中國社會保障模式的轉(zhuǎn)型路徑

1、中國社會保障模式的轉(zhuǎn)型路徑（人民論壇，2009年第28期）中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授 李迎生一、當(dāng)今世界主要社會保障模式的特點(diǎn)由于各國工業(yè)化發(fā)展水平、社會轉(zhuǎn)型程度、政治經(jīng)濟(jì)體制、國民需求及傳統(tǒng)習(xí)慣等等不同，社會保障制度及其項目設(shè)置在不同國家、地區(qū)呈現(xiàn)出不同程度的差異；即便相同項目，保障的范圍和達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)亦不一樣?！吧鐣Ｕ夏Ｊ健彼从车模闶巧鐣Ｕ现贫燃捌漤椖吭诓煌瑖?、地區(qū)的具體安排與運(yùn)作所表現(xiàn)出來的基本特征。社會保障模式可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分。由于公平與效率的關(guān)系問題（或政府與市場的關(guān)系問題）是社會保障研究與實(shí)踐中要處理的核心問題，這里我們以公平（政府）為橫坐標(biāo)，以效率（市場）為

2、縱坐標(biāo)，組成一個坐標(biāo)系，首先對社會保障主要模式做一理論上的劃分（見圖1）：圖1：社會保障主要模式的劃分效率（市場） 強(qiáng)調(diào)效率、忽視公平 公平、效率兼顧 （強(qiáng)制儲蓄型） （社會保險型） 公平（政府） 既不公平、也無效率 強(qiáng)調(diào)公平、忽視效率 （制度未成型） （福利國家型） 根據(jù)上圖，可以將社會保障主要模式劃分為四大基本類型，處在第一象限的社會保障制度既是公平的，也是有效率的；處在第二象限的社會保障制度比較注重效率，但對公平體現(xiàn)不足；處在第三象限的社會保障制度，是既不公平、又無效率的一種類型，屬于社會保障制度尚未建立（或建立之初、十分不成熟）的一種狀態(tài)；處在第四象限的社會保障制度，過度強(qiáng)調(diào)公平而忽視

3、了效率。對應(yīng)當(dāng)今世界的主要社會保障制度，能夠兼顧公平、效率的，可稱為社會保險型，起源于德國，當(dāng)今以美國為最典型；注重效率、忽視公平的，典型的是強(qiáng)制儲蓄型社會保障制度，如新加坡的中央公積金制度；強(qiáng)調(diào)公平、忽視效率的，則屬于福利國家型，歐洲、日本、澳大利亞、加拿大等地的社會保障制度，大致可歸到此種類型。從第二象限按順時針旋轉(zhuǎn)到第四象限，政府的作用漸強(qiáng)，市場的作用漸弱；從第四象限逆時針旋轉(zhuǎn)到第二象限，市場的作用漸強(qiáng)，政府的作用漸弱。比較而言，處在第一象限的社會保障制度即社會保險型，和市場經(jīng)濟(jì)體制比較適應(yīng)，是一種相對合理的社會保障模式。當(dāng)然，在該類型制度的實(shí)際運(yùn)作中，如何求得公平、效率的平衡對各國來說

4、始終都是一個難題（在國外及在我國都是如此，本文姑且不論）。而另外兩種主要社會保障模式，也都有不少值得參考借鑒之處。二、中國社會保障新舊模式轉(zhuǎn)型的歷程新中國成立不久，即著手建立現(xiàn)代社會保障制度。從那時至今，中國社會保障模式經(jīng)歷了巨大的變遷。新中國成立后至改革開放初期，和計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國實(shí)行的是“國家保險模式”；改革開放初期至今，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，中國社會保障制度進(jìn)行了全面、深刻的變革，中國特色的社會保障模式（偏向社會保險模式）正在形成之中。 1951年，中央人民政府政務(wù)院（即后來的國務(wù)院）頒布中華人民共和國勞動保險條例，據(jù)此國家為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了勞動保險制度。其后，國家為行

5、政、事業(yè)單位職工、城鄉(xiāng)“三無”人員建立了相應(yīng)的社會保障制度及針對全體國民建立了充分就業(yè)制度。最初的社會保障制度被稱為“國家保險模式”，其根據(jù)來源于列寧的“最好的工人保險形式是國家保險” 列寧全集.第17卷.北京:人民出版社, 1985，第450頁。的著名論斷。該模式在保障目標(biāo)上突出社會公平,其基本特征是以公有制為基礎(chǔ),與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),由政府包攬一切社會福利并理論上面向全體國民。該模式與充分就業(yè)緊密關(guān)聯(lián),公民取得職業(yè)即得到了享受國家保險的權(quán)利（在農(nóng)村則由集體保障充分就業(yè)，但未實(shí)行勞動保險）。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，最初實(shí)行的“國家保險模式”具有一定的優(yōu)越性，在特定的歷史條件下維護(hù)了社會穩(wěn)定，同時推

6、進(jìn)了工業(yè)化的高速發(fā)展。但這一模式也存在著國家及企業(yè)（單位）負(fù)擔(dān)過重、助長個人的依賴思想、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、管理分散、城鄉(xiāng)差異大、法制化程度低等各種嚴(yán)重缺陷，總體上，該模式突出了公平而忽視了效率。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，“國家保險模式”已無法適應(yīng)市場化的要求,確立新模式、變革舊制度成為歷史必然。中國社會保障制度的改革是從城鎮(zhèn)首先展開的，始于上個世紀(jì)八十年代初期。以上個世紀(jì)九十年代為分界線，城鎮(zhèn)社會保障制度的改革分為兩個階段。第一個階段發(fā)生于八十年代初期至八十年代末期。這一時期城鎮(zhèn)社會保障制度的改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施來推進(jìn)的，目的在于解決由于經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來的制度不協(xié)調(diào)的問題。第二階段

7、開始于上個世紀(jì)的九十年代。在這一階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)的確立，社會保障制度的改革不再作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，而是作為一項相對獨(dú)立的社會工程，原來的小打小鬧的改革已無濟(jì)于事，這一時期已將社會保障制度改革的終極目標(biāo)確定為建立新型的可持續(xù)的社會保障體制。經(jīng)過二十多年的改革，城鎮(zhèn)社會保障制度的主要項目（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等）引進(jìn)了個人繳費(fèi)機(jī)制，真正體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)的原則，社會保障體系日益健全與完善（增加了失業(yè)保險等重要項目），改變了職工對單位、國家的依賴思想，社會保障的覆蓋面在不斷擴(kuò)大，社會保障層次趨向多元化，社會保障管理體制趨向統(tǒng)一，社會保障的法制建設(shè)也取得了較大的進(jìn)展（目前社會

8、保險法正在全民征求意見中）?；谵r(nóng)村社會保障制度改革明顯滯后于城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯已嚴(yán)重影響了社會公平并妨礙統(tǒng)一的勞動力市場形成的現(xiàn)實(shí)，國家自新世紀(jì)初啟動了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度改革進(jìn)程，目前，低保制度已在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，“新農(nóng)合”已經(jīng)覆蓋80%以上的農(nóng)村地區(qū)及居民，“新農(nóng)?！币灿?009年下半年開始試點(diǎn)?？傮w上，隨著改革不斷推進(jìn)，我國正逐步建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險為主體，且與社會救助、社會福利有機(jī)結(jié)合的，具有中國特色的社會保障體系，逐步形成覆蓋范圍廣、社會化程度高、資金來源渠道多樣、待遇合理、管理體制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會保障新格局。三、中國社會保障新模式與國外的比較中國社

9、會保障新格局已與計劃經(jīng)濟(jì)下的社會保障模式存在本質(zhì)區(qū)別。與當(dāng)今世界主要社會保障模式相比較，中國目前的社會保障模式強(qiáng)調(diào)保障金的籌集由單位（雇主）、職工（雇員）、國家分擔(dān)，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟(jì)性，政府要對社會保障承擔(dān)主導(dǎo)作用等更接近于“社會保險模式”，從城鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)行的改革和農(nóng)村正在進(jìn)行的改革都可以看出這一點(diǎn)。同時，這一模式也或多或少的帶有當(dāng)今世界其它兩種主要社會保障模式的特點(diǎn)： 例如其兩個最重要的保障項目養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險對城鎮(zhèn)職工都設(shè)有個人賬戶（“新農(nóng)保”也探索建立個人賬戶），資金來源于個人及單位（集體）繳費(fèi)，具有強(qiáng)制儲蓄性質(zhì)，類似于“強(qiáng)制儲蓄模式”；其所實(shí)行的全民義務(wù)教育制度、其對國

10、家事業(yè)單位職工實(shí)行的退休養(yǎng)老制度及公費(fèi)醫(yī)療制度、其在一定范圍內(nèi)實(shí)行的住房福利制度等等，又和“福利國家模式”接近，或帶有一定的“國家保險模式”的痕跡。因此，中國形成中的社會保障模式可以稱之為“偏向社會保險（模式）的混合保障模式”。這一模式注重借鑒當(dāng)今世界上市場經(jīng)濟(jì)國家?guī)追N主要社會保障模式的成熟經(jīng)驗，同時又強(qiáng)調(diào)結(jié)合國情，避免其它模式的不足與缺陷。當(dāng)然，由于該模式從舊模式演變而來，尚帶有一定的原模式的色彩，需要進(jìn)一步改革；同時，借鑒過來的他國經(jīng)驗也有一個與中國國情、特別是與中國獨(dú)特的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的磨合問題；再就是，中國目前尚處在社會主義初級階段，因此，中國目前的社會保障模式尚存在著這樣那樣的

11、問題，離我們要達(dá)到的目標(biāo)還有很長的一段路要走。四、新模式探索中產(chǎn)生的新認(rèn)識這里，我們無意揭示形成中的新模式尚存在的問題與不足，僅就探索新模式過程中產(chǎn)生的一些新的認(rèn)識加以概括總結(jié)。其實(shí)，對新模式的探索本身就是一個最重要的創(chuàng)新。除此之外，探索中形成的新認(rèn)識還包括：對政府在社會保障中的角色定位的認(rèn)識、對適合現(xiàn)實(shí)國情的社會保障理念的界定、對公平與效率關(guān)系的看法、對中國特色社會保障模式推進(jìn)策略的見解、對傳統(tǒng)保障在新模式中的地位的觀點(diǎn)等等。關(guān)于公平與效率關(guān)系。這是任何一個社會保障制度（模式）都要涉及處理的一對矛盾。“福利國家模式”及我國計劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)行的“國家保險模式”過于強(qiáng)調(diào)公平而嚴(yán)重傷害了效率，不是我

12、們應(yīng)當(dāng)追求的理想模式；理想的社會保障模式，應(yīng)當(dāng)是將公平與效率加以合理兼顧的模式。西方國家及我國在處理這一關(guān)系方面都有不少深刻教訓(xùn)，值得總結(jié)、汲取。關(guān)于政府在社會保障中的角色。社會保障屬于公共物品，政府在社會保障中的角色舉足輕重。但在“福利國家模式”下及在過去“國家保險模式”下政府包攬一切社會保障事務(wù)的做法，其所導(dǎo)致的無效率，顯然與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。正確的做法應(yīng)該是，社會保障由政府主導(dǎo)，政府在制度安排、必要的資助、制度監(jiān)管、待遇保障等方面必須充分履行責(zé)任，同時，市場、個人及家庭等主體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。關(guān)于適合現(xiàn)實(shí)國情的社會保障理念。鑒于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很低，即便是少數(shù)富裕地區(qū)，實(shí)際生活也不過小康水平。顯而易見，我國社會保障制度的建設(shè)不可能走西方國家的“福利國家”道路。我國社會保障制度的建設(shè)只能依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，走“低標(biāo)準(zhǔn)”或“?；尽钡牡缆?。“底線公平”是我國社會保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)奉行的基本理念，在項目設(shè)計、待遇標(biāo)準(zhǔn)上都要體現(xiàn)這一理念。關(guān)于傳統(tǒng)保障在新模式中的地位。建立在儒家“仁愛”學(xué)說基礎(chǔ)上的中國傳統(tǒng)保障強(qiáng)調(diào)家庭（家族）保障、鄰里互助，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。傳統(tǒng)保障和社會保障相比，其物質(zhì)保障固然水平低、不牢靠，但因其建立在初級關(guān)系的基礎(chǔ)上，其在提供精神慰籍、情感保障方面的功能