我國鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實問題及其優(yōu)化策略

1、 政治學(xué)研究我國鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實問題及其優(yōu)化策略叢林(燕山大學(xué),河北秦皇島066004收稿日期:08-09-20摘 要:人民公社體制終結(jié)以后,鄉(xiāng)政村治模式在中國農(nóng)村凸現(xiàn)出來。這有利于國家基層政權(quán)進行有效的行政管理,也有助于村民自己管理自己的事務(wù),調(diào)動蘊含在鄉(xiāng)村中的巨大能動性,提高基層農(nóng)村社會經(jīng)濟的運行效率,促進三農(nóng)問題的穩(wěn)步解決。但是,當(dāng)前我國農(nóng)村實際上的 鄉(xiāng)政村治 模式存在各種問題,如職權(quán)不清,職能錯位與缺位。這會影響我國農(nóng)村的民主政治建設(shè)與社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以需要在體制、法律層面對當(dāng)前的 鄉(xiāng)政村治 模式進行必要的調(diào)整。關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)政村治;問題;優(yōu)化 中圖分類號:D 625文章標(biāo)識碼:A文章

2、編號:1008-3154(200806-0031-03The P ractical Proble m s and O ptim izing Strategies of CountrysidePolitics and V illage G overnanceCONG L i n(Y anshan U n i versity ,Q inhuangdao 066004,Ch i na Abstract :A fter the syste m of peop l e s 'co mmune ceased to ex i st ,the m ode l of countryside po lit

3、i cs and v illage governance start to appea r .Th is model m akes it easier for the state govern m ent to precede e ffecti ve publi c ad m inistrati on ,it also he lps v illage rs to m anage their own affairs ,thus i m prove t he so cio-econo m ic effic i ency i n rural areas and promo te the steady

4、 reso l ve o f t hree agr i cultura l prob l ems .H owever ,it shou l d be noticed that some prac tica l proble m s still ex ist i n the model of countrysi de po litics and v ill age governance ,li ke unc l ear aut hor iti es ,m isplaced or vacant govern m enta l f uncti ons .A ll o f t hese fac t o

5、 rs w ill aff ec t de m ocrati c construction and eco no m ic deve l op m ent in rural areas .A s a result ,the m ode l o f countrysi de po litics and v illage gove rnance shou l d be adj usted at the level of system and leg i slature .K ey words :Countrysi de P o litics and V illage Gove rnance ;Pr

6、oble m s ;Op ti m ization一、我國鄉(xiāng)政村治模式的產(chǎn)生我國在1958-1983年期間,實行了長達25年的人民公社模式。人民公社是一種黨政不分、政企合一的模式。它把農(nóng)民的自主權(quán)利幾乎剝奪殆盡,極大地壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動性、束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展,從而導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)效率低下,農(nóng)民生活貧困。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣,原有的人民公社模式已經(jīng)明顯不適應(yīng)時代的需要。因而在1982年12月,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新憲法第95條規(guī)定: 省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。 1983年10月,中共中央、國務(wù)院又根據(jù)這一規(guī)定,發(fā)布了!關(guān)

7、于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制在全國農(nóng)村重新恢復(fù)。之后,1987年11月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議又通過了!村民委員會組織法(試行,并于1988年6月1日開始試行,于是在全國農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會。至此 鄉(xiāng)政村治 的政治模式完全代替了人民公社 公社、大隊、生產(chǎn)隊 三級管理的模式。在我國, 鄉(xiāng)政村治 是作為 村民自治 的現(xiàn)實表現(xiàn)和應(yīng)然選擇被提出來的。 鄉(xiāng)政 以國家強制#31# 政治學(xué)研究力為后盾,具有行政性和集權(quán)性,是國家基層政權(quán)所在; 村治 則以村民意愿為基礎(chǔ),具有自治性和民主性,由村民自己處理基層社會事務(wù)。從權(quán)力的來源和功能看,農(nóng)村社會的 鄉(xiāng)政村

8、治 的格局是由兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。一是自上而下的國家權(quán)力,具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán),其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國家薪金,并對上級政府負責(zé)。二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)力,其功能是在國家法律范圍內(nèi),通過村民自治章程、村規(guī)民約等方式對社區(qū)加以自我管理。同時,!村民委員會組織法規(guī)定: 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。 這一規(guī)定,一方面肯定了鄉(xiāng)政府和村民委員會是兩種不同的權(quán)力載體;另一方面強調(diào)鄉(xiāng)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指

9、導(dǎo)(即指導(dǎo)-自愿接受的關(guān)系,而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)(即命令-服從的關(guān)系。其立法目的是希望改變過去政權(quán)直接指令和干預(yù)農(nóng)村、村民事務(wù)的做法,轉(zhuǎn)變政府職能,使政府職能適應(yīng)新時期行政權(quán)調(diào)整的需要,把屬于村民自己的事務(wù)交還給村民自己解決。二、鄉(xiāng)政村治模式存在的現(xiàn)實問題鄉(xiāng)政村治中的 政 與 治 都具有行政性,使鄉(xiāng)政與村治之間發(fā)生權(quán)力的交叉, 侵權(quán) 與 越權(quán) 難以避免。特別是在法律對村民自治的范圍確定如此寬泛的情形下,鄉(xiāng)政難免干涉村治,村治也很難不承擔(dān)鄉(xiāng)政下達的任務(wù)。鄉(xiāng)政府為了實現(xiàn)其行政管理的職能,不能僅僅依靠對村委會的 指導(dǎo) ,它必須 領(lǐng)導(dǎo) 村委會。要村民完成鄉(xiāng)政府布置的各項任務(wù),顯然僅靠村委會的 協(xié)助 是不

10、行的,必須由村委會 負責(zé) 完成。而!村民委員會組織法規(guī)定村民委員會只是群眾性自治組織,由村民選舉產(chǎn)生,對村民負責(zé),并不對政府負責(zé),政府無權(quán)對其下指令,鄉(xiāng)政府只能直接把行政指令傳達到村民。事實證明這是不可能的,結(jié)果,鄉(xiāng)政府對村委會不得不 侵權(quán) 。另外,村委會要完成鄉(xiāng)政府布置的任務(wù),僅靠村民的授權(quán)顯然也是不行的,它必須行使一定的行政管理權(quán),但這又超越了!村民委員會組織法所授予的村民自治權(quán)利。實踐中,村委會承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能,催糧要款都必須由它來完成。與村集體經(jīng)濟的發(fā)展等任務(wù)相比,這些都是硬指標(biāo),村委會的精力往往主要放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務(wù)上。村委會的考核與評價又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

11、的角度考察村干部,首先考慮的當(dāng)然是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的完成情況。不少村干部還從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取一定的補助。這些都違背了鄉(xiāng)政村治模式設(shè)置的初衷。正是由于這些現(xiàn)實問題的存在,導(dǎo)致目前我國的農(nóng)村基層管理在很多地區(qū)出現(xiàn)了 上面管不了,下面管不好 的尷尬局面。這一局面的產(chǎn)生背離了政策設(shè)計者的初衷,也違背了村民自治內(nèi)含的 自我管理、自我教育、自我服務(wù) 原則。同時,這又使得村民自治中最核心的村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項民主權(quán)利受到了侵害,影響了人民群眾對農(nóng)村民主政治建設(shè)的信心和發(fā)展地方社會經(jīng)濟的積極性。所以對目前我國鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)政村治模式進行優(yōu)化就尤為必要了。三、對目前村民自治模式的優(yōu)化策略從國外的

12、經(jīng)驗和國內(nèi)當(dāng)前鄉(xiāng)政村治模式面對的窘境上看,農(nóng)村社會治理的合理模式應(yīng)該是鄉(xiāng)政和村務(wù)的合理分權(quán)與制衡。從國家和社會關(guān)系發(fā)展的歷史看, 鄉(xiāng)政村治 格局有其歷史合理性。它有利于調(diào)動兩個方面的積極性,既實現(xiàn)有效的國家管理,又不至于壓抑社會的自主性和活力。但是, 鄉(xiāng)政村治 的格局和體制違背了村民自治權(quán)的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向現(xiàn)代化的中國,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理對農(nóng)村社會的改造和推動,是非常必要的,實際上根本不存在沒有政權(quán)管理只有政權(quán)指導(dǎo)的村。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理政務(wù)和指導(dǎo)村務(wù),村民自治不僅很難有效運作,而且容易受社區(qū)和小團體、派系村民私利的驅(qū)動,可能成為超越國家法律的無序村。從農(nóng)村社會治理模式發(fā)展看,科學(xué)合理的

13、模式應(yīng)該是鄉(xiāng)政與村務(wù)的合理分權(quán)與制衡。從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)力和村民自治權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍內(nèi),應(yīng)通過建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范各自的行為,以明確哪些屬于合法的政權(quán)管理行為。凡是政府的職權(quán),必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定;法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的,原則上不屬于政府的職權(quán)。因此,凡法律、法規(guī)沒有規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項,如果是村的共同事務(wù),就屬于村民自治范圍的事#32# 政治學(xué)研究項;如果不是村的共同事務(wù),就屬于村民個人事務(wù)。在具體實施方面,應(yīng)該從以下幾個方面入手。1、明確界定各級政府的職能,理順各組織之間的關(guān)系,創(chuàng)造村民自治的良好環(huán)境。首先順應(yīng)當(dāng)前建

14、設(shè)服務(wù)型政府的大環(huán)境,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能,轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),集中精力搞好農(nóng)村公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是被動地執(zhí)行上級政府的政策,不再是農(nóng)民利益的對立者和侵害者,不再把工作重點放在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、收繳農(nóng)業(yè)稅等事務(wù)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能將主要是協(xié)調(diào)處理農(nóng)村村民自治中的關(guān)系和遇到的問題,進而徹底理順與農(nóng)村黨支部、農(nóng)村村委會的關(guān)系,理順與農(nóng)村村民的關(guān)系,保證農(nóng)村社會治理的健康運轉(zhuǎn)。其次,明確農(nóng)村黨支部和農(nóng)村村委會之間的職能劃分,實現(xiàn)村黨支部、村委會的 兩委關(guān)系 和諧。不能用黨支部的 核心領(lǐng)導(dǎo) 作用來代替村委會,不能用兩委會議來代替村民大會。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不能體現(xiàn)在對村中大小事務(wù)的把持上,而

15、更多的要體現(xiàn)在對村民自治的監(jiān)督上。要把黨支部從村中大小事務(wù)的把持中解脫出來,重點行使監(jiān)督職能,特別是要與群眾的民主監(jiān)督結(jié)合起來。2、探索卓有實效的方法,在真實、全面落實村民自治 四民主 上下功夫。民主選舉,民主決策,民主管理,民主監(jiān)督構(gòu)成了我國村民自治的基石。在實際工作中,只有讓四個民主的政策設(shè)計融入到農(nóng)村基層組織的各個政策實施層面,才能使村民自治真正發(fā)揮其內(nèi)在的優(yōu)越性。首先,在民主選舉中,要真正做到村民直選,弱化直至淡出鄉(xiāng)政府對村干部的指派。同時,采取具體措施保證選舉過程的公平、公正、公開,嚴肅處理部分地區(qū)出現(xiàn)的賄選舞弊等情況,使村民能夠真正選舉出自己認可的村級干部領(lǐng)導(dǎo)。其次,在民主決策的產(chǎn)

16、生中,要通過村民會議決定重大事項,通過村民代表會議研究日常工作。對決策的事項事先向村民進行具體細致的宣傳,對決策做出的過程進行記錄備案,對決策的實施情況及結(jié)果在村民會議或村民代表會議進行公開。最后,在村政村務(wù)的具體運作中,要時刻堅持民主管理和民主監(jiān)督,克服管理官僚化、個人化、威權(quán)化,走上民主化、集體化、人性化的軌道,要及時、準確、詳細地進行村務(wù)公開和財務(wù)公開,保證村民的知情權(quán)。3、在現(xiàn)行既有條件下大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,盤活農(nóng)村經(jīng)濟活力。農(nóng)村社會治理的根本目的和宗旨是建設(shè)社會主義新農(nóng)村,加快全面建設(shè)小康社會的步伐。反過來,全面小康社會的建設(shè)也能促進農(nóng)村社會治理的良性前進。 三農(nóng) 問題的核心是農(nóng)民收

17、入增長緩慢,農(nóng)民收入不能快速增長的問題。實現(xiàn)農(nóng)村社會的良性治理,必須從如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)統(tǒng)籌發(fā)展著眼,從全社會共同富裕上思考,以富裕農(nóng)民為宗旨,快速增加農(nóng)民收入既是前提,又是目的和結(jié)果。農(nóng)民富足后會對政治權(quán)力更加珍視,對村民自治會投入更多的熱情。如果農(nóng)民整天忙于應(yīng)付溫飽,是不可能對村民自治有太多的熱情的。4、以政策調(diào)整為主線,加大中央和地方財政對農(nóng)村的支持與反哺的力度,實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的和諧與村民自治的良性運轉(zhuǎn)。改革開放以來,農(nóng)村社會公共事業(yè)建設(shè)所需要的大量投入,一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府向農(nóng)民征收來承擔(dān)的,這種增加農(nóng)民負擔(dān)的農(nóng)村社會治理是不合理的。實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的和諧與村民自治的良性運轉(zhuǎn),必須以政策調(diào)整為主線,加大中央和地方財政對農(nóng)村的支持與反哺的力度,國家財政、省市財政應(yīng)該成為農(nóng)村社會公共事業(yè)建設(shè)的投入主體。一方面這是 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 的客觀要求,另一方面這也是還歷史對農(nóng)村和農(nóng)民的欠賬。目前看,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育費用的支付,不