推行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在問題淺析

1、推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在問題淺析國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的推行，明顯提高了財(cái)政資金 支付管理水平。一是暢通了資金支付信息反饋渠道，增強(qiáng)了 資金支出透明度，從源頭上減少了腐敗行為的發(fā)生；二是促 進(jìn)了預(yù)算單位嚴(yán)格“按預(yù)算用款，按計(jì)劃辦事”，增強(qiáng)了預(yù)算 的約束力。三是減少了資金支付環(huán)節(jié)、 縮短了資金支付時(shí)間， 提高了資金運(yùn)行效率；四是緩減了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難和壓 力，提高了財(cái)政資金使用效率。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革作為財(cái)政支付管理的核心制度， 其基本框架和模式已基本確立，且取得了顯著成效。但在改 革推進(jìn)過程中，我們發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問題， 改革的各環(huán)節(jié)、 各相關(guān)方面還有待進(jìn)一步深化、協(xié)調(diào)與配合。一、國(guó)庫(kù)集中

2、支付實(shí)現(xiàn)目標(biāo)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是財(cái)政四項(xiàng)改革核心內(nèi)容和關(guān) 鍵環(huán)節(jié)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政基本框架 一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過建立國(guó)庫(kù)單一賬戶來實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金監(jiān) 管，在完善部門預(yù)算體系支持下最大限度地減少財(cái)政資金庫(kù) 外沉淀和閑置浪費(fèi)，真正形成收入一個(gè)籠子， 支出一個(gè)漏斗， 切實(shí)增強(qiáng)政府調(diào)控能力。國(guó)庫(kù)集中支付經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位， 政府采購(gòu)資金國(guó)庫(kù)直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間 環(huán)節(jié)，實(shí)行“管錢不用錢，用錢不管錢”，割斷部門支出與收 入聯(lián)系，增強(qiáng)財(cái)政管理透明度。二、推行國(guó)庫(kù)集中支付面臨主要問題（一）財(cái)力“瓶頸”推行國(guó)庫(kù)集中支付制度首要目的就是最大限度地減少財(cái)政資金庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)?？h級(jí)

3、財(cái)政80%以上財(cái)力用于工資統(tǒng)發(fā)、政府采購(gòu)，屬典型“吃飯財(cái)政”。加之政府舉債形 成還貸、政府直接擔(dān)保連累財(cái)政抵扣、歷年掛賬衍生財(cái)政赤 字、供給范圍膨脹、深化改革轉(zhuǎn)嫁給縣級(jí)財(cái)政而應(yīng)由市場(chǎng)承 擔(dān)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼和挖潛改造支出、政策性增支減收及轉(zhuǎn)移 支付不到位等因素影響，可支配財(cái)力較少，基本上拿不出錢 來搞公共建設(shè)和支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展。國(guó)庫(kù)外沉淀資金非常有 限，通過國(guó)庫(kù)集中支付來解決資金調(diào)度作用不大。（二）預(yù)算編制不完善制約國(guó)庫(kù)集中支付制度成功推行主要是要與完善部門預(yù)算 體系實(shí)現(xiàn)“無縫對(duì)接”。部門預(yù)算是將預(yù)算落實(shí)到每個(gè)單位和 具體項(xiàng)目中，體現(xiàn)完整性原則，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各 個(gè)階段進(jìn)行明確劃分，同時(shí)根

4、據(jù)執(zhí)行情況和預(yù)測(cè)進(jìn)行相應(yīng)調(diào) 整。而現(xiàn)行預(yù)算科目多達(dá)百條，預(yù)算較粗，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長(zhǎng)”編制方法束縛，無統(tǒng)一科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)， 缺少完善的部門預(yù)算法規(guī)（成功經(jīng)驗(yàn)及管理程序借鑒），加 之部門既得利益相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難。財(cái)政安排多 頭決策、主管部門統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算外比 例過大等因素直接制約著部門預(yù)算改革，在目前狀況下實(shí)現(xiàn) 與國(guó)庫(kù)集中支付制度“無縫對(duì)接”比較困難。預(yù)算上的技術(shù)性問題也很多。部門預(yù)算在正式批復(fù)后仍問題百出，給支付執(zhí)行環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)帶來極大的困難和工 作量。如：行政人員使用事業(yè)科目；上年度人員和經(jīng)費(fèi)結(jié)余 在事業(yè)科目，下年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)又放在行政科目；相同部門、

5、 相同項(xiàng)目上下年度使用不同科目，隨意使用經(jīng)濟(jì)科目等等， 嚴(yán)重影響決算報(bào)表質(zhì)量和可比性。（三）收入的缺失性有待完善國(guó)庫(kù)集中支付首先要建立在收入統(tǒng)管基礎(chǔ)上，只有將 所有資金納入國(guó)庫(kù)，才能解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開戶和 繳款不及時(shí)，甚至“小金庫(kù)”問題，真正形成收入一個(gè)籠子， 支出一個(gè)漏斗。目前財(cái)政職能還不十分完善，尤其是收入問 題，由于資金收入統(tǒng)一涉及到劃分財(cái)政資金分配權(quán)和支付權(quán) 變革，牽扯到單位切身利益，勢(shì)必涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái) 政管理體制調(diào)整，給決策者帶來一定阻力。（四）財(cái)政體制不到位國(guó)庫(kù)集中支付方式為經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位，政府采購(gòu)資 金國(guó)庫(kù)直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)。所有 資金未支

6、前，一律存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶，單位賬戶始終保持 零余額，單位只體現(xiàn)指標(biāo)變化， 達(dá)到“管錢不用錢，用錢不管 錢”目的。目前，政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越 位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，存在“上 級(jí)出政策，下級(jí)掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財(cái)政體制調(diào)整尚 不到位，財(cái)力層層向上集中，事權(quán)卻較多下移，在一定程度 上加劇了縣級(jí)財(cái)政困難，制約財(cái)政支付方式變革，無法達(dá)到 支付無在途、無中間環(huán)節(jié)要求。（五）相關(guān)政策滯后相關(guān)法律、法規(guī)和制度修訂滯后。從法律地位層面來看， 國(guó)庫(kù)集中支付制度改革處于“無法可依”的尷尬境地?，F(xiàn)行預(yù) 算法、國(guó)家金庫(kù)條例、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度、事

7、業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等法律、法規(guī)和 制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基 礎(chǔ)上，其中的內(nèi)容都未涉及國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，現(xiàn)行國(guó) 庫(kù)集中支付制度改革的推行只能依據(jù)政府部門的文件。按照國(guó)庫(kù)集中支付改革要求，零余額賬戶實(shí)行“先支后付”，即 由代理銀行先墊付資金，每日營(yíng)業(yè)終了前再根據(jù)當(dāng)日資金支 出情況匯總與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金清算。這不符 合現(xiàn)行金融會(huì)計(jì)制度中先收后支、不墊付款項(xiàng)的結(jié)算原則。 同時(shí)，現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理制度也不允許各類存款賬戶透 支記賬。（六）集中支付方式上存在的問題國(guó)庫(kù)集中支付將資金支付分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授 權(quán)支付兩種支付方式。源于種種阻力，改革截今為止，財(cái)政

8、 直接支付范圍僅限于工資、政府采購(gòu)及很少的基本建設(shè)資 金，大量的是財(cái)政授權(quán)支付。授權(quán)支付包括轉(zhuǎn)賬和現(xiàn)金提取 業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)雖然可以看出單位資金總體去向，但與財(cái)政 直接支付相比，其監(jiān)督相對(duì)減小，加之代理銀行極力吸收客 戶原因，管理相對(duì)松懈，客觀上為預(yù)算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪 用財(cái)政資金留下了空間；對(duì)現(xiàn)金提取業(yè)務(wù)，只能看出提取現(xiàn) 金的數(shù)量，卻無法了解其使用方向。且財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度 改革試點(diǎn)資金支付管理辦法對(duì)預(yù)算單位提取現(xiàn)金的數(shù)額和 次數(shù)未作具體規(guī)定。在實(shí)際工作中，預(yù)算單位往往通過化整 為零多次支取的手段來提取現(xiàn)金，使大量的現(xiàn)金從零余額賬 戶中游離出去，至于支取行為是否合理，支取的真實(shí)用途是 什么，支付

9、環(huán)節(jié)難以實(shí)施有效監(jiān)管。（七）財(cái)政資金使用的后續(xù)監(jiān)督缺位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi) 運(yùn)作，縣級(jí)財(cái)政部門還未建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，要對(duì) 預(yù)算單位資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，只能通過集中支付系統(tǒng)提 供的支付信息進(jìn)行查看，不能實(shí)施實(shí)時(shí)預(yù)警監(jiān)督。在實(shí)際工 作中，對(duì)預(yù)算單位資金使用情況的監(jiān)督也僅流于形式，其主 要原因：一是財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心沒有對(duì)預(yù)算單位資金使用的 監(jiān)督執(zhí)法權(quán)；二是其他監(jiān)督部門（審計(jì)、監(jiān)察等）也未實(shí)施 實(shí)時(shí)監(jiān)督。四、對(duì)策及建議（）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)集中支付改革涉及面廣，必然觸及各方面利益， 會(huì)遇到一定阻力。首先，要加大公共財(cái)政理念、財(cái)政形勢(shì)、 財(cái)經(jīng)法規(guī)政策和會(huì)計(jì)法宣傳

10、工作，使大家明白推行國(guó)庫(kù) 集中支付目的和重要意義。同時(shí)要積極尋求各級(jí)政府支持， 只有統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識(shí)，各單位、各部門和社會(huì)各界 才能理解、配合和支持國(guó)庫(kù)集中支付工作。再者，財(cái)政部門 要摒棄“等、靠”思想，積極探索。（二）增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力一是激活縣級(jí)培植財(cái)源積極性，通過各種手段提高縣 級(jí)財(cái)政收入，壯大財(cái)政實(shí)力。二是完善省以下財(cái)政體制改革， 保證轉(zhuǎn)移支付及各項(xiàng)財(cái)政改革配套措施到位，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政 活力。三是財(cái)政支出應(yīng)退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性投資領(lǐng)域。四是量力 而行搞建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，減少財(cái)政資金損失浪費(fèi)。（三）規(guī)范制度建設(shè)，完善配套措施一是要進(jìn)一步完善改革各項(xiàng)配套措施，制定一個(gè)適應(yīng) 性強(qiáng)，便于操作制度

11、，使國(guó)庫(kù)集中支付有法可依， 有章可循 二是要將非稅收入直繳財(cái)政國(guó)庫(kù)，真正做到所有權(quán)屬政府， 使用權(quán)屬單位，管理權(quán)屬財(cái)政，從根本上限制單位開支隨意 性。三是逐步取消過渡賬戶，開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶和預(yù)算單位 零余額賬戶。四是進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)集中核算制度，借鑒成功 做法，為國(guó)庫(kù)集中支付制度順利轉(zhuǎn)軌打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立資金支付有效制衡機(jī)制和國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控管理 制度。一是建立健全財(cái)政資金支付參與主體之間的相互制衡 機(jī)制，資金用款計(jì)劃的申報(bào)、審核、批復(fù)，財(cái)政授權(quán)支付額 度的審批，以及資金的申請(qǐng)、支付、審核、復(fù)核、清算、會(huì) 計(jì)核算、信息管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，相互獨(dú)立、互為制約。二是 建立財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行財(cái)政

12、資金支付清算的內(nèi) 控管理制度，防止資金支付清算風(fēng)險(xiǎn)。（四）推進(jìn)部門預(yù)算改革嚴(yán)格按照公共財(cái)政要求， 重點(diǎn)抓好部門預(yù)算編制改革， 逐步使所有財(cái)政資金支付建立在明晰預(yù)算基礎(chǔ)上。制定科學(xué) 合理統(tǒng)一的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。配套制度建立應(yīng)根據(jù)統(tǒng) 一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理原則，由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)政部門聯(lián) 合調(diào)研、制定、修訂。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)單位對(duì)資金客觀需要 和財(cái)力可能，同時(shí)兼顧單位實(shí)際支出和目標(biāo)任務(wù)調(diào)整，接待 標(biāo)準(zhǔn)及個(gè)人補(bǔ)助部分根據(jù)區(qū)域消費(fèi)現(xiàn)狀予以調(diào)整。（五）加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，完善支付方式按照財(cái)政部及省、州實(shí)施方案要求，制訂切合實(shí)際預(yù) 算單位財(cái)務(wù)管理辦法，界定和明晰財(cái)政支付和財(cái)政授權(quán)支付 范圍。工資直達(dá)個(gè)人

13、賬戶，政府采購(gòu)、基本建設(shè)支出以及其 他大額支出直達(dá)勞務(wù)或商品提供者；零星支付實(shí)行財(cái)政授權(quán) 支付。對(duì)于授權(quán)支付要明確范圍、程序以及管理人員權(quán)限和 承擔(dān)責(zé)任。再者完善信息交流制度，及時(shí)掌握業(yè)務(wù)活動(dòng)重要 信息，增強(qiáng)管理時(shí)效性和針對(duì)性。（六）建立完備的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制，要以實(shí)施“金財(cái)工程”為契機(jī)，加快財(cái)政部門與代理銀行 的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與代理銀行信息資源共享，解決 財(cái)政部門、預(yù)算單位、銀行三者之間的信息不對(duì)稱性。建立完備的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制，緊緊圍繞財(cái)政國(guó)庫(kù) 管理制度改革，建立以財(cái)政資金收付實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)為中心，以現(xiàn) 代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系 統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用多 種監(jiān)管方式、強(qiáng)化財(cái)政事前、事中監(jiān)管的現(xiàn)代財(cái)政資金收付 監(jiān)督管理模式。要完善財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，