于遵守和執(zhí)行；公約的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸。社區(qū)制訂的公約應(yīng)報(bào)市(縣、區(qū))人民政府或街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)備案，由社區(qū)居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。并逐步完善政務(wù)、事務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)等各項(xiàng)規(guī)章制度，促進(jìn)和帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化，設(shè)立“社區(qū)居民委員會(huì)公開(kāi)