稅式支出對經(jīng)濟(jì)的影響

1、 稅式支出的一些相關(guān)內(nèi)容1稅式支出的負(fù)面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)背離了市場經(jīng)濟(jì)所要求的稅收公平原則。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，微觀主體主要通過價格、稅收等信號做出資源配置的判斷，而稅式支出的運(yùn)用會改變稅收信號，誘導(dǎo)資源為尋求稅收優(yōu)惠而向低效率的部門流動，結(jié)果是擾亂市場秩序，成為保護(hù)落后的一種手段。 稅式支出的“逆向”效果和對非納稅人的“排除”增加了新的分配不公。稅式支出的“逆向”效果即隨著所得額的增大，受益程度提高，大部分稅式支出流向擁有高收入的納稅人，這種“逆向”特征在累進(jìn)稅制中表現(xiàn)得尤為明顯。 導(dǎo)致稅法復(fù)雜化，增加了稅收征管的難度。稅式支出作為一種特別措施由于種類繁多、形式各異、效應(yīng)不同，而且各種稅式支出措施都有

2、其特定的政策目標(biāo)、實施范圍和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，因而大大增加了稅法的復(fù)雜性和稅收征管的難度。 減少了國家的財政收入，造成了稅收收入的流失。稅式支出是以政府放棄一部分本應(yīng)收取的稅收收入為代價的。大量的稅式支出使法定稅率與實際稅率嚴(yán)重背離，侵蝕了國家的財政收入，造成政策型稅收收入的流失。另外，稅式支出為大多數(shù)納稅人的尋租行為提供了機(jī)會。 2稅式支出的正面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有利于鼓勵微利有益產(chǎn)品的生產(chǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)品的生產(chǎn)者自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。因此，在利潤最大化目標(biāo)的驅(qū)動下，產(chǎn)品的生產(chǎn)者一般不愿意生產(chǎn)那些微利有益產(chǎn)品(產(chǎn)品的社會效益大于產(chǎn)品的企業(yè)效益)。如果政府實行適當(dāng)?shù)亩愂街С稣撸巩a(chǎn)品的外部效益轉(zhuǎn)化為企業(yè)

3、內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)利益，增加微利產(chǎn)品的稅后盈利，就能很好地促進(jìn)產(chǎn)品的生產(chǎn)者增加微利有益產(chǎn)品的供給。 有利于增加低收入者的收入，提高整個社會的福利水平。政府可以通免稅、減稅、應(yīng)稅所得扣除等特殊規(guī)定，減輕低收入者的納稅負(fù)擔(dān)，提高低收入者的實際收入，從而使整個社會的福利水平提高。 有利于吸引外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，增加就業(yè)機(jī)會。盡管稅式支出可能減少了政府當(dāng)前的稅收收入，但這種“損失”可以換來國外的資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，既能利用國外資源、開拓國際市場、增加出口換匯，又可以帶動國內(nèi)其他行業(yè)的發(fā)展、增加就業(yè)機(jī)會。有利于消除市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目性。稅式支出可從一定程度上規(guī)范納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，對消除市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的盲目

4、性具有重要作用。稅式支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響在整個國民經(jīng)濟(jì)中，對一定產(chǎn)業(yè)實施稅式支出政策，會隨著征稅產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)再分配，引起資本向稅收優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)流動，從而實現(xiàn)資源的再配置，落實國家的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整包括限制發(fā)展過快的產(chǎn)業(yè)和鼓勵支持相對滯后的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展兩方面內(nèi)容，主要是通過調(diào)整資產(chǎn)存量、調(diào)節(jié)資產(chǎn)增量的方式來實現(xiàn)。稅式支出是促進(jìn)和加快“瓶頸”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段之一。一方面，可以通過制定稅式支出政策，促進(jìn)企業(yè)對資產(chǎn)存量的調(diào)整，實現(xiàn)資產(chǎn)由長線產(chǎn)品向短線產(chǎn)品轉(zhuǎn)移；另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成主要在于投資，稅式支出可以影響新增投資的方向和規(guī)模，從而實現(xiàn)對資產(chǎn)增量的調(diào)節(jié)。通過稅式支出政策的貫徹實施，可以從宏

5、觀上引導(dǎo)社會資源流向國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 稅式支出對市場機(jī)制的影響稅式支出的目的是鼓勵納稅人從事政府所支持的行業(yè)，它是通過給予特定的納稅人或經(jīng)濟(jì)活動以一定的優(yōu)惠待遇而對整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的，其機(jī)理是通過影響總供給和總需求從而影響市場機(jī)制。 從商品課稅來看，稅式支出的作用主要是降低產(chǎn)品成本。比如對某企業(yè)實施了稅式支出(減免稅)政策，假定其他條件不變，那么該企業(yè)的生產(chǎn)成本就會相應(yīng)下降，使生產(chǎn)經(jīng)營者愿意并能夠擴(kuò)大再生產(chǎn)，使產(chǎn)品供給量增加，從而影響市場的總供給。同時，實行稅收減免后，企業(yè)可以低于同類產(chǎn)品的市場價格出售其產(chǎn)品，價格的降低增大了產(chǎn)品的市場競爭力，銷售量增加，

6、因而其利潤并不因此而降低。從所得稅方面來看，稅式支出的作用主要表現(xiàn)在增加利潤。例如，某生產(chǎn)型外商投資企業(yè)享受“免二減三”的優(yōu)惠政策。有盈利的第一年和第二年享受免稅的優(yōu)惠政策，這直接表現(xiàn)為企業(yè)利潤的增加 我國建立稅式支出制度的意義稅式支出制度的建立，決不僅僅是由稅收優(yōu)惠到稅式支出概念上的簡單變換，其建立具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。 1稅式支出制度的建立是認(rèn)識角度的變換。 納稅人繳納比正常稅制規(guī)定低的納稅額這件事，站在納稅人的角度來看是享受稅收優(yōu)惠，并且這是從分散的個體角度去認(rèn)識，沒有與國家財政收支安排聯(lián)系起來；而稅式支出的提出則是從納稅人的角度轉(zhuǎn)換到了國家財政的角度看待稅收優(yōu)惠問題，并且提出了

7、宏觀上的總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益分析的問題，將稅收優(yōu)惠納入到財政總體安排的框架之內(nèi)。 2稅式支出制度的建立有利于國家加強(qiáng)預(yù)算管理,促進(jìn)財稅觀念的深化。 現(xiàn)在不少國家每年不僅有年度的財政預(yù)算，而且還編制稅式支出預(yù)算，這樣就能全面把握財政活動的各個方面。從預(yù)算收支平衡向財政全面平衡轉(zhuǎn)變，使政府財政預(yù)算更加完善，充分挖掘財政向社會經(jīng)濟(jì)干預(yù)和滲透的整體效益，從而更完整地反映政府的活動。人們從中可以清楚地認(rèn)識到，政府對于經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。3稅式支出制度的建立有利于發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。從微觀角度看，稅式支出可以鼓勵有益商品的發(fā)展，限制無益或

8、少益商品的發(fā)展，照顧低收入階層，在行政和法律上的支持和限制之外，加以區(qū)別對待。從宏觀角度看，稅收對經(jīng)濟(jì)增長的影響是通過供給、儲蓄、投資、技術(shù)進(jìn)步間接起作用的。以技術(shù)進(jìn)步為例，如果對新興產(chǎn)業(yè)、企業(yè)技術(shù)改造、新產(chǎn)品開發(fā)給予稅收優(yōu)惠，對高風(fēng)險的科技產(chǎn)業(yè)給予特定的稅收政策，也會起到鼓勵技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)科技發(fā)展的作用。 4稅式支出制度的建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政建設(shè)和加入WTO后融入世界經(jīng)濟(jì)全球化的迫切要求。 稅式支出概念從20世紀(jì)60年代提出至今，在世界范圍內(nèi)引起普遍重視，各國不僅在理論領(lǐng)域開展研究探討，而且在實踐上積極付諸行動，相繼建立了符合國情的稅式支出制度，并在實踐中不斷地總結(jié)經(jīng)驗予以

9、發(fā)展完善。由于世界絕大多數(shù)國家已建立稅式支出制度，我國理應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政建設(shè)和加入WTO后融人世界經(jīng)濟(jì)全球化的迫切要求，建立符合國情的稅式支出制度，增加稅制的透明度，以利于國際間的財政信息交流和財政資料分析比較，妥善處理國際稅收關(guān)系，減少國際稅收糾紛。一、目前我國稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題1994年，我國的稅制改革曾對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了全面清理，但科學(xué)、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠政策體系仍沒有真正建立起來。當(dāng)前我國稅收優(yōu)惠政策方面還存在著很多問題，大致可以概括為：規(guī)模過于龐大，目標(biāo)過于寬泛，手段過于簡單，管理過于松弛。具體而言，主要有以下幾個方面：1.稅收優(yōu)惠的范圍

10、過寬、規(guī)模過大。在目前中國的稅收制度中，按稅種劃分，不論是直接稅還是間接稅，都存在著稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。從三大產(chǎn)業(yè)看，目前都有稅收優(yōu)惠內(nèi)容。具體而言，第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的農(nóng)、林牧、漁各業(yè)均有稅收優(yōu)惠；第二產(chǎn)業(yè)的原材料工業(yè)、能源工業(yè)、部分加工工業(yè)均有稅收優(yōu)惠；第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部除娛樂業(yè)外，其他產(chǎn)業(yè)均有稅收優(yōu)惠。從地域來看，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)都有稅收優(yōu)惠。從理論上講，稅收優(yōu)惠制度作為非基準(zhǔn)稅收制度，應(yīng)處于從屬地位。但從實際情況看，稅收優(yōu)惠的具體規(guī)定幾乎滲透到了基準(zhǔn)稅收制度的所有要素，以至于不了解稅收優(yōu)惠制度就無法真正了解整個稅收制度。有人估算，從規(guī)模上看，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到并超過了由基準(zhǔn)稅收

11、制度帶來的稅收收入的規(guī)模；其中，商品稅的稅收優(yōu)惠與商品稅的收入大體相當(dāng)，所得稅的稅收優(yōu)惠則大大超過了所得稅的收入規(guī)模。寬范圍、大規(guī)模的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致了稅收優(yōu)惠的“普惠制”，不僅減少了稅收收入，扭曲了商品的不同比價關(guān)系，造成了效率的損失，同時也加大了稅收征管的難度，增加了稅收的遵從成本。2.稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)過于寬泛，導(dǎo)向作用不清晰。中國目前的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)是多極的。具體有，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)科技進(jìn)步，吸引外商投資，擴(kuò)大商品出口，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以保障計劃生育，促進(jìn)文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保事業(yè)發(fā)展為主要內(nèi)容的社會發(fā)展目標(biāo)，以政治、軍事、外交

12、等其他領(lǐng)域發(fā)展為主要內(nèi)容的其他目標(biāo)。比如，按照產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)要求，第二產(chǎn)業(yè)中的加工工業(yè)得到的稅收優(yōu)惠最少；而按照促進(jìn)科技進(jìn)步、利用外資、擴(kuò)大出口的要求，加工工業(yè)要享受較多的稅收優(yōu)惠。目前的現(xiàn)實是，外商投資首選東部沿海地區(qū)。按照協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，應(yīng)加快中西部地區(qū)發(fā)展，自然中西部地區(qū)企業(yè)要享受較多的稅收優(yōu)惠；而按照鼓勵外商投資的目標(biāo)要求，東部地區(qū)企業(yè)事實上享受了較多的稅收優(yōu)惠。在多目標(biāo)同時存在并且彼此存在一定的交叉關(guān)系時，要實現(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)，掌握不同政策手段出臺的先后順序至關(guān)重要。否則，多政策目標(biāo)同時發(fā)生作用，極易發(fā)生顧此失彼現(xiàn)象。由于復(fù)合政策目標(biāo)不可避免地有互相抵消的作用，從稅收優(yōu)惠上向外

13、界傳遞的政策導(dǎo)向是模糊不清的，微觀市場主體很難辨清政府在某一時刻的真實意圖。3.稅收優(yōu)惠政策手段以直接優(yōu)惠為主，相對單一。縱觀我國的稅收優(yōu)惠，常見的方式主要是免稅、減稅、退稅等直接方式，利用稅收扣除、抵免、加速折舊等間接方式很少。一般而言，直接優(yōu)惠方式對納稅人爭取優(yōu)惠的激勵作用較大，容易產(chǎn)生某種隨意性，有“尋租”的可能；間接優(yōu)惠方式對納稅人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵作用較大，代表一定的法制性，一般具有政策穩(wěn)定性。在稅收優(yōu)惠制度較為健全的成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，一般以間接優(yōu)惠為主，直接優(yōu)惠為輔。這從一個側(cè)面說明了我國規(guī)范稅收優(yōu)惠依然任重而道遠(yuǎn)。4.稅收優(yōu)惠的管理過于松弛，各地不同程度地存在著“優(yōu)惠大戰(zhàn)”

14、現(xiàn)象。從管理主體來看，中國是一個稅法制定權(quán)高度集中的國家，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)也不例外。從名義上講，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)高度集中于中央，地方政府一般沒有稅收優(yōu)惠的制定權(quán)。但從實際執(zhí)行來看，幾乎各層級的政府都或多或少地制定了部分稅收優(yōu)惠項目。即使在中央，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會等都有權(quán)制定部分稅收優(yōu)惠規(guī)定，并且?guī)缀跎婕八卸惙N。因此很難保障政府各部門間以及上下級政府間的稅收優(yōu)惠目標(biāo)是完全一致的，管理主體之間的利益目標(biāo)彼此不能相容是很自然的事情，于是經(jīng)常爆發(fā)不同地方間的稅收優(yōu)惠“大戰(zhàn)”。從管理過程來看，有關(guān)項目的審批、項目執(zhí)行情況的檢查、

15、項目最終效益的評價、相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計發(fā)布等，都沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的一整套制度，基本上使稅收優(yōu)惠處于放任自流狀態(tài)。盡管稅收優(yōu)惠屬于另外一種意義的財政支出，但稅收優(yōu)惠并沒有納入到財政預(yù)算管理中，各級政府對此很難進(jìn)行有效控制。由于管理主體無需承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，極易誘發(fā)隨意決策行為。同時，松懈的管理也不利于有關(guān)各方對稅收優(yōu)惠決策與執(zhí)行的監(jiān)督，很難保障預(yù)期目標(biāo)的順利實現(xiàn)。此外，過多過濫過松的稅收優(yōu)惠，還破壞了平等競爭的稅收秩序，扭曲了依法治稅的環(huán)境，使得稅制結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜化，為“設(shè)租”、“尋租”提供了可能，與我國加入WTO后政府公共管理所應(yīng)具備的透明性原則、可預(yù)見性原則精神相悖，從根本上講不利于加快稅收的法

16、制化進(jìn)程。二、中國建立稅式支出制度的必要性和可行性分析在通常的觀念中，站在納稅人的角度，稅收優(yōu)惠一直被當(dāng)作政府給予的恩賜；而站在政府的角度，可以將稅收優(yōu)惠視為政府收入的抵減，進(jìn)而將其視為一種特殊的財政支出；于是就引出了稅式支出的概念。所謂稅式支出，指政府為實現(xiàn)一定的社會經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，通過對基準(zhǔn)稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出概念的提出是對稅收優(yōu)惠管理的深化，它使政府從單純稅收優(yōu)惠條款的制定實施來對優(yōu)惠對象加以控制和監(jiān)督，發(fā)展到以預(yù)算形式對優(yōu)惠總量進(jìn)行控制以及對優(yōu)惠結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。一方面可以促使納稅主體明確所享受優(yōu)惠的來源，重視政府與自身發(fā)展的關(guān)系，另一方面可以規(guī)范政府行為，提高有關(guān)部門

17、依法制定、實施稅收優(yōu)惠政策的責(zé)任感。稅式支出制度則指實現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的制度體系和相應(yīng)的管理制度，主要指稅式支出的預(yù)算管理。完整的稅式支出制度包括稅式支出的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、效益評價、統(tǒng)計等。稅式支出制度為稅收優(yōu)惠的管理提供了新的思路和方法，并作為一種財政分析工具而為大多數(shù)國家所采用。從稅收優(yōu)惠到稅式支出概念的轉(zhuǎn)換，是理論認(rèn)識的質(zhì)的飛躍，這意味著稅收不僅被作為政府取得財政收入的工具而存在，而且還可以作為政府的一項支出計劃，作為政府直接支出、信貸或其他政策工具的替代方案而存在。提出稅式支出概念的意義不在于其本身的含義，而在于把大量的稅收優(yōu)惠政策以科學(xué)、規(guī)范的形式管理控制起來。正如美國國會在1974

18、年預(yù)算法案中指出的，一個不包括稅式支出的預(yù)算控制過程是一個根本沒法控制的預(yù)算。因此，筆者認(rèn)為，針對中國目前的稅收優(yōu)惠管理的現(xiàn)狀，積極借鑒西方稅式支出理論，嘗試建立適合我國國情的稅式支出制度，將是促進(jìn)稅收優(yōu)惠管理的科學(xué)化和提高政府支出監(jiān)控效率的有效途徑（一）建立我國稅式支出制度的必要性。1.是優(yōu)化稅收優(yōu)惠管理和促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財力穩(wěn)定增長的需要。作為國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要杠桿，以不同形式的稅收優(yōu)惠鼓勵國內(nèi)亟待發(fā)展的行業(yè)和項目，已為世界各國普遍采用。但是，稅收優(yōu)惠作為一種實現(xiàn)特定目標(biāo)的特定政策手段，天然具有選擇性而非普遍性。通過一定的制度措施，將稅收優(yōu)惠置于公開、透明和嚴(yán)密的控制之下，對其進(jìn)行預(yù)算

19、管理，一定程度上可以避免不必要的支出，保證國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需財力。2.是控制優(yōu)惠規(guī)模和評價優(yōu)惠效果的需要。稅收優(yōu)惠實質(zhì)上是政府對特定納稅主體變相提供的貨幣補(bǔ)貼。建立稅式支出制度，有利于引導(dǎo)政府從對稅收優(yōu)惠的定向管理轉(zhuǎn)到通過依托專門、系統(tǒng)的統(tǒng)計分析制度的定量管理，從只注重政策制定權(quán)限到不斷優(yōu)化對稅收優(yōu)惠政策實施的全過程的管理程序；有利于控制稅收優(yōu)惠的總量，完善稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)，并為評價稅收優(yōu)惠的效果提供新的方法。3.是規(guī)范政府行為的需要。稅收優(yōu)惠是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，其力度大小取決于優(yōu)惠的范圍及資金的總量。如果在政策實施過程中，缺乏對優(yōu)惠規(guī)模的衡量與控制，會導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過度或不足，造成政府

20、職能的越位與缺位并存?，F(xiàn)階段稅收優(yōu)惠泛濫的“始作俑者”不是納稅人或納稅人利益集團(tuán)，而是各級地方政府，是一種帶有地方保護(hù)主義色彩的政府不良行為。通過建立有效的稅式支出制度，一定程度上有利于糾正政府職能的越位與缺位，規(guī)范政府自身行為4，是有效衡量和控制政府支出的需要。稅式支出的規(guī)模直接影響政府財政收支的大小。從收入角度看，作為政府放棄的稅收收入的稅式支出，其規(guī)模和效益將直接影響政府收入進(jìn)而影響政府支出。從支出角度講，如果稅式支出不能與財政支出一樣得以反映，將會從根本上削弱政府衡量和控制支出的力度和可靠性。從這一意義上講，政府總預(yù)算的控制僅考慮直接支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。將作為政府支出的隱性部分的稅式支出

21、與通常的財政支出的顯性部分作為一個整體來考察，一定程度上更有利于評價政府為社會提供的公共產(chǎn)品的成本與效應(yīng)。同時，規(guī)范的稅式支出制度必然是納入預(yù)算管理的、公開透明、能自覺接受監(jiān)督的制度。從這一意義上講，建立稅式支出制度，對提高稅收優(yōu)惠的科學(xué)性、合理性和透明度，加快民主理財進(jìn)程，推動公共財政體系建設(shè)，都將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。二）建立我國稅式支出制度的可行性。1.初步的理論研究為建立稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)。我國理論界在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，己經(jīng)結(jié)合我國實際對稅式支出制度建設(shè)進(jìn)行了一定的理論研究，并初步進(jìn)行了制度設(shè)計，為今后全面推行稅式支出制度提供了一定的理論依據(jù)2.公共財政管理框架的初

22、步建立為建立稅式支出制度提供了廣闊的發(fā)展空間。經(jīng)過近幾年堅持不懈的努力，我國以預(yù)算編制改革、綜合預(yù)算管理改革、政府采購制度、國庫管理改革、所得稅收入共享制度、稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的公共財政管理框架體系已經(jīng)初步建立，政府的財政管理水平明顯提高，社會各界對財政管理規(guī)范化的認(rèn)可程度進(jìn)一步改善，要求規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的呼聲與日俱增，所有這些都為適時出臺稅式支出制度提供了有利條件。3.我國加入WTO為建立稅式支出制度提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。加入WTO的影響可以概括為層次性、綜合性、動態(tài)性和互動性，這為政府提高公共管理水平產(chǎn)生了外在壓力。作為政府的一種應(yīng)對措施，以統(tǒng)一內(nèi)外稅制為突破口的新一輪稅制改革有可能啟動，稅收

23、的法制化水平將不斷加強(qiáng)，在這種情況下為相機(jī)出臺稅式支出制度提供了一定的機(jī)遇。4.西部大開發(fā)為建立稅式支出制度提供了“試驗田”。有關(guān)部門為配合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，陸續(xù)出臺了大量的稅收優(yōu)惠政策，為有選擇、有重點(diǎn)、有步驟地建立稅式支出制度，特別是進(jìn)行稅式支出的“局部試驗”提供了可能。5.稅收信息化建設(shè)為建立稅式支出制度提供了技術(shù)支撐。隨著“金稅工程”的實施以及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，稅收信息化建設(shè)步伐明顯加快，稅收管理的現(xiàn)代化水平日益提高，為稅式支出的預(yù)算、評估、分析、考核等都帶來了極大的便利。6.基層稅收征管的規(guī)范化為建立稅式支出制度提供了微觀保障。經(jīng)過長期的實踐，我國基層稅務(wù)部門的規(guī)范化水平已經(jīng)有

24、了很大提高，基本上對納稅人資料建立了相應(yīng)檔案，稅收會計核算延伸到了應(yīng)征數(shù)和具體納稅人，對減免稅的管理也制訂了嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程，初步擁有了納稅人減免稅種、減免方式、減免幅度、減免期限等的減免優(yōu)惠項目等統(tǒng)計資料，所有這些使建立稅式支出制度擁有了微觀基礎(chǔ)。三、建立我國稅式支出制度的初步設(shè)想1.明確稅收優(yōu)惠的政策重點(diǎn)和支持方式。建立稅式支出制度的初衷是為了更好地規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，因此明確稅收優(yōu)惠的政策重點(diǎn)和支持方式應(yīng)是建立稅式支出制度的邏輯起點(diǎn)?？偟恼f來，今后一個時期，要做到“四個轉(zhuǎn)變”：（1）控制總量，使稅收優(yōu)惠項目由過多向總量適當(dāng)轉(zhuǎn)變。按照國外的經(jīng)驗，稅收優(yōu)惠一般以所得稅為主，流轉(zhuǎn)稅實行減免優(yōu)惠的很

25、少。原因是流轉(zhuǎn)稅特別是增值稅具有鏈接式特征，屬中性稅收，實行稅收優(yōu)惠不易控制，制度成本過高。因此今后我國應(yīng)有計劃地調(diào)整稅收優(yōu)惠的稅種范圍，減少稅收優(yōu)惠的總量。（2）調(diào)整結(jié)構(gòu)，使稅收優(yōu)惠作用范圍由以區(qū)域優(yōu)惠為主向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變。應(yīng)配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，盡可能地為市場參與者創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。（3）優(yōu)化優(yōu)惠的作用方式，使稅收優(yōu)惠方式從直接減免向間接減免轉(zhuǎn)變。按照稅式支出理論，稅收優(yōu)惠的作用方式有直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種，直接優(yōu)惠指直接減免，是一種稅額式優(yōu)惠，間接優(yōu)惠包括稅前扣除、加速折舊、稅收抵免等多種方式，是一種稅基式優(yōu)惠，具有鼓勵企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高市場競爭力的作用，而且能夠體現(xiàn)出公平性，為

26、大多數(shù)國家所采用。今后我國的稅收優(yōu)惠的作用方式應(yīng)主要采取間接方式，體現(xiàn)出稅法的公平性和科學(xué)性。（4）調(diào)整優(yōu)惠的管理方式，使稅收優(yōu)惠管理從以單項管理為主的粗放形式向綜合管理的細(xì)化方式轉(zhuǎn)變。總體而言，我國稅收優(yōu)惠可以劃分為法定優(yōu)惠、特定優(yōu)惠及臨時優(yōu)惠。法定優(yōu)惠具有固定性、普遍性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，側(cè)重于中長期調(diào)節(jié)；特定優(yōu)惠一般側(cè)重于中短期目標(biāo)調(diào)節(jié)；而臨時優(yōu)惠則主要針對個別納稅人的特殊臨時困難的解決，具有一定的補(bǔ)貼照顧性質(zhì)。我國今后的稅收優(yōu)惠重點(diǎn)應(yīng)放在法定優(yōu)惠和特定優(yōu)惠上，盡量減少臨時優(yōu)惠，并將稅收優(yōu)惠作為一完整的系統(tǒng)工程來看待，從支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)來優(yōu)化管理方式。2.逐步建立稅式支出預(yù)算制度。

27、稅式支出預(yù)算是參照政府預(yù)算的編制方法，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和分類，測算稅式支出額并編制稅式支出表，反映計劃期各項稅式支出的來龍去脈及其額度，是實現(xiàn)稅式支出總量控制和協(xié)調(diào)的載體。目前西方國家對稅式支出的預(yù)算管理主要有三種模式：（1）全面預(yù)算管理模式，主要采用國家有美國、加拿大、澳大利亞、奧地利、法國和西班牙等。其中，美國和加拿大的稅式支出預(yù)算直接納入政府的預(yù)算管理，是預(yù)算報告的一部分。每年議會對稅式支出進(jìn)行嚴(yán)格的審議，并只有經(jīng)法律程序才能生效。（2）準(zhǔn)預(yù)算管理模式，主要采用國家有意大利、葡萄牙、德國、荷蘭等歐洲國家。這些國家的財政部只對那些比較重要的稅式支出項目進(jìn)行分析和評估并編制定期報告，但該報告不是國家預(yù)算報告的組成部分，也不需要議會審議批準(zhǔn)，只是作為預(yù)算法案的參考和說明。（3）非制度化的臨時監(jiān)督與控制模式，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的部分國家及一些發(fā)展中國家多采用這種方法。這是一種臨時的單項估計，即當(dāng)政府決定以稅式支出的形式對某一部門或行業(yè)提供財政補(bǔ)助時，才對其放棄的稅收收入進(jìn)行評估。筆者認(rèn)為第二種管理模式較適合我國實際。但循序漸進(jìn)的辦法是，在實行稅式支出制度開始時可參考第三種模式，以后擇機(jī)過渡到第二種模式。3.逐步建立稅式支出評估制度。稅式支出評估指對稅式支出的實施情況進(jìn)行具體分析，比