反公用企業(yè)壟斷的法律思考

1、反公用企業(yè)壟斷的法律思考     內(nèi)容提要：我國公用企業(yè)壟斷現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，對我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和消費(fèi)者權(quán)益造成很大影響，而現(xiàn)行法律對這一現(xiàn)象又顯得軟弱無力。本丈根據(jù)我國實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)國家公用企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，提出了反公用企業(yè)壟斷的幾點(diǎn)法律思考。公用企業(yè)又稱為公益企業(yè)，是國家為適應(yīng)社會(huì)公眾生活而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織。國家工商行政管理局1993年12月發(fā)布的關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定明確指出：公用企業(yè)是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者。主要包括以下幾種：即供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。建國以來，我國的公用企業(yè)一直實(shí)行行業(yè)壟斷經(jīng)營的經(jīng)

2、營管理體制。這種經(jīng)營管理體制是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下有其存在的合理性，但不符合當(dāng)前社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端主要體現(xiàn)在：第一，主體性質(zhì)含混不清。一方面，公用企業(yè)是向消費(fèi)者供應(yīng)電力、煤氣、自來水、提供交通、運(yùn)輸、電信等服務(wù)的企業(yè)組織，與交易相對人處于平等的民事主體的法律地位；另一方面，公用企業(yè)又處于行業(yè)管理者地位，屬于行政主體，擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，對本行業(yè)所轄業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)行管制，進(jìn)而利用行政權(quán)力為本行業(yè)謀取經(jīng)濟(jì)利益。正如經(jīng)濟(jì)管制理論代表人物喬治。施蒂格勒所說：“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的”第二，行業(yè)壟斷經(jīng)營管理體制為公用企業(yè)利用獨(dú)占

3、地位和行政權(quán)力謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益大開方便之門。由于公用企業(yè)具有民事主體和行政主體雙重法律地位，實(shí)踐中，它們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權(quán)力，往往忽視平等的民事主體資格，在許多民事活動(dòng)中，擺出“老大”架式，常常采用損害消費(fèi)者合法權(quán)益、危害社會(huì)公共利益的手段來謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。如在我國電信業(yè)的壟斷經(jīng)營過程中出現(xiàn)的電信服務(wù)質(zhì)量差，價(jià)格高，濫收費(fèi)用情況嚴(yán)重的現(xiàn)象。為人所共知。1999年3月1日電話費(fèi)調(diào)價(jià)之前，國際長途費(fèi)是一分鐘29元，相當(dāng)于美國往中國打電話（0.58美元）的6倍；調(diào)價(jià)后降為15元，相當(dāng)于美國往中國打電話的3倍。如果再考慮到我國人均收入，這樣的價(jià)格實(shí)在太高了。這些事實(shí)表明我

4、國反不正當(dāng)競爭法在公用企業(yè)面前顯得十分軟弱無力，同時(shí)也體現(xiàn)出在市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范公用企業(yè)市場行為，反對公用企業(yè)壟斷的必要性和緊迫性。我國現(xiàn)行的關(guān)于禁止公用企業(yè)濫用市場壟斷地位的法律法規(guī)主要有三大類：一是1993年9月2日全國人大常委會(huì)通過的反不正當(dāng)競爭法中的有關(guān)條款。該法第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭?！痹摲ǖ?3條還規(guī)定了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，即公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并可視其情

5、節(jié)輕重，處以5萬元以上20萬元以下的罰款。二是國家工商行政管理局于193年11月發(fā)布的關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定。該規(guī)定第4條列舉了公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位，限制競爭的種種行為。因公用企業(yè)濫用優(yōu)勢行為受到損害的用戶和消費(fèi)者，可依據(jù)反不正當(dāng)競爭法第20條的規(guī)定，向人民法院起訴，請求損害賠償。雖然反不正當(dāng)競爭法和規(guī)定賦予了省級或設(shè)區(qū)的市級工商行政管理機(jī)關(guān)查處公用企業(yè)限制競爭行為的權(quán)力，但在實(shí)踐中，工商行政管理機(jī)關(guān)在對公用企業(yè)的濫用優(yōu)勢行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，公用企業(yè)往往采取抵制的態(tài)度；工商行政管理機(jī)關(guān)的罰款通知和制裁決定，公用企業(yè)也不執(zhí)行。這說明由工商行政管理機(jī)關(guān)查處帶有行政壟斷性質(zhì)的公用企業(yè)壟斷

6、行為，是不太適宜的，其權(quán)威性、獨(dú)立性都顯得不夠。三是一些關(guān)于公用企業(yè)的行業(yè)性立法，如電力法、鐵路法等等。這些行業(yè)性立法針對公用企業(yè)是壟斷性企業(yè)的特點(diǎn)，規(guī)定了公用企業(yè)本身的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)管理部門監(jiān)督本行業(yè)企業(yè)市場行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監(jiān)督管理的企業(yè)有著相同的利益。當(dāng)公用企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)組織或者消費(fèi)者發(fā)生爭議時(shí)，行業(yè)主管部門注重的是保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而不注重保護(hù)其他經(jīng)濟(jì)組織及消費(fèi)者的利益。我國雖然已有以上這些法律法規(guī)對公用企業(yè)市場行為加以規(guī)定，禁止公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢，限制競爭，并且賦予工商行政管理機(jī)關(guān)相應(yīng)的查處權(quán)，但是，公用企業(yè)憑借其市

7、場獨(dú)占地位損害用戶和消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象仍然普遍存在。這說明我國目前規(guī)范公用企業(yè)市場行為的法律制度還不健全，執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段不力，公用企業(yè)經(jīng)營管理體制存在嚴(yán)重問題，阻礙法律的正確實(shí)施。筆者認(rèn)為，我國反公用企業(yè)壟斷，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：第一，實(shí)行政企分離，賦予公用企業(yè)以獨(dú)立的法人資格。我國公用企業(yè)長期以來實(shí)行行業(yè)經(jīng)營管理體制，這是產(chǎn)生公用企業(yè)壟斷的根本原因。這幾年來，我國雖然對公用企業(yè)采取了一些改革措施，如撤銷電力部，改為中國電力總公司，將郵電部并入信息產(chǎn)業(yè)部，把中國郵電電信總局重組為固定網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通訊、無線尋呼和衛(wèi)星通訊4個(gè)公司等，但并沒有從根本上改變公用企業(yè)的經(jīng)營管理模式。未能真正實(shí)行政

8、企分離，賦予企業(yè)以獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán)。要從根本上打破公用企業(yè)壟斷格局，就必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的政企分離。一方面，將對公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來，設(shè)置專司監(jiān)督管理公用企業(yè)的政府部門。這些監(jiān)督管理部門與公用企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系。從而，使其能以完全獨(dú)立的監(jiān)督管理主體的身份客觀地、公正地對公用企業(yè)行使監(jiān)督職能。另一方面，將獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由公用企業(yè)來行使，使其成為真正的企業(yè)法人。公用企業(yè)的所有投資主體（包括國家）都只能以出資者的身份參與公用企業(yè)的經(jīng)營決策，而不能以任何方式直接干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營管理。這樣，就徹底割裂了公用企業(yè)與政府之間的“臍帶”，從根本上防止政府對公用企業(yè)的行

9、政干預(yù)和行業(yè)保護(hù)，使公用企業(yè)只能以平等的市場主體資格參與公平競爭，在各項(xiàng)民事活動(dòng)中遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用原則。百事通 第二，引入競爭機(jī)制，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營。對公用企業(yè)實(shí)行政企分開，解決了公用企業(yè)行政壟斷性問題。公用企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營，在市場中占據(jù)絕對的優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)性壟斷仍然非常嚴(yán)重。要真正打破公用企業(yè)壟斷格局，應(yīng)當(dāng)引入競爭機(jī)制，減低進(jìn)入公用企業(yè)市場的壁壘，讓更多的經(jīng)營者能參與公用企業(yè)市場的競爭。在公平競爭過程中，各個(gè)市場主體根據(jù)市場需求提供相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)，在國家規(guī)定的價(jià)格幅度范圍內(nèi)按照供求狀況確定產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格，以滿足廣大用戶和消費(fèi)者需求為己任，通過不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，提高

10、經(jīng)濟(jì)效率，增強(qiáng)企業(yè)信譽(yù)，從而建立公用企業(yè)市場競爭機(jī)制，鏟除公用企業(yè)經(jīng)濟(jì)性壟斷的基礎(chǔ)。近二、三十年以來發(fā)達(dá)國家公用企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分地顯示了公用企業(yè)市場引入競爭機(jī)制的顯著成效，我國電信業(yè)改革后所發(fā)生的巨大變化也表明了在公用企業(yè)市場引入競爭機(jī)制的可行性和有效性。我國于l994年成立聯(lián)通公司，誕生了中國電信的第一個(gè)競爭對手，對中國電信市場產(chǎn)生了一股強(qiáng)大的沖擊波。1998成立信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行郵電分營，并將中國郵電電信總局分為相互獨(dú)立的4家公司。按照信息產(chǎn)業(yè)部的說法，這4家公司和聯(lián)通公司擁有平等的通訊資源和競爭機(jī)會(huì)，服從信息產(chǎn)業(yè)部的政策法規(guī)指導(dǎo)和市場監(jiān)督。此后，中國電信行業(yè)出現(xiàn)了前所未有的競爭局

11、面，行業(yè)經(jīng)濟(jì)效率大幅度上升，電話初裝費(fèi)用、移動(dòng)電話價(jià)格和話費(fèi)價(jià)格一降再降，電話計(jì)費(fèi)設(shè)施逐步改進(jìn)，電信業(yè)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量有了明顯的提高，消費(fèi)者得到了較大的方便和利益。由此可見，只要加大公用企業(yè)改革步伐，在公用企業(yè)逐步引入競爭機(jī)制，并加以正確引導(dǎo)和監(jiān)督管理，我國公用企業(yè)市場必將呈觀出嶄新的局面。第三，在公用企業(yè)市場引入競爭機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，即將公用企業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)分離開來，由不同的企業(yè)經(jīng)營。對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，如提供服務(wù)、供應(yīng)產(chǎn)品必需的網(wǎng)絡(luò)，線路和管道等的鋪設(shè)和營運(yùn)，由國家專門設(shè)立的企業(yè)經(jīng)營。因?yàn)楣闷髽I(yè)向用戶和消費(fèi)者提供電信服務(wù)、電力、煤氣、自來水等產(chǎn)品都必

12、須通過固定的網(wǎng)絡(luò)、線路、管道進(jìn)行，而鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)、線路和管道的成本往往很高，且需要占用相應(yīng)的空間。如果由多家企業(yè)進(jìn)行競爭，各自鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)、線路、管道，一方面會(huì)造成社會(huì)資金的大大浪費(fèi)；另一方面會(huì)使各種網(wǎng)絡(luò)、線路、管道錯(cuò)綜復(fù)雜，重疊鋪設(shè)，不利于空間的合理利用。所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門企業(yè)專營自然壟斷性業(yè)務(wù)。這類企業(yè)的設(shè)立條件和設(shè)立方式由法律明文規(guī)定，最好以國有獨(dú)資公司的形式設(shè)立和存續(xù)，并且進(jìn)行獨(dú)家經(jīng)營，由國家對其加以嚴(yán)格監(jiān)管。對于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，則應(yīng)當(dāng)采取開放性政策，由多個(gè)市場主體經(jīng)營，允許各種企業(yè)形式存在。另外，對于一些特殊產(chǎn)品，可以使產(chǎn)、銷環(huán)節(jié)分開，由不同企業(yè)經(jīng)營。如電力行業(yè)，有的企業(yè)專營發(fā)電，有的企業(yè)

13、專管供電，用戶可以自由選擇供電企業(yè)，供電企業(yè)也可以自由選擇發(fā)電企業(yè)，而發(fā)電企業(yè)則根據(jù)供電企業(yè)所需電量發(fā)電。在兩種不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)分離以后，經(jīng)營非自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)需要利用固定網(wǎng)絡(luò)、線路或管道向消費(fèi)者提供服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)向經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)提出申請，并簽訂設(shè)施使用許可合同，使用方按照合同約定利用相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)、線路或管道，并向許可方交納使用費(fèi)。第四，規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止企業(yè)壟斷。為更好地建立和完善公用企業(yè)市場競爭機(jī)制，保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，引導(dǎo)公用企業(yè)公平競爭，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全競爭法律制度，規(guī)范公用企業(yè)各種市場行為，嚴(yán)厲懲處各種不正當(dāng)競爭行為和壟斷行為。以法律形式規(guī)范公用

14、企業(yè)的市場行為，應(yīng)注意以下幾個(gè)重要方面：（1）建立合理的價(jià)格管理制度。公用企業(yè)具有公共性特征，在建立公用企業(yè)競爭市場后，國家仍應(yīng)對其實(shí)行價(jià)格管制。這種管制必須合理，既不能管得太死，也不能放得太松，在價(jià)格上應(yīng)采用幅度管理制。在制定價(jià)格政策時(shí)，筆者建議采取價(jià)格聽證制度，召開價(jià)格聽證會(huì)議，由一定比例的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表、公用企業(yè)代表以及消費(fèi)者代表共同參加，擬定三方均予認(rèn)可的價(jià)格幅度和價(jià)格政策，既有利于增強(qiáng)價(jià)格政策的合理性，又能保證價(jià)格政策得以全面貫徹執(zhí)行。（2）防止公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢，損害消費(fèi)者合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，攫取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的防止公用企業(yè)濫用優(yōu)勢的行為主要有：禁止強(qiáng)迫交易行為、禁止歧視行為、禁止掠奪行為、禁止抵制行為和禁止內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼行為等。（3）禁止公用