對行政不作為的國家賠償幾點立法思考

1、對行政不作為的國家賠償幾點立法思考行政不作為是指行政主體及其工作人員在其所屬職權范圍內，負有積極實施某種法定行政作為義務，并有作為的可能性情況下，而消極地沒有或沒有全面履行行政作為義務，從而侵害了公民、法人、其他組織或者國家合法權益的行為。行政實踐中的行政不作為與法律授權的目的不相符合，不僅嚴重侵害行政相對人的合法權益，也削弱了政府權威，還降低人民對于政府的信任，嚴重阻礙法治進程，建立健全行政不作為國家賠償責任制度是保護公民、法人和其他組織合法權益和監(jiān)督行政行為的現(xiàn)實需要。一、確立行政不作為國家賠償責任的必要性及其價值由于我國現(xiàn)行國家賠償法對行政不作為的國家賠償責任沒有做出明確規(guī)定，不但導致理

2、論界和實務界對此問題存在不同看法，而且使公民、法人或其他組織的合法權益受到一定程度的損害。筆者認為，對行政不作1。其必為導致行政相對人合法權益受到損害的，國家應當承擔賠償責任要性主要表現(xiàn)在以下方面：（一）是貫徹實施憲法的需要。我國憲法第條明確規(guī)定：公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。”憲法是國家的根本大法，具備最高的法律效力。其合法權益受到行政不作為侵犯且造成損害的人，當然有依法取得國家賠償?shù)臋嗬?。在國家賠償法中明確國家對行政不作為應承擔賠償責任，是落實憲

3、法原則規(guī)定的具體體現(xiàn)。（二）是貫徹實施法律的需要。首先，中華人民共和國行政訴訟法以下簡稱行政訴訟法作為全國人民代表大會制定的基本法律，對行政不作為做了相應規(guī)定。根據該法第條、第條的規(guī)定，公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的，或者申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院應當受理。另外，行政訴訟法第條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員做出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償?！备鶕姓V訟法的上述規(guī)定，行政

4、不作為侵犯行政相對人的合法權益造成損害的，國家應當進行賠償。其次國家賠償法作為規(guī)范國家賠償制度的專門性法律，雖然沒有明確規(guī)定國家對行政不作為造成的損害應承擔賠償責任，但也沒有排除這種賠償責任。該法第條規(guī)定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬倍姓蛔鳛楸旧聿粚儆谶`法行使職權的情形，同時，根據該法第條、第條有關行政賠償范圍的規(guī)定，行政主體及其工作人員在行使行政職權時的其他違法行為造成公民身體傷害或者死亡以及造成財產損害的，受害人有取得賠償?shù)臋嗬＿@里的“其它違法行為”，也應當包括行政不作為。（三）是保護公民、

5、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政的需要?，F(xiàn)代法治強調權利本位，以對公權的規(guī)制和對私權的保護為基本特征。從法理上來說，有損害就有賠償，只要某一違法行為損害了他人的合法權益，該損害行為主體就應對此承擔賠償責任。從行政法律制度來看，通過 2行政復議和行政訴訟已經能較好地解決行政不作為違法性的確認問題，但是救濟的結果卻只是確認不作為或限期作為。而這種結果往往可能是在特定時間過后成為一種毫無價值的救濟，即使仍有價值，也由于時間的拖延而給相對人造成了不少不應有的損失，比如說貽誤商機、喪失特定的就業(yè)機會、減少收入等。如果對此種怠權的行為不予以嚴格追究，對行政機關及其工作人員不予法律嚴懲，不責令行政機關

6、對受害人遭受的損害予以賠償，就會出現(xiàn)有違法的行政不作為得不到有力監(jiān)督和制約，與人民授權的目的不相符合，與依法行政的基本要求不相符合。二、行政不作為國家賠償責任的理論依據（一）、行政不作為國家賠償是公民憲法權利的保障。憲法是國家的根本大法，是立法的依據，具有最高的法律效力。我國憲法第41條規(guī)定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬?。根據上述?guī)定，我國憲法確立了公民有控告違法、失職的國家機關和工作人員的權利，合法權益受到行政不作為侵犯且造成損害的人，當然有

7、依法取得國家賠償?shù)臋嗬?。由此，將行政不作為這一違法行為納入國家賠償責任之列是對公民憲法權利的重要保障。（二）、國家賠償法沒有排除行政不作為的賠償責任。國家賠償法作為規(guī)范國家賠償制度的專門性法律，雖然沒有明確規(guī)定國家對行政不作為造成的損害應承擔賠償責任，但也沒有排除這種賠償責任。該法第2條規(guī)定:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬！倍?3政不作為正是行政主體違法行使職權產生的。同時，根據該法第3條、第4條有關行政賠償范圍的規(guī)定，行政主體及其工作人員在行使行政職權時的其他違法行為造成公民身體傷害或者死亡以及造成

8、財產損害的，受害人有取得賠償?shù)臋嗬＿@里的“其他違法行為”，是個保底條款，包括列舉之外的2。1997年4月29其他所有違法行政職權的行為，自然包括行政不作為日最高人民法院做出關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定，其中第1條規(guī)定:“與行政機關及其工作人員行使行政職權有關的，給公民、法人和其他組織造成損害的，違反行政職責的行為，屬于國家賠償法第3條和第4條規(guī)定的其他違法行為”。這里的“違反行政職責”應當涵括了行政不作為。（三）、行政訴訟法也不排除行政不作為賠償責任。行政訴訟法第4條、第5條規(guī)定，公民、法人和其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的，或者申請

9、行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當受理。另外，行政訴訟法第67條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員做出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償”?？梢?，根據行政訴訟法之規(guī)定，行政不作為3。 侵犯行政相對人的合法權益造成損害的，國家應當進行賠償三、行政不作為國家賠償?shù)臉嫵梢诿鞔_行政不作為違法國家應負賠償責任后，并不是說，所有的行政不作為違法都應由國家負賠償責任，國家對行政不作為違法負賠償責任，必須具備相應的條件。（一）、必須是負有積極實施法定行政作為義務的

10、行政主體（包括其工作人員、被行政主體委托的個人，下同）的行政不作為違法行為。第一，行政主體必須負有積極實施法定的行政作為義務，如果不負有這種義務就不存在承擔責任的問題。第二，行政主體必須是有相應的管轄權限，這是由行政權限決定的，即它在其管轄范圍內有積極實施法定的行政作為義務，超越了該行政主體的管轄權限，即使有行政不作為違法，也不應由該行政主體承擔責任。例如，A縣境內某幢房子發(fā)生火災，請求B縣消防隊救火，B縣消防隊未派消防隊員前往滅火，因大火未及時撲滅致使大火引起周圍多幢房屋失火，B縣消防隊不應承擔行政不作為違法的責任。第三，行政主體的工作人員上班時雖然負有積極實施法定的行政作為義務但其下班后或

11、休假時，即使有行政不作為違法發(fā)生，該行政主體也不應承擔賠償責任。（二）、行政不作為違法客觀存在。第一，負有積極實施法定行政作為義務的主體，沒有履行法定作為義務。第二，負有積極實施法定行政作為義務的主體是在可能實施的情況下而不實施。這里的“可能實施”是指根據當時的客觀情況，而不存在不可抗力等特殊的阻礙事由而使其無法實施。第三，有法定履行作為義務時間和期限的，必須是在超過法定履行義務時間和期限后發(fā)生才能構成行政不作為違法。（三）、給公民、法人和其他組織造成了實際的損害。第一，必須有實際損害的存在，即損害必須是已經發(fā)生，客觀存在的。第二，損害的必須是公民、法人和其他經濟組織的合法權益。第三，公民、法

12、人和其他組損失無法得到其他賠償，如果已經得到賠償，國家就不再承擔賠償義務。（四）、行政不作為違法與公民、法人和其他組織的實際損害之間有因4。筆者認為行政不作為違法引起國家賠償責任的因果關系是只要果關系行政主體的法定作為義務是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益而設置的，而行政主體沒有積極實施法定義務造成了公民、法人和其他組織的合法權益受損，行政主體與公民、法人和其他組織的損害結果之間就存在因果關系。四、行政不作為國家賠償?shù)牧⒎ㄋ伎迹ㄒ唬?、在國家賠償法總則中明確規(guī)定行政不作為由國家負賠償責任?？蓪屹r償法第2條第一款修改為“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權或不積極履行法定職責，致使公民

13、、法人和其他組織的合5。這樣修改法權益遭受損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋嗬焙缶蛯①r償?shù)姆秶鷶U大到了包括違法行使職權或不積極履行法定職責的行政權行使的全領域。（二）、在國家賠償法行政賠償范圍中明確規(guī)定行政不作為的國家賠償責任。可將國家賠償法第4條增加一款，表述為:“因負有法定行政職責的行政機關及其工作人員不履行法定職責致使公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，受害人有取得賠償?shù)臋嗬薄＿@樣就將行政不作為違法責任納入到行政賠償范圍內，而且明確了這種賠償責任是由于行政機關和其他工作人員不履行法定作為義務給相對人造成損害引起的。（三）、明確行政不作為賠償責任的賠償義務機關?？蓪屹r償法

14、第7條第一款修改為“行政機關及其工作人員違法行使行政職權或不積極履行法定行政職責致使公民、法人和其他組織的合法權益受到損害的，該行政機關為賠償義務機關”。這樣就明確了行政不作為賠償義務機關，有利于賠償責任的履行。（四）、在國家賠償法第條后增加一款“由于國家機關和國家機關工作人員不履行法定職責侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應當根據該不履行法定積責的行為在損害發(fā)生過程和結果中的作用等因素，確定賠償?shù)臄?shù)額?！边@樣就可以使行政賠償義務機關根據具體情況，合理確定應當支付的賠償費用。6。我國現(xiàn)行國家賠償法將（五）、將精神損害納入國家賠償范圍損害賠償限定為對人身權和財產權造成的直接損害，不包

15、括間接損害賠償和精神損害賠償。對于精神損害賠償因考慮到精神損害是無形的，無法客觀具體衡量，從而無法確定合理的賠償幅度，所以國家賠償法中對精神損害賠償只是采取消除影響、恢復名譽、賠禮道歉的方式，而無金錢賠償規(guī)定；而間接損失則是出于財政負擔的考慮和損失的難以計算而將其排除在外。行政不作為的精神損害主要表現(xiàn)在由于行政主體的不作為，導致相對人本應避免的損害而沒有避免，使相對人心靈受到不應有的打擊，從而造成身體健康狀況的惡化，產生心理擔憂和痛苦，帶來精神損失。如由于行政主體的不作為使相對人的名譽權受到損害，這種痛苦和擔憂往往是十分強烈的，會極大地毀壞相對人的身心健康。同時，因這種精神損失，還會使其喪失許多應有的機會，增加許多機會成本，帶來間接的非物質損失。如果不盡快將精神損害賠償?shù)确矫鎯热菁{入國家賠償范疇，那么我國的國家賠償制度是不可能完善的?？傊?，國家