“碳關(guān)稅”的性質(zhì)界定研究

1、“碳關(guān)稅”的性質(zhì)界定研究關(guān)鍵詞: 碳關(guān)稅/邊境調(diào)節(jié)稅/性質(zhì)/界定 內(nèi)容提要: 本文從碳關(guān)稅問題的緣起出發(fā)，在深入分析支撐碳關(guān)稅的相關(guān)理論基礎(chǔ)上，對碳關(guān)稅的性質(zhì)進行了厘定，認為“碳關(guān)稅”屬于WTO規(guī)則中的邊境調(diào)節(jié)稅，是一種區(qū)別于關(guān)稅而被定性為稅收調(diào)整的制度，其主要目的是為了平衡國內(nèi)被征收“碳稅”產(chǎn)品與相同進口產(chǎn)品之間的稅收負擔，但由于WTO規(guī)則的模糊性，“碳關(guān)稅”措施尚有待于進一步澄清。         一  引言      在鋼鐵般的國家利益、錙銖必較的權(quán)利分割和無

2、休止的爭吵面前，人類的前途何其渺小，經(jīng)過十二天的漫長會談，聯(lián)合國氣候變化框架公約第十五次締約方會議和京都議定書第五次締約方會議通過的哥本哈根協(xié)議并沒有就2012年后的全球減排行動、資金技術(shù)支持等方面達成具體共識，不具有法律約束力。就在全球失意哥本哈根氣候大會后，有專家便指出，可以預料的是，全球氣候政治的激烈博弈不會隨著哥本哈根大會的結(jié)束而停止，而是會在一個相當長的時期內(nèi)繼續(xù)作為國際政治經(jīng)濟領(lǐng)域的重要議題，被探討、談判乃至爭執(zhí)。碳關(guān)稅作為一種國際氣候政治博弈的手段，在哥本哈根氣候大會后，越來越受到以歐美為首的一些發(fā)達國家的重視。歐洲政策研究中心能源氣候項目負責人伊恩霍夫表示：“如果啟動碳關(guān)稅，那

3、么可以幫助歐盟在未來的氣候變化談判中獲得主導地位?！狈▏偨y(tǒng)薩科奇也多次在各個場合不遺余力地“推銷”碳關(guān)稅，表示將繼續(xù)推動歐盟設立碳稅邊界機制，以加強針對“環(huán)境傾銷”行為的斗爭。2009年12月22日，歐盟各國環(huán)境部長在布魯塞爾召開會議，很多歐盟國家部長均認為碳關(guān)稅將是一種最終的選擇。事實上，這是碳關(guān)稅引起的第二輪沖擊波了。2009年6月，美國國會通過清潔能源與安全法案，第一次提出了“碳關(guān)稅”相關(guān)條款，雖然沒有馬上出臺具體實施細則，但仍然在國際上引起軒然大波?？梢?，在征收碳關(guān)稅的問題上，歐洲和美國正遭受著巨大的壓力，以至于碳關(guān)稅被熱炒成箭在弦上、伺機而發(fā)的問題。面對嚴峻的形式，亟需國內(nèi)學者在對

4、碳關(guān)稅相關(guān)問題進行深入研究的基礎(chǔ)上提出我國的合理應對策略。本文擬從碳關(guān)稅問題的緣起出發(fā)，在深入分析支撐碳關(guān)稅的相關(guān)理論基礎(chǔ)上，力求對碳關(guān)稅的性質(zhì)進行厘定，為其后對碳關(guān)稅規(guī)則的全面研究打下堅實基礎(chǔ)。      二  碳關(guān)稅問題的緣起      碳關(guān)稅（carbon tariff），根據(jù)筆者掌握的資料，目前尚無權(quán)威定義，一個普遍的看法是：是指對高耗能的產(chǎn)品進口征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅。早在2006年11月6日至17日在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的第12屆聯(lián)合國氣候變化大會上，法國前總理多米尼克德維

5、爾潘就提議：“應對沒有簽署后2012氣候變化國際公約（即所謂的“后京都議定書”）的國家的工業(yè)產(chǎn)品出口征收額外關(guān)稅（extra tariff）”。1由于歐盟委員會認為該提議與WTO規(guī)則存有潛在的沖突而提出反對，因此，這一所謂的“額外關(guān)稅”尚未在普遍范圍內(nèi)引起人們的關(guān)注。一般認為，碳關(guān)稅這一提法最早由法國前總統(tǒng)希拉克提出。2007年1月，法國前總統(tǒng)希拉克要求美國簽署京都議定書和后京都議定書時，警告美國如果不簽署該協(xié)議，則會對進口自那些不簽署京都議定書的國家的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。2其用意是希望歐盟國家應針對未遵守京都協(xié)定書的國家課征商品進口稅，否則在歐盟碳排放交易機制運行后，歐盟國家所生產(chǎn)的商品將遭受不

6、公平之競爭。由此，“碳關(guān)稅”作為一種新形勢下政治經(jīng)濟手段日益受到有關(guān)國家的重視。法國現(xiàn)任總統(tǒng)薩科奇在2007年11月，再次重申了碳關(guān)稅的提議，旨在保護在歐盟排放交易體制下（EU ETS）面臨沉重執(zhí)行成本的歐盟企業(yè)。32009年6月，薩科奇再次將碳關(guān)稅的討論升級，建議若哥本哈根氣候變化大會沒有達成一致，則可考慮將碳關(guān)稅作為一種機制來控制溫室氣體排放，為歐洲公司與來自尚未進行二氧化碳減排的國家的產(chǎn)品間的競爭建立一個“公平的環(huán)境”。面對法國在碳關(guān)稅問題上的狂飆突進，在大洋彼岸的美國也不甘示弱，美國國會眾議院于2009年6月26日投票通過了由議員韋克斯曼和馬基共同提出的美國清潔能源與安全法案，這部法案

7、中雖然沒有carbon tariff的直接表述，但規(guī)定了International Reserve Allowance Program（國際儲備配額，筆者譯注），指從2025年1月1日起，在與美國參加的國際協(xié)定一致的基礎(chǔ)上，對于未采取相應溫室氣體減排措施的國家，凡進口自這些國家所涉產(chǎn)品的進口商必須購買國際儲備配額，來抵消與他們進口有關(guān)的排放，否則不能進入美國市場，配額的購買價格將等于美國國內(nèi)最近一次碳排放配額拍賣的交易價格；占世界溫室氣體排放比例不到05%的國家和最不發(fā)達國家進口的產(chǎn)品無需購買特殊配額。4      三  碳關(guān)稅的基礎(chǔ)

8、理論解析      二氧化碳排放導致的氣候變化，用經(jīng)濟學的術(shù)語來說，是一種負外部性。為了糾正這種負外部性，需要內(nèi)化這些環(huán)境成本，按照“污染者付費”的原則采取一些措施，促使環(huán)境破壞者為自己行為造成的后果負責，將環(huán)境成本內(nèi)化到其經(jīng)濟活動中去。目前，被廣泛討論，并被一些發(fā)達國家青睞的內(nèi)化二氧化碳排放的環(huán)境成本的國內(nèi)措施主要包括兩種機制：二氧化碳排放的國內(nèi)稅收機制和排放交易機制。這些機制的運用固然會起到控制二氧化碳的排放作用，但同時也會在實踐中產(chǎn)生不公平競爭和碳泄漏的問題。      首先，按照京都議定

9、書的規(guī)定，非附錄1締約方暫無硬性減排任務，所以，對那些履行京都議定書協(xié)議的附錄1國家（主要是歐盟）而言，實施強制性的溫室氣體減排政策，必然會增加其企業(yè)的生產(chǎn)成本，進而影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，帶來所謂的“競爭力損失”問題。以歐盟為例，為了控制溫室氣體的排放量，歐盟各國實施了較為嚴格的氣候保護政策，并通過征收環(huán)境稅、排放交易措施等來提高能源使用效率、降低能耗。由于歐洲大面積地開征能源稅，已形成了能源價格相對（美國）不斷上升的局面，這種局面正使歐洲各國政府面臨著能源密集型行業(yè)或出口導向型行業(yè)越來越多的抱怨與政治壓力，這些行業(yè)認為他們受到了來自美國或其他國家同類行業(yè)的不公平競爭?？梢灶A見，隨著各種更

10、為嚴格的環(huán)保措施的出臺與實施，歐洲各國的傳統(tǒng)能源價格還會進一步上升。由此可見，一個國家無論是通過開征碳稅，還是利用減排交易手段對環(huán)境實施保護，都會增加該國相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，進而引發(fā)相關(guān)企業(yè)或行業(yè)競爭力的損失問題。而對于那些沒有采取相應環(huán)保措施或環(huán)境保護力度小的國家，其產(chǎn)品或企業(yè)就可能獲得價格上的競爭優(yōu)勢，從而帶來國際貿(mào)易中的不公平競爭問題。其次，在減排義務上，由于存在著附錄1締約方與非附錄1締約方的區(qū)別；同時，在附錄1締約方之間，還存在著減排標準高低不一的問題，所以，在履行京都議定書協(xié)議的過程中，高能耗、高排放的產(chǎn)業(yè)很可能會由附錄1締約方轉(zhuǎn)移到非附錄1締約方，或由減排標準高的國家轉(zhuǎn)移到減排標

11、準低的國家，這就是所謂的“碳泄漏”問題。具體而言，如果一國通過開征碳稅的手段來實施減排，在不是所有的國家都同時征收相同的碳稅的情況下，企業(yè)出于避稅的傾向會從征收碳稅的國家轉(zhuǎn)移到不征收碳稅的國家，或從碳稅負擔重的國家轉(zhuǎn)移到碳稅負擔輕的國家。這樣一來，某些國家或地區(qū)減少的溫室氣體排放量被其他國家或地區(qū)增加的溫室氣體排放量所抵消，“碳泄漏”問題將使得全球溫室氣體的減排目標難以實現(xiàn)，同時還會帶來工作機會的轉(zhuǎn)移，即產(chǎn)業(yè)（能源密集型）的轉(zhuǎn)移必然帶來工作機會的轉(zhuǎn)移與減少，從而影響一國的經(jīng)濟發(fā)展。      為了解決上述問題，2008年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主克魯格

12、曼對“碳關(guān)稅”在WTO框架下的合理性提出了明確的設想，他認為“碳關(guān)稅”本質(zhì)上就是一種增值稅，是政府對市場所產(chǎn)生的扭曲一種矯正?？唆敻衤J為，WTO應當將碳排放限量及交易中減少各國扭曲的邊境稅與增值稅一樣對待，即碳排放許可價格最終是加在消費者身上的稅，并且消費者應該對進口品所發(fā)生的碳排放與國內(nèi)生產(chǎn)品所發(fā)生的碳排放支付同樣的稅負。他進一步指出，如果美國國內(nèi)減排而沒有對外國未減排的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，會使國內(nèi)處于不利的不公平地位，使消費者沒有動機去避免購買外國沒有承擔碳減排義務的進口產(chǎn)品，從世界來看這種結(jié)果沒有效率，與增值稅一樣，碳關(guān)稅起到了平整競技場的效果，不是保護主義。由于各國采取控制全球氣候變化的

13、政策差異會導致能源成本差別，會涉及競爭優(yōu)勢。假如僅僅美國采取氣候管制，并且沒有采取投資先進的低碳和無碳技術(shù)行動，那么，未來20年里給碳排放定價的氣候政策可能對美國能源密集制造業(yè)競爭力具有實質(zhì)影響，因此，碳排放成本高的國家會有對來自沒有或較小碳限排政策和低能源成本國家的進口商品加征邊境調(diào)節(jié)稅的政治壓力。這種調(diào)節(jié)稅會基于與每種進口商品生產(chǎn)相關(guān)的碳排放，并且調(diào)節(jié)稅要使發(fā)生的成本增加與出口國比照進口國所采納的氣候政策相匹配。與等同于對碳排放限量及交易的碳稅所發(fā)揮的作用一樣，對尚未內(nèi)部化二氧化碳排放外部性的任何國家課征碳關(guān)稅是最優(yōu)的。相反，如果沒有碳關(guān)稅，卻對碳排放進行限量及交易或征收碳稅會使市場扭曲。

14、只有各國協(xié)調(diào)達成最優(yōu)關(guān)稅，才會增加全球福利，減少碳排放。因此，邊境調(diào)節(jié)的碳關(guān)稅能夠得到經(jīng)濟學理論的支持。5簡言之，在克魯格曼看來，碳關(guān)稅是為了公平競爭而夷平競技場，不是為了保護。沒有繳納類似碳關(guān)稅的進口產(chǎn)品會有“不公平”的競爭優(yōu)勢。承擔了強制性減排義務的發(fā)達國家有權(quán)選擇在邊境采取貿(mào)易措施，提高國外相似產(chǎn)品生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，即所謂的邊境調(diào)節(jié)措施，對進口產(chǎn)品，根據(jù)其含有的二氧化碳（或產(chǎn)品生產(chǎn)過程中排放的二氧化碳），成比例的征稅；同時對其本國出口的含有二氧化碳的產(chǎn)品，進行免稅或退稅。四  碳關(guān)稅的性質(zhì)厘定      出于對新生事物認識的缺乏

15、，“碳關(guān)稅”的名稱本身極易使人認為它是一種關(guān)稅，那么，碳關(guān)稅就是一種普通關(guān)稅嗎？眾所周知，關(guān)稅一直被用作管理貿(mào)易尤其是限制貨物進口的措施，由于世貿(mào)組織致力于倡導單一關(guān)稅保護原則，因此，關(guān)稅措施是世貿(mào)組織多邊貿(mào)易體制內(nèi)管理貿(mào)易的主要手段。GATT1994在允許成員方使用關(guān)稅手段的同時，也確立了約束關(guān)稅和分階段削減的原則，一國在作出關(guān)稅減讓后不得再進一步提高，成員方有義務不再實施超過減讓表所列的關(guān)稅水平或其他稅費。從在Henry Waxman和Edward Markey提出的美國清潔能源和安全法案征求意見稿中可以看出，鋼、鐵、鋁、水泥、玻璃和紙漿、紙、化學制品、工業(yè)陶瓷是碳關(guān)稅針對的主要產(chǎn)品，而這

16、些產(chǎn)品大多在美國的關(guān)稅減讓表中進行了明確的約束。因此，如果把碳關(guān)稅視為一種普通關(guān)稅，其不具有在WTO多邊貿(mào)易規(guī)則框架下的合法性。如上所述，既然碳關(guān)稅不應被視為一種普通關(guān)稅，如何對其性質(zhì)加以界定呢，這就需要全面辨析碳關(guān)稅的征收規(guī)則。由于歐盟內(nèi)部對實施碳關(guān)稅尚存極大爭議，也缺乏相關(guān)的具體法案，因而下文擬主要圍繞美國清潔能源與安全法案中的相關(guān)規(guī)定進行辨析。      從美國清潔能源與安全法案的相關(guān)規(guī)定來看，碳關(guān)稅是作為美國在國內(nèi)開征“碳稅”的輔助手段而提出的。碳稅從本質(zhì)上說屬于環(huán)境稅，是一種針對日趨惡化的生態(tài)環(huán)境，為改變環(huán)境資源無價的狀況而提出的全新

17、稅種，它是對生態(tài)環(huán)境的一種補償，通過稅收的形式平衡應由資源開發(fā)者或消費者承擔的對生態(tài)環(huán)境污染或破壞后的補償。環(huán)境稅既具有保護環(huán)境的潛在效用，同時也有利于提高經(jīng)濟效率，而從世貿(mào)組織的宗旨來看，世貿(mào)組織強調(diào)在擴大貿(mào)易的同時保護和維護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，實施環(huán)境稅對實現(xiàn)WTO的宗旨，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義。但征收環(huán)境稅會增加國內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響到企業(yè)在國際市場上的競爭力，又為各國所不愿。有鑒于此，2009年6月26日，世貿(mào)組織（WTO）在與聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）共同發(fā)表的貿(mào)易與氣候變化報告中首次提出了各國政府可以通過諸如“碳稅和能源稅的邊境稅調(diào)整”來制衡因一國采

18、取碳稅或排放貿(mào)易而增加的成本所帶來的與別國產(chǎn)品的價格差異的可能性，并通過該“邊境措施”來解決“碳泄漏問題”。根據(jù)上述報告，筆者以為“碳關(guān)稅”只能定位于WTO規(guī)則中的邊境調(diào)節(jié)稅（border tax adjustment，簡稱BTA），是一種區(qū)別于關(guān)稅而被定性為稅收調(diào)整的制度。其主要目的是為了平衡國內(nèi)被征收“碳稅”產(chǎn)品與相同進口產(chǎn)品之間的稅收負擔，同時也實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。根據(jù)世貿(mào)組織的相關(guān)文件，1970年GATT邊境調(diào)節(jié)稅工作組適用了OECD對邊境調(diào)節(jié)稅的定義：指（一國）根據(jù)目的地原則，全部或部分，實行的任何財政措施。可將其分為兩種類型：（1）出口國家，通過實施一種措施，將出口產(chǎn)品，相對于在其

19、本國市場上銷售給消費者的相似國內(nèi)產(chǎn)品，從其承擔的部分或全部稅收中解放出來，例如采取退稅，減免稅的措施；（2）進口國家，參照其本國相似的國內(nèi)產(chǎn)品，對進口產(chǎn)品征收部分或全部稅收。從上述定義可以看出，邊境調(diào)節(jié)稅既可以適用進口環(huán)節(jié)也可以適用出口環(huán)節(jié)，而美國清潔能源與安全法案中的“碳關(guān)稅”顯然屬于進口環(huán)節(jié)的稅收調(diào)整。由于WTO在貿(mào)易與氣候變化報告中強調(diào)WTO的多邊紀律將調(diào)整上述涉及國際貿(mào)易的國內(nèi)措施和邊境措施，GATT和WTO規(guī)則都將適用于基于含碳產(chǎn)品或具有“可比性”的氣候變化減緩措施的邊境措施。由于進口環(huán)節(jié)的BTA是一種調(diào)節(jié)稅，而不是關(guān)稅，是對進口產(chǎn)品征收的一種費用，等于國內(nèi)“相似”產(chǎn)品承擔的稅收。換

20、句話說，“邊境稅”和“邊境調(diào)節(jié)稅”是不同的。前者是一種施加在進口產(chǎn)品上的稅（或關(guān)稅），而“邊境調(diào)節(jié)稅”是當產(chǎn)品進口后，進口國對施加于其上的國內(nèi)稅的一種調(diào)整。因此，GATT1994第22（a）條應成為界定碳關(guān)稅的法理基礎(chǔ)。第22（a）項允許兩種類型的進口稅費（即邊境調(diào)節(jié)稅）：（1）對與國內(nèi)產(chǎn)品相似的進口產(chǎn)品征收的費用；（2）對全部或部分用于制造或生產(chǎn)進口產(chǎn)品的物品征收的費用。對于第一種類型，被征收基于碳的邊境調(diào)節(jié)稅的產(chǎn)品即是與國內(nèi)燃料“相似”的進口燃料。對于第二種類型，則引起廣泛爭議，用于生產(chǎn)特定產(chǎn)品的能源投入和化石燃料是否可被視為“全部或部分用于制造或生產(chǎn)進口產(chǎn)品的物品”？一些學者建議，第22

21、（a）項的措詞已經(jīng)將第2條的適用限制在能（部分）物理包含入最終產(chǎn)品的能源投入上，即該“物品”必須實質(zhì)存在在最終產(chǎn)品中，這樣就排除了對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用的能源或化石燃料適用邊境調(diào)節(jié)稅的可能性（但并沒有排除對燃料本身征稅進行調(diào)節(jié)的可能性）。按照這種觀點，對那些并沒有轉(zhuǎn)化或合并到最終產(chǎn)品的原材料所征收的間接稅是不能進行邊境稅調(diào)整的，顯然“碳稅”即二氧化碳排放稅屬于此列，而美國清潔能源安全法案是針對美國國內(nèi)產(chǎn)品征收的“碳稅”進行邊境稅調(diào)整的，因而不能夠涵蓋在WTO的邊境稅調(diào)整范圍之內(nèi)。但第32條的規(guī)定給了一些學者提出不同意見的可能。第22（a）規(guī)定對進口產(chǎn)品征收與國內(nèi)稅等值的費用必須遵守第32條及該條

22、附錄注釋中的序言。第32條規(guī)定，對進口產(chǎn)品征收的稅費僅限于“對國內(nèi)相似產(chǎn)品直接或間接征收的稅費”。那么“直接或間接”如何界定，這在與二氧化碳排放調(diào)節(jié)稅有關(guān)的文獻中被廣泛討論。這里問題的焦點在于，根據(jù)第22（a）和第32條，當最終產(chǎn)品被進口時，是否只有針對物理包含在最終產(chǎn)品中的投入所征的環(huán)境稅才有資格適用邊境調(diào)解。一些學者認為，第32條中的“間接”一詞可以解釋為：對特定產(chǎn)品在其生產(chǎn)過程中使用的材料投入征收的稅費，可以視為是對該產(chǎn)品“間接”征收的稅費，因此應允許對其使用邊境調(diào)節(jié)稅。6那么，根據(jù)這一論斷，對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳（不需要物理包含在最終產(chǎn)品中）征收的稅費是可以適

23、用邊境調(diào)節(jié)稅的。例如，在GATT超級基金案（the GATT Superfund case）中，美國超級基金稅并沒有針對進口產(chǎn)品本身征稅，而是對該進口產(chǎn)品的某種化學組成成分征稅。該案專家組報告指出：進口的產(chǎn)品在生產(chǎn)或加工過程中使用了屬于被征對象的化學原料，所以在國民待遇基礎(chǔ)上對這種化學原料征收的稅可以在最終產(chǎn)品進口時進行邊境稅調(diào)整。有學者認為這個案件確定了GATT允許將進口產(chǎn)品的邊境稅調(diào)整適用于針對生產(chǎn)過程中對某些化學原料所征收的國內(nèi)稅。然而本案的專家組對被征稅的化學原料是否必須包含在進口的最終產(chǎn)品中或最終產(chǎn)品是否含有被征稅的化學原料，以及有關(guān)化學原料在生產(chǎn)過程中已經(jīng)消耗盡并沒有成為最終產(chǎn)品中

24、的物質(zhì)是否也可以進行邊境稅調(diào)整沒有做出進一步的解釋。如果對產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳征稅也可以視為對最終產(chǎn)品的“間接”征稅，那么美國清潔能源安全法案針對美國國內(nèi)產(chǎn)品征收的“碳稅”是可以對其適用邊境調(diào)節(jié)稅的。      綜上所述，“碳關(guān)稅”屬于WTO規(guī)則中的邊境調(diào)節(jié)稅，是一種區(qū)別于關(guān)稅而被定性為稅收調(diào)整的制度。其主要目的是為了平衡國內(nèi)被征收“碳稅”產(chǎn)品與相同進口產(chǎn)品之間的稅收負擔，同時也實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。但由于在對排放的二氧化碳征稅是否可以視為對最終產(chǎn)品的“間接”征稅問題尚還存在著激烈的爭論，美國清潔能源安全法案中的“碳關(guān)稅”措施是否屬于WTO規(guī)則中的邊境調(diào)節(jié)稅尚有待于WTO的進一步澄清。尤其要強調(diào)的是，即便是通過WTO嗣后的解釋，該措施被證明為屬于WTO規(guī)則中的邊境調(diào)節(jié)稅，仍需依據(jù)WTO的多邊紀律全面辨析“碳關(guān)稅”具體規(guī)則的合法性。    注釋:  1“Countries that do not s