論公共信息資源管理——概念、基本特征及管理模式創(chuàng)新

1、論公共信息資源管理概念、基本特征及管理模式創(chuàng)新             摘要：公共信息資源的公共性特質(zhì)決定其反映的是社會(huì)公共性問(wèn)題，公共信息資源的“邊界性劃分”是同公共生活演進(jìn)的過(guò)程相聯(lián)系。公共性、廣泛性、互動(dòng)性成為公共信息資源管理的三大基本特征。傳統(tǒng)意義上的政府信息資源管理僅僅局限于政府內(nèi)部信息資源的循環(huán)流動(dòng)，并且管理的主體過(guò)于單一化，應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)意義上政府信息資源管理的體制和模式進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)，第三部門(mén)輔助，企業(yè)積極參與的公共信息資源管理綜合體系，在力求管理模式創(chuàng)

2、新的同時(shí)，以保證公共信息資源的效用得到最大化發(fā)揮。 關(guān)鍵詞：公共信息資源管理；體制建構(gòu)；模式創(chuàng)新 一直以來(lái)，以政府所主導(dǎo)的公共信息資源供給模式，在實(shí)踐中逐步形成了一套固化的公共信息資源管理體制。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的拓展和公共事務(wù)的復(fù)雜性日趨增強(qiáng)，傳統(tǒng)意義上的政府信息資源管理體制和模式需要重構(gòu)和創(chuàng)新，在尋求建構(gòu)以政府主導(dǎo)，第三部門(mén)輔助，企業(yè)積極參與的公共信息資源管理綜合體系的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)公共信息資源管理的模式予以全方位和多視角的考察，以期實(shí)現(xiàn)公共信息資源管理供給模式的創(chuàng)新。 一、公共信息資源管理的概念界定公共信息資源是相對(duì)于私人信息資源而衍生出的一種資源類(lèi)型。通常意義

3、上，私人信息資源主要是由私人生產(chǎn)和提供，其信息成本由私人承擔(dān)，遵循市場(chǎng)等價(jià)交換的供給模式，即“信息付費(fèi)者=信息使用者”。公共信息資源一般是指政府為了維護(hù)公共利益和服務(wù)人民大眾而予以提供的信息資源。到目前為止，人們對(duì)公共信息資源概念的界定還尚未統(tǒng)一。從國(guó)外來(lái)看，美國(guó)的田納西州公共信息法案中指出,公共信息是在法律或法令以及與官方事務(wù)相聯(lián)系下所收集、組織和保管的信息,包括: 政府部門(mén)產(chǎn)生的信息； 為政府部門(mén)所生產(chǎn)以及政府部門(mén)所擁有的信息或有權(quán)獲取的信息。保羅·烏勒( PaulUhlir) 在給聯(lián)合國(guó)教科文組織起草的發(fā)展和促進(jìn)公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案中把公共領(lǐng)域的信息定義為“不受知識(shí)產(chǎn)權(quán)和

4、其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無(wú)需授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)來(lái)源、類(lèi)型及信息”。1實(shí)際上，公共信息資源與政府信息資源是兩個(gè)極易混同的概念。美國(guó)聯(lián)邦信息資源管理備忘錄中認(rèn)為,政府信息是指為聯(lián)邦政府或者由聯(lián)邦政府創(chuàng)建、采集、加工、發(fā)布或處理的信息，而政府信息資源則是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但卻對(duì)政府各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)有影響的信息的統(tǒng)稱。 從國(guó)內(nèi)來(lái)看，對(duì)公共信息資源的概念界定主要從政府的角度、廣義的角度以及社會(huì)性的角度予以闡釋?zhuān)海?）政府的角度。莫力科與王沛民在科學(xué)學(xué)研究中撰文指出：“以政府為主體的一切負(fù)有公共事務(wù)管理職能的組織(包括行政機(jī)關(guān),法律法規(guī)授權(quán)、委托的組織,來(lái)

5、源于納稅人稅款的政府財(cái)政撥款的社會(huì)團(tuán)體、組織等公務(wù)事業(yè)法人和社會(huì)組織) 在行政過(guò)程中產(chǎn)生、收集、整理、傳輸、發(fā)布、使用、儲(chǔ)存和清理的所有信息,稱為公共信息。”（2）廣義的角度。謝俊貴在公共信息學(xué)中強(qiáng)調(diào)指出，“所謂公共信息是一種特定的實(shí)用型信息類(lèi)型, 它是指所有發(fā)生并應(yīng)用于社會(huì)的公共領(lǐng)域, 由公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行管理, 具有公共物品特性, 并能為全體社會(huì)公眾共同擁有和利用的信息”。（3）社會(huì)性的角度。從社會(huì)性角度解讀公共信息資源管理，即可將其細(xì)分為公共事業(yè)信息資源管理和公共資源信息管理。其中, 公共事業(yè)信息管理研究的是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)部門(mén)的信息管理問(wèn)題, 包括社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)勞動(dòng)保障、社會(huì)

6、保險(xiǎn)、人力資源管理、行政管理服務(wù)等公共信息資源的開(kāi)發(fā)利用與信息管理。公共資源信息管理主要研究的是社會(huì)公共信息資源管理問(wèn)題, 包括社會(huì)公共信息資源開(kāi)發(fā)利用, 如標(biāo)準(zhǔn)信息資源、專(zhuān)利信息資源、文獻(xiàn)檢索系統(tǒng)、信息搜索引擎等應(yīng)用系統(tǒng)的建立與維護(hù)。 綜上所述，盡管?chē)?guó)內(nèi)外對(duì)公共信息資源概念的理解不盡相同，但其表達(dá)的本質(zhì)內(nèi)涵是相互一致的。首先，公共信息資源的“公共性”決定其反映的是社會(huì)公共性問(wèn)題。在邏輯上遵循與公共利益密切相關(guān)，有關(guān)公共政策的推行、公共議程的設(shè)置、相關(guān)公共利益的維護(hù)和制度的合理安排都可將其納入公共信息資源管理的范疇。其次，公共信息資源的“邊界性劃分”是同公共生活演進(jìn)的過(guò)程相聯(lián)系。盡管

7、早期政府信息資源與公共信息資源在內(nèi)涵和外延上沒(méi)有明顯區(qū)別，但是，進(jìn)入現(xiàn)代性社會(huì)以后,隨著相關(guān)社會(huì)事務(wù)日漸復(fù)雜, 政府生產(chǎn)和掌握的信息資源并不能覆蓋所有社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域,特別是隨著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，第三部門(mén)的空前活躍, 這為整個(gè)社會(huì)信息資源管理權(quán)力體系的平衡和公共信息資源的合理配置創(chuàng)造了組織條件和社會(huì)環(huán)境氛圍,政府信息資源與全面反映公共生活的公共信息資源在外延和內(nèi)涵上的區(qū)別漸漸明顯。當(dāng)前看來(lái)，傳統(tǒng)意義上的政府信息資源管理僅僅局限于政府內(nèi)部信息資源的循環(huán)流動(dòng)，強(qiáng)調(diào)官僚體系對(duì)信息流動(dòng)過(guò)程的監(jiān)控，這已經(jīng)在某種意義上嚴(yán)格限定了管理的目標(biāo)、對(duì)象以及價(jià)值取向，我們應(yīng)采用公共信息資源管理，創(chuàng)新傳統(tǒng)意義

8、上的政府信息資源管理體制和模式，拓寬信息管理的對(duì)象和內(nèi)容，以保證公共信息資源的效用得到最大化發(fā)揮。 二、公共信息資源管理的基本特征 （1）公共性：公共信息資源管理的本質(zhì)特征。在整個(gè)信息資源運(yùn)作體系中，公共信息資源管理的對(duì)象只針對(duì)社會(huì)公共信息資源，即一定時(shí)期內(nèi)與社會(huì)共同體成員利益密切相關(guān)的公共信息，以滿足和服務(wù)于社會(huì)每個(gè)個(gè)體成員對(duì)信息的普遍性需求，比如同老百姓生活密切相關(guān)的公共事務(wù)以及公共利益變化狀況的信息報(bào)道等。正是由于公共信息資源管理的公共性特征，其必然反映的是社會(huì)公共事務(wù)、公共議題以及與公眾生活密切相關(guān)的信息報(bào)道，信息的管理狀況直接關(guān)乎每個(gè)社會(huì)成員的切身利益。事實(shí)上，“

9、公共性”構(gòu)成了公共信息資源管理的最本質(zhì)概念，只要邏輯上同公共利益密切相關(guān)、公共政策的制定與執(zhí)行、相應(yīng)的制度安排以及相關(guān)的公共事務(wù)信息均可列入公共信息資源管理的范疇，并組構(gòu)成公共信息資源管理的范疇體系。 （2）廣泛性：公共信息資源管理的主體特征。傳統(tǒng)意義上都把政府作為公共信息資源管理的主體,但“公共部門(mén)在管理信息資源時(shí)有自身獨(dú)有的問(wèn)題, 公共部門(mén)管理者比私人部門(mén)管理者要處理更大的系統(tǒng)間相互依賴性、更多的繁文縟節(jié)、采購(gòu)硬件時(shí)的不同標(biāo)準(zhǔn)以及更廣泛的組織外連接”。事實(shí)上，隨著“行政國(guó)家”的興起以及政府公共性職能的擴(kuò)張，政府的相關(guān)公共事務(wù)日益膨脹和復(fù)雜化，這必然決定了政府在應(yīng)對(duì)公共信息資源管理

10、的局限性和有限性，使得傳統(tǒng)公共信息資源管理的主體由單一化走向多元化。公共信息資源管理的主體不再局限于行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)以及各種非政府組織（NGO）、第三部門(mén)等都應(yīng)當(dāng)成為公共信息資源管理的主體。 （3）互動(dòng)性：公共信息資源管理的運(yùn)作特征。隨著公共信息資源管理主體的日益多元化，社會(huì)成員主體更加積極全程參與和監(jiān)督公共信息資源管理的運(yùn)作，這種參與方式和監(jiān)督方式使得公共信息資源管理呈現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。政府以“競(jìng)標(biāo)”和“外包”的方式將公共信息資源的開(kāi)發(fā)和管理轉(zhuǎn)移給社會(huì)上的企業(yè)運(yùn)作，此外，政府還鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共信息資源的自我管理與服務(wù)，加快政府電子政務(wù)系

11、統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，擴(kuò)大信息共享空間，提高公眾信息的辨識(shí)能力與獲取能力，與此同時(shí)，第三部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)大眾自覺(jué)關(guān)注和參與公共信息資源的開(kāi)發(fā)和管理，這些“互動(dòng)性行為”進(jìn)一步促推了政府公共信息資源管理的效率提高和開(kāi)放程度。 三、公共信息資源管理：體制建構(gòu)與模式創(chuàng)新 公共信息資源的配置與管理，其涉及到信息共享的秩序與信息公平問(wèn)題。由于公共信息資源管理的目標(biāo)主要是為實(shí)現(xiàn)信息的共享性與信息利用的效用最大化，由此，要確保信息的共享性與效用最大化，公共信息資源管理就必須防范公共信息的部門(mén)壟斷和私人壟斷。當(dāng)前看來(lái)，公共信息資源的有效管理有賴于體制的建構(gòu)，以保障信息流通的秩序與信息共享的公平。隨

12、著公共信息資源管理的主體趨向多元化，這種涉及多方主體參與的管理活動(dòng)其管理體制的建構(gòu)也應(yīng)多元化，即構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)，第三部門(mén)輔助，企業(yè)積極參與的公共信息資源管理綜合體系。 （1）政府主導(dǎo)：公共信息資源管理體系的核心。毫無(wú)疑問(wèn)，政府主導(dǎo)下的公共信息必然是公共信息資源的主要組成部分，與社會(huì)共同體成員密切相關(guān)的公共基本信息，比如相關(guān)法律法規(guī)條例，住房改革政策，醫(yī)療保障制度，社會(huì)保障制度等，都是關(guān)乎民生利益所需的最基本的公共信息。對(duì)這類(lèi)涉及民眾利益和關(guān)乎社會(huì)公平的信息資源的管理和把關(guān)，政府扮演著重要的核心角色和承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。此外，政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)整體的公共信

13、息資源管理做統(tǒng)一規(guī)劃和配置安排，并制定公共信息資源管理的相關(guān)法律法規(guī)，以規(guī)范各方主體對(duì)公共信息資源管理獲取和利用的途徑及方式，從而保證公共信息資源的效用最大化發(fā)揮。         （2）第三部門(mén)輔助：公共信息資源管理體系的重要組成部分。依據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)組織一半以上的收入不是來(lái)自于以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù)，而是來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)則是非營(yíng)利的第三部門(mén)組織。第三部門(mén)主要包括慈善組織、民間社團(tuán)等,具體表現(xiàn)為各種各樣的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、學(xué)校、醫(yī)院、福利院、圖書(shū)館、文化

14、館、美術(shù)館、博物館、體育館等,它與政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)共同構(gòu)成當(dāng)代社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的組成部分。正是由于第三部門(mén)在其運(yùn)作過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種信息，而其非贏利性的特質(zhì)則決定了這類(lèi)信息的公共特性，因此，第三部門(mén)所公布的信息也應(yīng)納入公共信息資源范疇。當(dāng)前，由于第三部門(mén)種類(lèi)繁多，主體參差不齊，其公布的相關(guān)公共信息還需要進(jìn)一步把關(guān)和管理，由此，加強(qiáng)第三部門(mén)的公共信息資源管理成為社會(huì)公共信息資源管理體系的重要組成部分，并且隨著第三部門(mén)的不斷發(fā)展壯大，其必將成為政府信息資源管理的重要合作伙伴。 （3）企業(yè)參與：公共信息資源管理體系有機(jī)運(yùn)作的潤(rùn)滑劑。我們都知道，市場(chǎng)機(jī)制是圍繞公民之間互動(dòng)的自愿交易而建

15、立起來(lái)的，該機(jī)制的適用性受制于“搭便車(chē)”現(xiàn)象（free-rider）發(fā)生。由于公民團(tuán)體規(guī)模的擴(kuò)大，自愿交易的方式會(huì)導(dǎo)致“囚徒困境”（Prisonersdilemma）的情形，因此，一部分產(chǎn)品或服務(wù)必須通過(guò)權(quán)力的手段來(lái)提供（Mueller,1989）。事實(shí)上，前面我們已經(jīng)論述，政府主導(dǎo)和生產(chǎn)公共信息資源的同時(shí)，也可以“外包”給私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理，這在某種意義上緩減了政府對(duì)公共信息資源管理的壓力和提高了公共信息管理運(yùn)作的效率。隨著私人部門(mén)和公共部門(mén)的交叉與合作，私人企業(yè)披露的相關(guān)信息也逐漸具備了公共信息的性質(zhì)，比如上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、企業(yè)的年度運(yùn)營(yíng)報(bào)表、企業(yè)重組交易信息等都可歸入公共信息資源。盡管

16、在相關(guān)公共物品的資源配置上，個(gè)人私利與公共利益之間總存在著矛盾，難以實(shí)現(xiàn)“趨同一致性”。但是，依照經(jīng)濟(jì)自由主義的觀念，個(gè)人私利與公共利益是兼容的，而能夠?qū)崿F(xiàn)這種個(gè)人利益與公共利益的兼容機(jī)制是市場(chǎng)的選擇規(guī)則。充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)選擇能夠基于任何個(gè)人的最大化行為，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的資源配置效率即公共利益。由此，企業(yè)積極參與公共信息資源管理的同時(shí)，不僅促推了公共信息資源管理體系運(yùn)作的靈活高效，也實(shí)現(xiàn)了企業(yè)自身的利益和發(fā)展。 作為公共物品特質(zhì)的公共信息資源，從公共物品的生產(chǎn)方式和提供方式來(lái)看，傳統(tǒng)意義上的政府信息資源管理實(shí)質(zhì)上主體過(guò)于單一，實(shí)際上，我們不應(yīng)僅局限于以政府作為公共信息資源管理主體的單

17、一考量，而應(yīng)對(duì)公共信息資源管理的模式予以全方位和多視角的考察，以尋求公共信息資源管理供給模式的創(chuàng)新。 （1）新公共物品管理模式。Coase（1974）指出分析，在一定的技術(shù)條件和制度安排能引起“排他成本”降低的情況下，純公共物品由私人提供不僅可行且更有效率。10自Drucker（1969）提出“民營(yíng)化”一詞之后，公共物品領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革迅速在世界各地蔓延，并逐漸成為新公共物品管理模式。民營(yíng)化意味著政府減少干預(yù)，增加私人供給機(jī)制功能以滿足公眾需求。Savas于1922年總結(jié)得出政府促成私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入公共物品領(lǐng)域的三種途徑：委托、撤資、以及替代。11不難發(fā)現(xiàn)，公共信息資源的生產(chǎn)和供給選擇新

18、公共物品的管理模式，其必然促推政府權(quán)力的下放，并隨著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，供給主體的多元化將實(shí)現(xiàn)重大突破，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度激發(fā)私營(yíng)部門(mén)參與公共信息資源供給的熱情。當(dāng)然，隨著私人產(chǎn)權(quán)的引入極有可能導(dǎo)致政府對(duì)公共信息資源監(jiān)控權(quán)的弱化，并形成私人供給公共信息的壟斷優(yōu)勢(shì)，這些負(fù)面影響不容我們忽視。 （2）PPP模式。Reymont（1992）首創(chuàng)公共物品供給PPP模式（PublicPrivatePartnership），即公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴模式，這種模式強(qiáng)調(diào)政府同私營(yíng)部門(mén)加強(qiáng)合作伙伴關(guān)系的建立，并以“契約約束機(jī)制”督促私營(yíng)部門(mén)按政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)，政府則根據(jù)私營(yíng)部門(mén)的供給

19、質(zhì)量分期支付服務(wù)費(fèi)，PPP這一模式追求全新的“雙贏”合作理念作為公共物品的供給模式。公共信息資源管理采取PPP模式，能最大化地提高公共信息資源供給和生產(chǎn)的效率，并且確保整個(gè)公共信息資源管理項(xiàng)目的供給執(zhí)行過(guò)程都在政府的穩(wěn)步控制下，從而有效規(guī)避公共信息資源由私人龔斷的潛在危險(xiǎn)。但是，由于政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)都有“利己主義”的動(dòng)機(jī)，兩者之間的“交易點(diǎn)”成為滋生*及違法行為的土壤，并且契約履行過(guò)程中“信息不對(duì)稱”容易導(dǎo)致公眾利益的受損，形成“契約失靈”，對(duì)此，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)囊?guī)避和防范措施。 （3）互補(bǔ)管理模式。Weisbrod（1986）認(rèn)為：第三部門(mén)的出現(xiàn)是市場(chǎng)失靈和政府公共物品供給不足的結(jié)果

20、，它被視為一支獨(dú)立的第三方力量在公共物品提供上實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合，同時(shí)也在防范政府與私營(yíng)部門(mén)對(duì)公眾利益的侵害方面具有重大意義。12然而，正如政府和市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生“失靈”，第三部門(mén)也常常會(huì)偏離志愿機(jī)制，在提供公共物品上產(chǎn)生功能性和效率上的種種缺陷，Salamon（1987）將此類(lèi)失靈稱為“志愿失靈”。13事實(shí)上，對(duì)第三部門(mén)的“志愿失靈”，政府的剛性制度恰好是彌補(bǔ)其不足之處的關(guān)鍵，此外，第三部門(mén)對(duì)公眾需求的回應(yīng)性具備良好的彈性，這樣，二者在各自的特征上具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性，它們之間可以建立起“合作關(guān)系”。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共信息資源管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種合作互補(bǔ)關(guān)系被視為積聚兩者優(yōu)勢(shì)解決復(fù)雜問(wèn)題時(shí)

21、的有效方式，應(yīng)用極其廣泛。其最典型作法是由第三部門(mén)協(xié)助政府生產(chǎn)和管理公共信息資源，而政府主要提供資金和政策上的扶持，并以特許經(jīng)營(yíng)、公私合營(yíng)的形式與第三部門(mén)合作。 參考文獻(xiàn)：1夏義堃.公共信息資源管理的多元化視角J.圖書(shū)情報(bào)知識(shí)，2005，(2).Office of Management and Budget of United States . CIRCU2LAR NO. A - 130 Revised ( Transmittal Memorandum No.3) MEMORANDUM FOR HEADS OF EXECUTIVE DE2PARTMENTS AND ESTABLISHMENTS SUBJ ECT: Manage2ment of Federal Information Resources. 1996.馬費(fèi)成.信息資源開(kāi)發(fā)與管理M.北京：電子工業(yè)出版社，2004.1.莫力科、王沛民.公共信息轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)的途徑J.科學(xué)學(xué)研究，2004，(3).謝俊貴.公共信息學(xué)M.長(zhǎng)沙:湖南師范大學(xué)出版社,2004.45.李興國(guó).信息管理學(xué)，http:PPglxy. P