關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的幾點(diǎn)思考三

1、關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的幾點(diǎn)思考三如前所述，行政處罰法關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定與國(guó)際上通行的行政法治標(biāo)準(zhǔn)之間存在差距，可以說(shuō)在一定程度上偏離了法律至上原則。但是，這是在我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)條件下“迫不得已”采取的立法措施。曹志同志在談到行政處罰設(shè)定權(quán)立法的指導(dǎo)思想時(shí)指出：“既要對(duì)現(xiàn)行某些不規(guī)范的做法適當(dāng)改變，又要考慮我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際情況”，從而表明了對(duì)于不規(guī)范的現(xiàn)實(shí)作必要妥協(xié)，以使行政處罰法的規(guī)定具有可行性的立法意圖。在行政處罰法頒布實(shí)施之前，沒(méi)有任何一部法律允許行政機(jī)關(guān)和地方人大可以在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下自行規(guī)定行政處罰，然而，實(shí)踐中卻大量發(fā)生了地方人大，尤其是行政機(jī)關(guān)自行規(guī)定行政處罰的事件，不僅行政

2、法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章存在沒(méi)有法律依據(jù)或突破法律規(guī)定設(shè)定行政處罰的問(wèn)題，而且更為嚴(yán)重的是，基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擅自發(fā)布設(shè)定行政處罰的規(guī)范性文件的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，引起人民群眾的不滿。導(dǎo)致行政處罰設(shè)定權(quán)混亂的原因，當(dāng)然主要是因?yàn)閳?zhí)法人員，特別是一些行政領(lǐng)導(dǎo)人員法治觀念差，平時(shí)不認(rèn)真學(xué)習(xí)、掌握與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的法律知識(shí)，遇事獨(dú)斷專行，以致濫用處罰而不自知，更有甚者，有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員受部門或地方利益的驅(qū)動(dòng)，試圖借助行政處罰達(dá)到非法目的，因而故意有法不依，另搞一套，遂使濫設(shè)濫用行政處罰成為行政執(zhí)法中屢禁不止的一大公害。另一方面，行政機(jī)關(guān)和地方人大通過(guò)法規(guī)規(guī)章設(shè)定行政處罰也有情有可原之處，即由于法律制定

3、工作的欠缺，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和地方人大為維持行政執(zhí)法行為的權(quán)威和效能而不得不設(shè)定行政處罰。法律制定工作的欠缺表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，法律制定工作落后于行政管理的需要，以致不少行政工作仍然處于無(wú)法可依狀態(tài)，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)只好自行制定行政法規(guī)和規(guī)章或者通過(guò)地方人大制定地方法規(guī)對(duì)行政行為加以規(guī)范，并規(guī)定行政處罰或行政強(qiáng)制措施，以保障行政行為的強(qiáng)制性;第二，我國(guó)的立法習(xí)慣以及法治的發(fā)展過(guò)程與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，西方國(guó)家在建國(guó)伊始便厲行法治，政府的職權(quán)完全依法律而定，法律未規(guī)定的事項(xiàng)，政府不能去做，也沒(méi)有義務(wù)去做，而我國(guó)一開(kāi)始并沒(méi)有實(shí)行法治，行政權(quán)力并非來(lái)源于法律，也不必依賴于法律方可運(yùn)轉(zhuǎn)。1966年國(guó)

4、家制定的行政法律法規(guī)僅8件，1966年4月至1976年10月十年間竟然只有1件，自1966年7月7日至1975年1月20日全國(guó)人大及其常委會(huì)停止了活動(dòng)，而國(guó)家行政機(jī)器照轉(zhuǎn)不誤。直到70年代末期國(guó)家才重視法制建設(shè)，可以想象，要在短期內(nèi)將全部行政工作納入法制軌道是不可能的，對(duì)于那些來(lái)不及制定法律加以調(diào)整的行政工作還不能停止，必須繼續(xù)進(jìn)行，因而行政法制建設(shè)實(shí)際上采取了“雙軌制”，即已經(jīng)制定了法律的，按照法律的規(guī)定辦，未制定法律的，照過(guò)去的人治的老辦法辦，并且，法律的制定通常由行政機(jī)關(guān)先行試驗(yàn)，先制定規(guī)章和法規(guī)，待條件成熟后再將行政機(jī)關(guān)的做法上升為法律，不僅如此，法律的的修改竟然也常常以行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐

5、中突破法律規(guī)定為先導(dǎo)，這意味著法律的修改在某種意義上是將已經(jīng)存在的違法現(xiàn)象合法化，這種立法習(xí)慣毫無(wú)疑問(wèn)損害了法律的權(quán)威，它使得我國(guó)行政與法律的關(guān)系以行政為中心的傳統(tǒng)狀況基本上沒(méi)有改變。由于“雙軌制”現(xiàn)象的存在，在尚未制定法律的行政領(lǐng)域，為使國(guó)家行政機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，行政機(jī)關(guān)只好依職權(quán)自行立法，通過(guò)制定行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)范行政行為，并規(guī)定必要的行政處罰和強(qiáng)制措施(當(dāng)然，與此同時(shí)也造成了濫設(shè)濫用行政處罰的現(xiàn)象)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政機(jī)關(guān)在無(wú)法律可依的情況下，通過(guò)行政法規(guī)和規(guī)章設(shè)定必要的行政處罰是合理的，因?yàn)?，如果不?guī)定一定的處罰和強(qiáng)制措施，行政行為的實(shí)施便沒(méi)有保障;另外，行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政處罰給予必要的規(guī)范

6、，也可以遏制基層執(zhí)法機(jī)關(guān)濫施處罰。就保護(hù)公民的合法權(quán)益而言，允許行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章在一定范圍內(nèi)設(shè)定行政處罰比禁止它們?cè)O(shè)定行政處罰反而有利，這就是我國(guó)行政法制建設(shè)的實(shí)際情況。在目前法律制定工作跟不上行政需要的特殊背景下，行政處罰法還不能完全禁止行政機(jī)關(guān)和地方人大設(shè)定行政處罰的行為，它將法律以外的其他規(guī)范性文件有權(quán)設(shè)定行政處罰的范圍縮小到行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，并以默示的方式禁止行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)章以下的規(guī)范性文件設(shè)定行政處罰，以及無(wú)立法權(quán)的地方人大設(shè)定行政處罰。據(jù)此，行政處罰法取締了對(duì)公民、組織合法權(quán)益威脅最大，而難于控制的中、低級(jí)地方人大及行政機(jī)關(guān)擅自設(shè)定行政處罰的行為，而保留了法律、政

7、策水平較高，易于控制的高級(jí)行政機(jī)關(guān)和地方人大在一定范圍內(nèi)設(shè)定行政處罰的權(quán)力，這種立法思路和安排在總體上應(yīng)當(dāng)說(shuō)是合理的。另一方面，行政處罰法關(guān)于處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定有“過(guò)粗”的弊病。行政處罰是一種對(duì)公民、組織合法權(quán)益有直接威脅的行政行為，行政處罰法在規(guī)定行政處罰設(shè)定權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)十分慎重，尤其是行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰的權(quán)力一旦濫用，公民、組織將幾乎處于無(wú)助狀態(tài)，這就是為什么法治完備的國(guó)家絕對(duì)禁止行政機(jī)關(guān)自行規(guī)定行政處罰，并盡量限制行政機(jī)關(guān)適用行政處罰的自由裁量權(quán)的原因。然而，行政處罰法有關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定卻顯得“過(guò)粗”，對(duì)設(shè)定權(quán)的行使缺乏必要限制，似乎對(duì)現(xiàn)實(shí)的“妥協(xié)”與“讓步”有些過(guò)度。首先，行政處罰法

8、規(guī)定法律可以設(shè)定各種行政處罰，從而對(duì)于法律設(shè)定行政處罰未給予任何限制。難道法律可以任意設(shè)定行政處罰嗎?現(xiàn)代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內(nèi)容上要求法律本身必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于法律本身應(yīng)當(dāng)符合的標(biāo)準(zhǔn)，公認(rèn)的觀點(diǎn)是法律必須體現(xiàn)尊重與保障公民人權(quán)的精神。此外，在程序上，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視法院對(duì)公民權(quán)利的保障，涉及公民人身權(quán)處罰必須由法院決定，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰原則上也必須由法院決定，如果法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民作出拘留、沒(méi)收、以及高額罰款的決定，則被認(rèn)為是違反憲法和人權(quán)原則的。因此，對(duì)法律設(shè)定行政處罰的權(quán)力不加任何限制有悖于行政法治原則。也許有人認(rèn)為，行政處罰法對(duì)法律的行政處罰設(shè)定權(quán)予以限

9、制比較因難，因?yàn)樾姓幜P法沒(méi)有凌駕于其他法律之上的效力，當(dāng)其后制定的法律與行政處罰法的規(guī)定不一致時(shí)，按照后法優(yōu)于前法的原則，應(yīng)以新法為準(zhǔn)。這個(gè)問(wèn)題的確存在，但是，行政處罰法仍然有辦法對(duì)法律的設(shè)定權(quán)規(guī)定必要的、效力可及于后法的限制：其一，可以通過(guò)在行政處罰法中宣示法律以及法規(guī)、規(guī)章設(shè)定行政處罰時(shí)必須遵守的憲法原則的方法達(dá)到限制“后法”的目的。其二，行政處罰法屬于全國(guó)人大制定的基本法律，依照憲法第67 條第(3)項(xiàng)的規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是，“不得同該當(dāng)律的基本原則相抵觸”，由此可見(jiàn)，行政處罰法限制行政處罰設(shè)定權(quán)的基本

10、原則對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律有約束作用，不適用“后法優(yōu)于前法”原則。因此，目前行政處罰法對(duì)法律的行政處罰設(shè)定權(quán)絲毫不加限制是沒(méi)有理由的，假如某一部法律規(guī)定的行政處罰比刑罰還重，我們能認(rèn)為這是適當(dāng)?shù)膯?其次，行政處罰法對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)除運(yùn)用排除法對(duì)罰種進(jìn)行了非常寬松的約束外，未對(duì)設(shè)行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這也是不妥當(dāng)?shù)?。以設(shè)定罰款的處罰為例，行政處罰法授權(quán)行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定罰款的處罰，但未對(duì)罰款數(shù)額作任何限制，這項(xiàng)授權(quán)實(shí)在是太大了，大到我們可以認(rèn)為行政處罰法實(shí)際上是以法律形式賦予了行政機(jī)關(guān)和地方人大一項(xiàng)漫無(wú)邊際、不受約束的權(quán)力。行政處罰法

11、規(guī)定法規(guī)和規(guī)章不得設(shè)定限制人身自由的處罰，主要是因?yàn)樵谌藗兊囊话阌^念中，限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的行政處罰，故其設(shè)定權(quán)應(yīng)專屬于法律。目前限制人身自由的行政處罰形式是行政拘留，依照現(xiàn)行法律最多不超過(guò)15天，假如行政法規(guī)或地方性法規(guī)設(shè)定一項(xiàng)數(shù)百萬(wàn)元的巨額罰款，顯然其嚴(yán)厲程度超過(guò)行政拘留，這就是說(shuō)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)雖然不能設(shè)定限制人身自由的行政處罰，但它們完全可以通過(guò)設(shè)定巨額財(cái)產(chǎn)罰，使其設(shè)定的行政處罰的嚴(yán)厲程度超守限制人身自由的行政處罰，可見(jiàn)，盡管有行政法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由的行政處罰，以及地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由和吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰的約束，行政機(jī)關(guān)和地方人大設(shè)定的行政處罰

12、仍然能夠?qū)瘛⒔M織的合法權(quán)益造成極大的威脅。有鑒于此，我們有理由認(rèn)為，行政處罰法關(guān)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定需要改進(jìn)，它起碼應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的幅度有所規(guī)定，使得行政處罰的嚴(yán)厲性低于刑罰。再次，對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款處罰的限制不明確，極有可能使行政處罰法嚴(yán)格限制規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的意圖落空。在行政處罰法起草過(guò)程中，立法人員已經(jīng)意識(shí)到允許規(guī)章自行設(shè)定行政處罰是不符合法制原則的，因?yàn)橐?guī)章是由國(guó)務(wù)院部委和地方政府制定的，它們本身就是實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)，如果行政處罰的設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)由同一機(jī)關(guān)行使，將導(dǎo)致行政處罰不受約束，還可能造成行政機(jī)關(guān)不加限制地?cái)U(kuò)大自己的行政處罰權(quán)。但

13、是，我國(guó)當(dāng)前又處于改革開(kāi)放中，某些領(lǐng)域一時(shí)還難以制定法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)相當(dāng)多的工作還是依據(jù)規(guī)章進(jìn)行的，完全不許規(guī)章設(shè)定行政處罰不大現(xiàn)實(shí)，解決這對(duì)矛盾的思路是允許規(guī)章有一定的設(shè)定權(quán)，但對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限要從嚴(yán)重掌握，不宜過(guò)大，必要時(shí)規(guī)章可以設(shè)定較輕種類的行政處罰。一位參與行政處罰法起草工作的同志撰文寫道：“對(duì)規(guī)章設(shè)定權(quán)限的規(guī)定，反映了我國(guó)立法在過(guò)渡時(shí)期對(duì)規(guī)章的一種特殊的、暫進(jìn)的、不得已而為之的處理辦法，隨著法制的完善，規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力是要逐步取消的”。曹志同志在關(guān)于中華人民共和國(guó)行政處罰法(草案)的說(shuō)明中也表達(dá)了差不多相同的意思：“在尚未制定法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的情況下，規(guī)

14、章可以地其職責(zé)范圍內(nèi)的行政管理工作，規(guī)定一些較輕的行政處罰。隨著法律、法規(guī)的逐步完備，規(guī)章設(shè)定行政處罰的面將越來(lái)越小”。然而，地政處罰法對(duì)于規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的限定卻未必能夠?qū)崿F(xiàn)上述意圖。該法第12、13條規(guī)定規(guī)章可以設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰，“一定數(shù)量”是一個(gè)彈性很大的概念，行政處罰法將確定具體數(shù)額的權(quán)力交給了國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)。國(guó)務(wù)院規(guī)定規(guī)章設(shè)定罰款最高可達(dá)30000元，這已經(jīng)不是一個(gè)很小的數(shù)目，而且省一級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定的地方規(guī)章設(shè)定罰款處罰的數(shù)額還可以更高?！?一定數(shù)量”的模糊用語(yǔ)對(duì)于規(guī)章的罰款設(shè)定權(quán)究竟能起多大的約束作用是很值得懷疑的，而行政處罰法將確定規(guī)章設(shè)

15、定罰款限額的權(quán)力授予國(guó)務(wù)院和地方省一級(jí)人大常委會(huì)以后，嚴(yán)格限制乃至逐步取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的立法意圖能否實(shí)現(xiàn)就更值得懷疑。行政處罰法為什么不直接規(guī)定規(guī)章設(shè)定罰款處罰的限額呢?有資料表明，在行政處罰法的制定過(guò)程中，起草人員曾試圖規(guī)定：對(duì)公民五十元以下、對(duì)法人一千元以下的罰款，可以由規(guī)章設(shè)定。對(duì)此，一些行政機(jī)關(guān)的同志有不同意見(jiàn)，認(rèn)為數(shù)額太少，起不到處罰作用，建議將數(shù)額擴(kuò)大到對(duì)公民擴(kuò)大到五百元以下，對(duì)法人擴(kuò)大到一萬(wàn)元以下。行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)也沒(méi)有獲得普通支持，反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為給予規(guī)章較大數(shù)額的罰款設(shè)定權(quán)，不僅法理上難以自圓其說(shuō)，實(shí)踐上也將后患無(wú)窮。由于意見(jiàn)難于統(tǒng)一，行政處罰法將決定權(quán)分別交給了國(guó)務(wù)院和地方

16、省一級(jí)人大常委會(huì)，顯而易見(jiàn)這是一個(gè)回避矛盾的做法。立法時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)提出的500元、10000元的方案覺(jué)得數(shù)額太大，難于接受，而將決定權(quán)交出后，規(guī)章設(shè)定罰款的權(quán)限反而變本加厲，大大超過(guò)了行政機(jī)關(guān)原來(lái)所希望達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，這是很值得立法者反思的。總之，行政處罰法明確禁止法律，法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件設(shè)定行政處罰，從而治理了中下級(jí)地方人大、行政機(jī)關(guān)以及地方黨委擅設(shè)濫設(shè)行政處罰的現(xiàn)象，這是行政處罰法進(jìn)步的地方，另一方面，行政處罰法在規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)時(shí)也暴露了不嚴(yán)重的弱點(diǎn)。五行政處罰的設(shè)定問(wèn)題在行政處罰法中很突出，行政處罰法專設(shè)一章對(duì)行政處罰的種類和設(shè)定加以規(guī)定。然而以我們必須認(rèn)識(shí)

17、到行政處罰的設(shè)定權(quán)其實(shí)是一種輔助性和過(guò)渡性的權(quán)力。由于法律是行政處罰的最終來(lái)源，因而法律對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)不存在輔助性和過(guò)渡性問(wèn)題，所謂行政處罰設(shè)定權(quán)的輔助性和過(guò)渡性是針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章而言的。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)的輔助性表現(xiàn)在：(1)法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)均受制于法律。法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)只有在法律對(duì)特定行政事務(wù)未作規(guī)定時(shí)方可行使，當(dāng)法津?qū)μ囟ㄐ姓聞?wù)是否應(yīng)受處罰作出規(guī)定后，法規(guī)、規(guī)章不能行使設(shè)定權(quán)，只能在法律規(guī)定的應(yīng)受處罰的行為、罰種和幅度內(nèi)作出具體規(guī)定。如果法規(guī)、規(guī)章行使設(shè)定權(quán)在前，法律規(guī)定在后，則法規(guī)、規(guī)章應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定對(duì)其已設(shè)定的行政處罰與法律相抵觸的

18、的部分進(jìn)行清理和修改;(2)地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的設(shè)定權(quán)除受制于法律外還受制于行政法規(guī)，即以法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定為前提，并且在法律、行政法規(guī)作出規(guī)定后，已設(shè)定的行政處罰不得與法律、行政法規(guī)的新規(guī)定相抵觸;(3)地方規(guī)章設(shè)定權(quán)的行使必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)均無(wú)規(guī)定為前提，并不得與其后制定的法律、法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸。由于法規(guī)、規(guī)章設(shè)定權(quán)具有上述輔助性，因而造成此種權(quán)力的兩點(diǎn)缺陷：第一，為不致明顯與行政法治原理相沖突，行政處罰設(shè)定權(quán)必須局限于有限的范圍內(nèi)，這就有可能出現(xiàn)即使用足設(shè)定權(quán)也不能為行政執(zhí)法提供充分必要的執(zhí)法手段的窘?jīng)r，解決問(wèn)題的根本方法還在于加強(qiáng)法律的制定工作;第二，行

19、政處罰設(shè)定權(quán)是一種“不穩(wěn)定”或“不安全”的權(quán)力，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)相應(yīng)的“上位法律規(guī)范”，行政處罰設(shè)定權(quán)便失去存在的前提，而必須隨之作出相應(yīng)的修改。鑒于行政處罰的侵害性，允許法律以外的其他規(guī)范性文件在無(wú)法律的具體依據(jù)時(shí)自行規(guī)定行政處罰是不符合法治原則的，行政處罰法規(guī)定行政處罰設(shè)定權(quán)是在法制不完備的現(xiàn)實(shí)條件下所采取的一種權(quán)宜措施，隨著法律制定工作的逐步加強(qiáng)，留給設(shè)定權(quán)在其中發(fā)揮作用的“ 法律空白”將日益減少，因此，法規(guī)、規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)在具有輔助性的同時(shí)也具有過(guò)渡性。指出法規(guī)、規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)所具有的輔助性和過(guò)渡性，是為了防止產(chǎn)生一種錯(cuò)誤印象，即似乎行政處罰的法律依據(jù)主要是法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的，離開(kāi)

20、了法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定活動(dòng)行政處罰制度就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。從根本講，法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力是一種有悖于現(xiàn)代行政法治原則的不規(guī)范的權(quán)力，無(wú)論是從發(fā)展我國(guó)行政法治，還是從推進(jìn)我國(guó)行政法律制度與國(guó)際慣例接軌考慮，法規(guī)、規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)都不可能是一種長(zhǎng)久的權(quán)力。由于法規(guī)和規(guī)章的設(shè)定權(quán)必須以“法律空白”為前提，隨著各個(gè)行政領(lǐng)域基本法律的制定，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)總體上將趨于消亡。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)二十多年的努力，我國(guó)法制建設(shè)取得了很大成就，已有法律調(diào)整的領(lǐng)域與尚未有法律調(diào)整的領(lǐng)域相比，前者占多數(shù)，因此，即使在當(dāng)前法制還不夠完備的現(xiàn)實(shí)條件下，法規(guī)和規(guī)章的設(shè)定也不會(huì)是行政處罰法律依據(jù)的主要來(lái)源，相反，法規(guī)、規(guī)章對(duì)其“上位規(guī)范”所作的“具體規(guī)定”是行政處罰法律依據(jù)的主干。隨著法制的完善，法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)將與“具體規(guī)定權(quán)”并軌，成為“