中國養(yǎng)老保障的基本模式評(píng)價(jià)與改革研究

1、中國養(yǎng)老保障的基本模式評(píng)價(jià)與改革研究摘要我國養(yǎng)老保障制度從20世紀(jì)八十年代中期開始進(jìn)行改革的各項(xiàng)試點(diǎn)工作，進(jìn)過20多年的努力，已初步建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度的基本框架。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度面臨著越來越多的問題，現(xiàn)行體系中存在的制度不健全、覆蓋面小、資金籌措困難、政府與市場(chǎng)職責(zé)不明晰等問題日漸突出。中國養(yǎng)老保障制度應(yīng)在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實(shí)際，加快組織體系、政策制度、運(yùn)營機(jī)制等方面的改革創(chuàng)新。關(guān)鍵字養(yǎng)老保障 體系缺陷 制度改革 創(chuàng)新1中國養(yǎng)老保障制度的歷史沿革1.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老保障體系1978年以前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)城鄉(xiāng)

2、居民實(shí)行兩種差別很大的政策。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民生活和工作在各種各樣的單位里，成為“單位人”。單位為其職工及其家屬提供包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的各種福利待遇。農(nóng)民生活和工作在人民公社里，農(nóng)村人民公社由生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和公社三級(jí)構(gòu)成，生產(chǎn)隊(duì)是最基本的生產(chǎn)和生活單元，農(nóng)民成為生產(chǎn)隊(duì)的社員。農(nóng)民養(yǎng)老等各種生活保險(xiǎn)主要由屬于集體性質(zhì)的生產(chǎn)隊(duì)提供。1.2 改革開放后的養(yǎng)老保障體系1978年以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，伴隨著這種變化的是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的變革。為了適應(yīng)日益加快的社會(huì)流動(dòng)和快速變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)，滿足人民群眾日益增長的多樣化的養(yǎng)老需求，我國政府本著以人為本，立足公平，促進(jìn)和諧的原

3、則，正在積極探索建立和完善符合我國國情的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。至1997年，初步形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度的框架。近幾年的實(shí)踐表明，這一改革有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；強(qiáng)化了個(gè)人保障意識(shí)；體現(xiàn)了公平與效率并重的原則；現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累相結(jié)合，也有利于兼顧橫向平衡和縱向平衡。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度面臨著越來越多的問題。2現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的問題2.1體系不統(tǒng)一，制度不健全2.1.1基本養(yǎng)老保障屬于全國性公共產(chǎn)品, 是建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)制度的重要基礎(chǔ)。一個(gè)國家要建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng), 促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng), 首先就要實(shí)行養(yǎng)老保障的國家級(jí)統(tǒng)籌, 統(tǒng)一制度、

4、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理, 使勞動(dòng)者在流動(dòng)過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的, 致使勞動(dòng)力無法自由流動(dòng)。諸如, 城鄉(xiāng)覆蓋面的差別、所有制差別、地區(qū)差別等, 導(dǎo)致養(yǎng)老保障固態(tài)化的現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了勞動(dòng)力的自由流動(dòng), 不利于建立全國統(tǒng)一的市場(chǎng)制度。2.1.2支柱之間發(fā)展不平衡,基本養(yǎng)老保障制度存在多重分割現(xiàn)象。從多支柱發(fā)展情況來看,中國在1997年就提出建立多支柱養(yǎng)老保障體系的改革目標(biāo),但目前,仍然是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單兵推進(jìn),第二支柱、第三支柱等市場(chǎng)化手段發(fā)展滯后,所占份額比較小,沒有在體系中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2009年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入23

5、550億元,而同時(shí)期,企業(yè)年金規(guī)模約為2535億元。中國人均持有長期壽險(xiǎn)保單僅0.2件,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家1.5件的平均水平。國民對(duì)政府提供的養(yǎng)老救助和基本保險(xiǎn)依賴過重,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過重,這種格局嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保障體系整體功能的發(fā)揮。從基本養(yǎng)老保障層面來看,存在城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群等分割的局面,目前中國對(duì)公務(wù)員、城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民實(shí)行完全不同的制度,保障方式、保障水平、資金來源、保障性質(zhì)和資金運(yùn)行等方面存在明顯的差異。2.2覆蓋面窄小隨著人口老齡化的壓力越來越大，我國養(yǎng)老保障形勢(shì)不容樂觀。2005年亞洲養(yǎng)老基金圓桌會(huì)議上項(xiàng)懷誠說，我國公共養(yǎng)老保障體系的覆蓋面只占人口總數(shù)的15，低于世

6、界勞工組織確定的20%的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55。占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村人口，基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老，仍游離于社會(huì)化和共濟(jì)性的社會(huì)保障體系之外。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，如何解決已經(jīng)進(jìn)入和即將進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題以及人口老齡化的沖擊，是政府面臨的一個(gè)重大理論和實(shí)踐課題。2.3統(tǒng)籌層次偏低，保障水平不高2.3.1按照國務(wù)院頒布的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例, 各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)自行制定繳費(fèi)率, 其初衷在于保持政策的靈活性, 以便各地結(jié)合實(shí)際情況因地制宜。但是, 這一政策客

7、觀上造成養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低。目前, 全國只有少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌, 其他保障項(xiàng)目主要還是縣市級(jí)統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一, 違背了社會(huì)保障的互助共濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的原則。社會(huì)保障的基礎(chǔ)是大數(shù)法則, 即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)。參與保障的人數(shù)越多, 承受風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。統(tǒng)籌的層次越高, 抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力也越強(qiáng)。而且, 強(qiáng)制推行的基本養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次越高, 越能體現(xiàn)養(yǎng)老公正原則。盡管從全國來看, 養(yǎng)老保障基金累積節(jié)余在不斷增長, 但我國三分之二以上的省區(qū)收不抵支, 形成全國性的養(yǎng)老支付危機(jī), 沒有在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公平、公正。2.3.2一方

8、面，在養(yǎng)老救助、基本保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)之間沒有形成一個(gè)有機(jī)的整體,沒有形成保障網(wǎng)絡(luò);最低生活保障制度剛剛建立,還在一定程度上帶有隨機(jī)性。另一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率水平低,在自愿保險(xiǎn)作用沒有充分發(fā)揮的條件下,保障程度非常不足?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)替代率為58%左右,而在實(shí)際運(yùn)行中, 職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的實(shí)際替代率為30%左右,遠(yuǎn)低于國際水平。若干國家養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)總和目標(biāo)替代率國家綜合目標(biāo)（%）公共（%）私營（%）法國705020德國754530荷蘭603030瑞典604020英國604020加拿大704030瑞士704030主要資料來源: 國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)(1989)

9、,“公共與私營年金的相互作用”P24 。從表中可以看出, 很多國家養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的總和替代率在70 %左右。2.4政府與市場(chǎng)職責(zé)不明晰，民眾對(duì)政府缺乏信心在很長一段時(shí)期,中國養(yǎng)老保障體系完全由政府包攬,在改革與轉(zhuǎn)型過程中,政府逐步退出部分領(lǐng)域,如包括企業(yè)年金在內(nèi)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng),并鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。但在這一過程中,政府與市場(chǎng)、社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)等方面的關(guān)系沒有理順,職責(zé)分工不明晰,這主要表現(xiàn)在:第一、在制度設(shè)計(jì)與提供上,缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌規(guī)劃,缺乏整體的思路和方案。第二、在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有完善的條件,社會(huì)保險(xiǎn)部門對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)介入過深,遏制市場(chǎng)發(fā)揮作用,限制商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。第

10、三、在農(nóng)村養(yǎng)老問題,政府在制度提供與財(cái)政支持等方面承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用不足,而過去在管理費(fèi)提取的利益驅(qū)動(dòng)下卻表現(xiàn)出很高的經(jīng)營積極性。第四、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后,政府行為表現(xiàn)出較大的隨意性,缺乏對(duì)政府行為的有效約束。第五、缺乏配套措施和政策,制度設(shè)計(jì)上缺乏有效的約束和激勵(lì)機(jī)制,難以有效激勵(lì)勞動(dòng)者參保,也難以有效約束其不當(dāng)利用制度的行為,影響體系整體作用的發(fā)揮,這突出表現(xiàn)在補(bǔ)充與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展缺乏稅收政策支持。相關(guān)政策制度缺乏穩(wěn)定性和法律效力，使得民眾對(duì)于政府給出的承諾信心不足。2.5資金籌措比例不當(dāng)，財(cái)務(wù)壓力巨大2.5.1企業(yè)單位的養(yǎng)老保障資金主要來源于企業(yè)和勞動(dòng)者。其中, 企業(yè)擔(dān)負(fù)著籌資

11、的大部分責(zé)任, 要支付員工工資總額的20% 作為員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金, 加上其他的強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目, 企業(yè)繳款達(dá)到了職工工資的28% 左右。職工個(gè)人要承擔(dān)工資收入的8%。實(shí)際上, 企業(yè)負(fù)擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的72% , 個(gè)人只負(fù)擔(dān)了28%。如此高的企業(yè)繳費(fèi)率使企業(yè)的勞動(dòng)成本大幅度提高, 負(fù)擔(dān)增加從而嚴(yán)重影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。與之相關(guān)的另一個(gè)問題是, 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997 年才開始建立企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度的。過去由政府和企業(yè)承擔(dān)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由此全部移交給社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。退休老職工的養(yǎng)老金又不能不發(fā), 于是社保機(jī)構(gòu)只能現(xiàn)收現(xiàn)付, 拆東墻補(bǔ)西墻, 致使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬運(yùn)行。

12、隨著人口老齡化養(yǎng)老的來臨, 養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。2.5.2當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的主要方式是財(cái)政籌集、企業(yè)籌集和社會(huì)籌集各占13，企業(yè)籌集和社會(huì)籌集不足部分由財(cái)政彌補(bǔ)的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金遵繳率低（約90），企業(yè)籌集實(shí)際上只占全部養(yǎng)老金的2025，養(yǎng)老保險(xiǎn)金欠繳嚴(yán)重，截至2000年11月欠費(fèi)10億元以上的省份有15個(gè)，欠費(fèi)1億元以上的企業(yè)有6家；同時(shí)社會(huì)籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)金只占全部養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集額的1520，造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集嚴(yán)重依賴財(cái)政籌集比重高達(dá)5560的局面，嚴(yán)重加劇了當(dāng)前地方財(cái)政困難，是形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。3我國養(yǎng)老保障制度改革的思路建議3.1進(jìn)行養(yǎng)老

13、保障體系從分散到統(tǒng)一的改革創(chuàng)新在統(tǒng)一的制度框架下,根據(jù)不同區(qū)域或人群特點(diǎn)有所側(cè)重,呈現(xiàn)多樣化,以提高制度的適應(yīng)能力。中國養(yǎng)老保障體系改革可以在前期改革的基礎(chǔ)上,改造成以下五個(gè)層次,形成一個(gè)統(tǒng)一的體系:第一層次- 以最低生活保障制度為核心的養(yǎng)老救助；養(yǎng)老救助定位于滿足公民基本生活的需要,但標(biāo)準(zhǔn)必須比國民養(yǎng)老金要低。發(fā)放救助時(shí)可以引入家庭收入調(diào)查等目標(biāo)定位手段,以提高救助資金的使用效率。第二層次- 以現(xiàn)有統(tǒng)籌基金為基礎(chǔ),逐步改造成中央政府負(fù)責(zé)、全民普享的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金,條件成熟時(shí),可以采用社會(huì)保障稅額籌資模式。第三層次- 以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)建立強(qiáng)制養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶制度；由地方政府負(fù)責(zé)組織提供

14、,采取單位、個(gè)人共同繳費(fèi)的方式籌資,全部繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶,并實(shí)行市場(chǎng)化投資增值。第四層次- 以現(xiàn)行企業(yè)年金和商業(yè)團(tuán)體年金為基礎(chǔ)建立自愿性、稅優(yōu)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;這一層次應(yīng)完全市場(chǎng)化,發(fā)揮證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的作用。第五層次- 市場(chǎng)化、自愿性的養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃,滿足高層次、多樣化的保障需求。3.1.1完善制度建設(shè)，加快法制化進(jìn)程建立和完善養(yǎng)老保障法律體系, 提高基金運(yùn)行效率。中國養(yǎng)老保障基金運(yùn)行中的諸多風(fēng)險(xiǎn)與國家養(yǎng)老保障立法不完善密切相關(guān)。因此, 應(yīng)建立和完善養(yǎng)老保障法律體系, 通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保障基金的征、支、管、投。具體來說, 一是要明確參保人的權(quán)利與義務(wù)。二是要用法律來明確養(yǎng)老保障

15、基金的管理體制, 明確各自的職責(zé)。三是要明確社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。四是要對(duì)基金管理公司的投資規(guī)則、投資透明度等強(qiáng)制性規(guī)范加以明確界定, 確?；疬\(yùn)行安全。3.2建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度3.2.1全國城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員(包括機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和各種性質(zhì)企業(yè)的員工) 都要交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金, 個(gè)人和單位交納的比例要統(tǒng)一, 建立養(yǎng)老保障資金的個(gè)人賬戶, 全國聯(lián)網(wǎng)、全國流通, 由勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。個(gè)人賬號(hào)與身份證號(hào)合一, 個(gè)人和單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金全部記錄到個(gè)人賬戶上。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只用于職工養(yǎng)老, 不得提前支取。職工如果意外死亡, 個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分可以繼承。

16、3.2.2個(gè)人賬戶全國范圍內(nèi)通用, 職工更換工作單位時(shí), 其個(gè)人賬戶上全部儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個(gè)人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社?？ㄒ徊楸阒绬挝挥袥]有替自己交養(yǎng)老金, 賬戶上總共有多少錢。3.3因地制宜，推進(jìn)農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)3.3.1農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又以戶為單位, 具有相當(dāng)大的分散性, 農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)比較大, 并且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度越高, 這種風(fēng)險(xiǎn)性就越大。此外，全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村人口老齡化問題嚴(yán)重，及家庭保障功能弱化趨勢(shì)十分明顯。單純地依靠家庭與承包土地來解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老

17、問題顯然具有巨大的風(fēng)險(xiǎn)而指望通過商業(yè)保險(xiǎn)的途徑來解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題更不具有現(xiàn)實(shí)性, 因?yàn)樯虡I(yè)公司的營利性和市場(chǎng)性決定了迄今大多數(shù)仍是低收入階層的農(nóng)村居民不可以依靠的。3.3.2建立新型農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)以“低水平、廣覆蓋、適度保障”為目標(biāo)，著力做好以下幾方面工作：第一，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)應(yīng)由政府制定并主導(dǎo)實(shí)施，以能保證養(yǎng)老基本生活需要為原則，資金籌集以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持”，個(gè)人承擔(dān)，村集體和國家承擔(dān)。第二，建立個(gè)人賬戶、實(shí)行儲(chǔ)備積累，按積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。采取個(gè)人賬戶的辦法，將個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助都記在個(gè)人名下，未來領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少主要取決于個(gè)人賬戶資

18、金積累的數(shù)額。在此基礎(chǔ)上，對(duì)早逝者和長壽者適當(dāng)調(diào)劑，以體現(xiàn)其社會(huì)性。第三，實(shí)行務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化。即非城鎮(zhèn)戶口，不論務(wù)農(nóng)、務(wù)工或經(jīng)商，均參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，以適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力亦工亦農(nóng)亦商流動(dòng)性大的特點(diǎn)。投保年齡以參加勞動(dòng)獲得收入為起點(diǎn)， 60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。各類人員實(shí)行統(tǒng)一制度，對(duì)參加人員進(jìn)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)編號(hào)，對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理。第四，加大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，改變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，讓人們自覺、自愿地認(rèn)識(shí)和參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。第五，對(duì)于特殊對(duì)象，如獨(dú)生子女的父母、軍烈屬等，應(yīng)有一定的特殊優(yōu)惠政策。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)在生活困難的農(nóng)村老年人應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)救濟(jì)工作，提高社會(huì)救濟(jì)水平

19、。第六，要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。3.4養(yǎng)老保障體系政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新目前大部分國家政府在養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮了主導(dǎo)作用,同時(shí)讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。問題的關(guān)鍵在于要理清政府和市場(chǎng)的責(zé)任邊界, “政府主導(dǎo)”并不是說,讓政府大包大攬,排斥社會(huì)資源進(jìn)入,讓政府主導(dǎo)籌資、統(tǒng)一提供或介入養(yǎng)老保障的各個(gè)層次,如果這樣則無異于倒退回過去的計(jì)劃體制。政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化,就是要合理界定政府的責(zé)任與作用,優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)系。要從制度保證市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,基本保障之外的各項(xiàng)制度的經(jīng)營管理應(yīng)實(shí)行完全的市場(chǎng)化運(yùn)作用,充分發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)優(yōu)勢(shì),如銀行的賬戶管理、托管優(yōu)勢(shì)，保險(xiǎn)

20、業(yè)的精算、產(chǎn)品和計(jì)劃設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、年金化發(fā)放、資產(chǎn)負(fù)債匹配管理優(yōu)勢(shì)、基金公司的資本市場(chǎng)投資優(yōu)勢(shì)等。社會(huì)保險(xiǎn)部門應(yīng)該完全退出補(bǔ)充保險(xiǎn)市場(chǎng),專注于養(yǎng)老救助和社會(huì)保險(xiǎn),為全體國民提供最基本的養(yǎng)老保障。尤其是在現(xiàn)有形勢(shì)下,擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面、提高制度的公平性,應(yīng)該是社會(huì)保險(xiǎn)部門的工作重點(diǎn)。即使對(duì)于基本保險(xiǎn)層次,也可以積極引入市場(chǎng)機(jī)制和手段,以提高制度效率。3.5資金籌措機(jī)制創(chuàng)新3.5.1改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機(jī)制一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu), 增加養(yǎng)老保障支出在財(cái)政總支出中的比例。建立財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的撥付機(jī)制, 形成國家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金穩(wěn)定的投入體系。二是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口。合理

21、分配改革過程中的轉(zhuǎn)軌成本分?jǐn)?。三是調(diào)整企業(yè)和職工的繳費(fèi)比例。四是實(shí)行“稅費(fèi)分籌”，對(duì)于具有國家社會(huì)福利性質(zhì)的社會(huì)統(tǒng)籌基金, 改以收稅方式籌資；而個(gè)人遞延工資性質(zhì)的個(gè)人賬戶基金, 仍以收費(fèi)方式籌集。3.5.2積極探索高效的基金運(yùn)營管理體制, 確?；鸨Ｖ翟鲋?。一是要實(shí)行“統(tǒng)賬分離, 分類管理”。即根據(jù)統(tǒng)籌賬戶基金與個(gè)人賬戶基金的性質(zhì)不同, 實(shí)行不同的管理與投資運(yùn)營模式。二是要堅(jiān)持專業(yè)化運(yùn)作, 委托專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作。三是要放寬對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的限制?；鸬谋Ｖ翟鲋当厝灰蠊芾頇C(jī)構(gòu)探索更好的投資渠道, 讓基金有更多的投資選擇, 不能光買國債和存銀行。同時(shí), 還必須規(guī)范投資行為及其

22、程序, 從制度上保證基金投資的理性和安全性。3.5.3建立稅收政策誘導(dǎo)機(jī)制參考發(fā)達(dá)國家做法，采用EET的征稅模式,使得國民將資金投資于養(yǎng)老保險(xiǎn)比其他投資渠道更有利,從而調(diào)動(dòng)其參保的積極性。在中國,給予補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策,其意義不僅僅在于提升國民的保險(xiǎn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)自我養(yǎng)老的責(zé)任意識(shí),吸引更多的社會(huì)資源參與養(yǎng)老保障體系建設(shè)。更為重要的是推動(dòng)養(yǎng)老保障產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,優(yōu)化金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。在許多國家,養(yǎng)老基金占GDP的比重非常高,養(yǎng)老保障是一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè),能夠提供大量的長期資金以改善金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu),并吸納大量的從業(yè)人員。有資料顯示, 2006年亞太地區(qū)國家管理的養(yǎng)老金的資金總額達(dá)到1415 萬億元人