我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收支制度研究

1、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收支制度研究    一、我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收支制度的必要選擇 我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)收支制度是一種分散型的收支制度，這種制度已越來(lái)越不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)外比較規(guī)范的國(guó)庫(kù)收支制度一般都是集中收支制度，我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情建立一套自己的國(guó)庫(kù)集中收支制度已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)在2000年已開始在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革，2001年國(guó)務(wù)院確定幾個(gè)有代表性的部門（水利部、科技部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦、中科院、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)）進(jìn)行改革試點(diǎn)，地方上的改革試點(diǎn)也進(jìn)一步增加。2002年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，暫未全面實(shí)施國(guó)庫(kù)管理制度改革的部門和地

2、區(qū)，先對(duì)包括政府采購(gòu)資金在內(nèi)的一些專項(xiàng)支出實(shí)行財(cái)政直接撥付，在率先改革財(cái)政資金支付發(fā)生的同時(shí)，相應(yīng)規(guī)范收入收繳程序，爭(zhēng)取在“十五”期間全面推行以國(guó)庫(kù)單一帳戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。在傳統(tǒng)的分散型國(guó)庫(kù)收支制度下，財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，許多行政事業(yè)單位還設(shè)立“小金庫(kù)”、帳外帳等截留財(cái)政資金。預(yù)算內(nèi)收入通過征收機(jī)關(guān)直接繳入國(guó)庫(kù)，預(yù)算內(nèi)資金支出時(shí)，先由支出單位（預(yù)算單位）編制預(yù)算草案，由財(cái)政部門審核匯總經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審批后成為正式預(yù)算，財(cái)政部門按計(jì)劃按預(yù)算直接將預(yù)算資金從國(guó)庫(kù)經(jīng)中國(guó)人民銀行撥付到支出單位（預(yù)算單位）開設(shè)在商業(yè)銀行的帳戶上，支出單

3、位（預(yù)算單位）再根據(jù)有關(guān)規(guī)定和預(yù)算要求，自行支付購(gòu)買商品和勞動(dòng)的各類款項(xiàng)，并在年度終了時(shí)編制財(cái)務(wù)決算報(bào)表，報(bào)送同級(jí)財(cái)政，圖1為預(yù)算內(nèi)資金支出的支付程序圖。預(yù)算外資金目前未納入預(yù)算管理，其收入不直接納入國(guó)庫(kù)，而是由財(cái)政部門實(shí)行收支兩條線管理，收入全部上繳財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政部門按預(yù)算外支出計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，經(jīng)批準(zhǔn)后從財(cái)政專戶撥付單位，各單位將返還的預(yù)算外資金自行向商品和勞務(wù)的供應(yīng)商支付。其實(shí)并不是所有單位的預(yù)算外資金都能作到收支兩條線，我國(guó)目前還有些單位自行開設(shè)預(yù)算外資金專戶，進(jìn)行坐收座支。我國(guó)的國(guó)庫(kù)資金管理存在著下面幾個(gè)方面的問題。（1）財(cái)政部門與行政事業(yè)單位多頭開戶，轉(zhuǎn)移、

4、分散財(cái)政資金。一方面由于我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理制度中規(guī)定國(guó)庫(kù)存款不計(jì)息；另一方面由于各商業(yè)銀行為了多拉攏存款，將存款任務(wù)層層分散，落實(shí)到個(gè)人，財(cái)政資金就成了大家競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象。很多財(cái)政部門在這種情況下，為了獲取利息多頭開戶，并把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金，躲避預(yù)算管理。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，行政事業(yè)單位實(shí)行“收支兩條線”管理方法，只能開設(shè)收入支出各一個(gè)帳戶，但實(shí)際上不少單位也存在多頭開戶現(xiàn)象，同時(shí)行政事業(yè)單位不僅存在將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)入預(yù)算外資金的現(xiàn)象，還存在設(shè)立小金庫(kù)及帳外帳，分散國(guó)家的財(cái)政資金的現(xiàn)象。由于各財(cái)政和各預(yù)算單位都有多頭開戶現(xiàn)象的存在，使得國(guó)家無(wú)法了解所有財(cái)政資金的收入和支出狀況，從而造成資金管

5、理混亂，效率低下。（2）不包括預(yù)算外資金的國(guó)庫(kù)資金不利于財(cái)政宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。我國(guó)目前將財(cái)政資金區(qū)分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)資金是國(guó)家集中資金，是繳入國(guó)庫(kù)的，并通過各級(jí)財(cái)政層層匯總成為國(guó)家預(yù)算資金，是我國(guó)目前執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的基礎(chǔ)。而預(yù)算外資金是由預(yù)算單位自行支配的資金，是分散的，盡管現(xiàn)在預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理，收入繳入帳政專戶，支出由財(cái)政返回，但還不是全國(guó)集中的資金，不繳入國(guó)庫(kù)。國(guó)家在制定宏觀財(cái)政政策時(shí)所依據(jù)的應(yīng)該是全部的財(cái)政資金，但現(xiàn)在由于納入預(yù)算的只有預(yù)算內(nèi)資金，國(guó)家無(wú)法完全掌握預(yù)算外資金和制度外資金（制度外資金一般以“小金庫(kù)”和帳外帳存在），所以制定宏觀財(cái)政政策時(shí)往往以

6、預(yù)算內(nèi)資金為基礎(chǔ)，但實(shí)際上大量的預(yù)算外資金和制度外資金的存在會(huì)影響宏觀財(cái)政政策的運(yùn)行效果。例如當(dāng)預(yù)算內(nèi)資金存在著大量的赤字，而預(yù)算外資金和制度外資金又存在大量結(jié)余時(shí)，本來(lái)財(cái)政資金可以自身平衡的，但由于國(guó)家只掌握預(yù)算內(nèi)資金，為了平衡預(yù)算內(nèi)資金就會(huì)增發(fā)國(guó)債，從而在一定程度上影響了財(cái)政政策和貨幣政策的執(zhí)行。（3）分散型的收支制度實(shí)行“以撥定支”制度，造成資金沉淀、財(cái)政支出信息失真。在這種收支制度下，當(dāng)同級(jí)財(cái)政部門把財(cái)政資金撥付給預(yù)算單位時(shí)，在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中就作為財(cái)政支出處理，而財(cái)政資金真正的支出并不是這一階段，應(yīng)該是在預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)商支付帳款時(shí)。帳面支出階段和實(shí)際支出階段的不一致會(huì)造成財(cái)

7、政支出兩方面的信息失真：一方面是財(cái)政支出金額的失真。財(cái)政部門撥付的金額并不等同于預(yù)算單位向商品和勞務(wù)供應(yīng)商支付的金額，往往是前者大于后者（因?yàn)槿绻呛笳叽笥谇罢?，預(yù)算單位就會(huì)繼續(xù)向財(cái)政要錢），從而造成資金沉淀的在預(yù)算單位。所以就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金帳面赤字而實(shí)際有結(jié)余的現(xiàn)象，從而影響財(cái)政政策的制定。另一方面是財(cái)政支出用途的失真?！耙該芏ㄖА钡姆稚⑹罩е贫认拢?cái)政部門按預(yù)算和計(jì)劃指定的用途向預(yù)算單位撥款后即作為相應(yīng)的支出處理，就不再對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行管理和監(jiān)督，使用權(quán)屬于預(yù)算單位，預(yù)算單位就有可能在獲得預(yù)算資金后變更預(yù)算資金的用途而挪作它用，這樣就會(huì)造成預(yù)算支出的帳面用途與實(shí)際用途不一致。這也反映了國(guó)

8、庫(kù)資金（我國(guó)的國(guó)庫(kù)資金就是預(yù)算資金）的運(yùn)用沒有得到國(guó)庫(kù)部門和財(cái)政部門的有力監(jiān)督。（4）國(guó)庫(kù)資金結(jié)算環(huán)節(jié)多，影響了國(guó)庫(kù)資金的及時(shí)入庫(kù)、降低了國(guó)庫(kù)資金的使用效率。在分散收支制度下，從收入環(huán)節(jié)看，一方面有些征收機(jī)關(guān)為了完成征收任務(wù)，設(shè)立過渡帳戶，把其當(dāng)作稅收的蓄水池，人為增加財(cái)政收入的結(jié)算環(huán)節(jié)；另一方面由于國(guó)庫(kù)經(jīng)收處設(shè)在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行與代理國(guó)庫(kù)的中國(guó)人民銀行必須通過同城票據(jù)系統(tǒng)才能結(jié)算。這兩方面都會(huì)影響財(cái)政收入的及時(shí)入庫(kù)。從支出環(huán)節(jié)看，分散收支制度并不象集中收支制度那樣建立集中的政府支出系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)資金統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)直接支付給商品和勞務(wù)的提供者，而是先由財(cái)政部門將國(guó)庫(kù)資金劃入支出單位的帳戶，再由支出

9、單位安排支出；同時(shí)很多支出單位在商業(yè)銀行設(shè)立很多帳戶，這使得支出單位的資金運(yùn)動(dòng)從一個(gè)銀行帳戶到另一個(gè)銀行帳戶，使國(guó)庫(kù)資金滯留在銀行結(jié)算環(huán)節(jié)，大大降低了國(guó)庫(kù)資金的使用效率。最后，目前由于財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、國(guó)庫(kù)、商業(yè)銀行還沒有完全聯(lián)網(wǎng)，銀行之間高效率的電子化結(jié)算體系也沒有能完全建立，這也影響了國(guó)庫(kù)資金的入庫(kù)和使用效率。（5）在分散型收支制度下，國(guó)家對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督不力。在我國(guó)傳統(tǒng)的分散型收支制度下，國(guó)庫(kù)管理部門與國(guó)庫(kù)出納部門不分；國(guó)庫(kù)人員的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；財(cái)政部門和行政事業(yè)單位多頭開戶；財(cái)政“以撥定支”，撥款后就不再監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金的使用；沒有專業(yè)的內(nèi)部和外部監(jiān)督人員和機(jī)構(gòu)等等原因，造成我國(guó)一直以來(lái)對(duì)國(guó)庫(kù)

10、資金收支的監(jiān)督不力，經(jīng)常出現(xiàn)全國(guó)人大剛剛通過預(yù)算，同時(shí)調(diào)整預(yù)算就來(lái)了，無(wú)法用預(yù)算約束國(guó)庫(kù)資金支出的現(xiàn)象。在我國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的是國(guó)庫(kù)分散收支制度，這一制度使得我國(guó)的國(guó)庫(kù)資金使用效率低下，監(jiān)督不健全，官僚腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國(guó)公共財(cái)政的建立與改革，國(guó)庫(kù)分散收支制度到了不得不改的地步。國(guó)庫(kù)集中收支制度是國(guó)外普遍采用的國(guó)庫(kù)管理制度，在我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收支制度存在著以下四個(gè)方面的好處：（1）有利于提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率。首先國(guó)庫(kù)集中收支制度改變了“以撥定支”的原則，而是以國(guó)庫(kù)資金的實(shí)際支付為支付，沒有資金沉淀在支出單位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出單位的閑置資金被有效的盤活，同時(shí)在集中收支制度下

11、收和支的信息真實(shí)，為國(guó)家制定正確的收支計(jì)劃提供依據(jù)；其次在國(guó)庫(kù)集中收支制度下，國(guó)庫(kù)直接將資金支付給商品和勞務(wù)的提供者，不必象分散收支制度時(shí)經(jīng)過層層撥付最后才由支出單位支付給商品和勞務(wù)的提供者，從而大大減少了支出的結(jié)算環(huán)節(jié)，同樣提高了資金的使用效率；最后建立國(guó)庫(kù)單一帳戶后，支出單位的財(cái)政資金（預(yù)算內(nèi)外資金）都集中在國(guó)庫(kù)，有利于財(cái)政部門對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，使庫(kù)款調(diào)度更加靈活，同時(shí)也將從根本上改變本期財(cái)政資金管理分散，各支出部門和各支出單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。（2）有利于縮小財(cái)政赤字、減少短期國(guó)債的發(fā)行，同時(shí)還有利于財(cái)政政策和貨幣政策的有機(jī)結(jié)合。建立單一帳戶后，所有的財(cái)政資金包括預(yù)算

12、外資金都集中在國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門就可以綜合運(yùn)籌預(yù)算內(nèi)外資金，調(diào)余補(bǔ)缺。目前我國(guó)預(yù)算內(nèi)赤字較大，而預(yù)算外往往有結(jié)余，通過預(yù)算外資金補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)資金，就可以縮小財(cái)政赤字，也可以減少因彌補(bǔ)財(cái)政赤字而發(fā)行的短期國(guó)債。另一方面，國(guó)庫(kù)單一帳戶建立后所有的財(cái)政資金的進(jìn)出都必須經(jīng)過這一帳戶，各級(jí)財(cái)政和各級(jí)中央銀行就可以真確掌握財(cái)政資金的全貌，為財(cái)政部和中央銀行總行制定財(cái)政政策和貨幣政策提供依據(jù)，同時(shí)也有利于財(cái)政政策和貨幣政策的有機(jī)結(jié)合。（3）有利于強(qiáng)化對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督和預(yù)算約束。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收支制度后，全國(guó)就要建立一個(gè)集中的政府支付系統(tǒng)，所有的資金支付都通過國(guó)庫(kù)的單一帳戶體系，這使得國(guó)庫(kù)和財(cái)政部門可以嚴(yán)格監(jiān)督財(cái)政資

13、金的最終支付，改變了過去分散收支制度下國(guó)庫(kù)和財(cái)政只監(jiān)督和管理資金的分配和撥付。同時(shí)在嚴(yán)格的監(jiān)督下，預(yù)算約束也會(huì)進(jìn)一步得到硬化。（4）有利于進(jìn)一步配合政府采購(gòu)制度的深化改革。政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中收支制度是相輔相成的，兩個(gè)都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國(guó)庫(kù)集中收支容易引起支出單位和商品、勞務(wù)供應(yīng)商的合謀，只有實(shí)行政府采購(gòu)制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實(shí)行對(duì)國(guó)庫(kù)資金的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。另一方面，實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中收支制度，將財(cái)政資金全部集中于國(guó)庫(kù)，從而全面壓縮了所有在途財(cái)政資金，大大減少了推行政府采購(gòu)制度的阻力，保證了政府采購(gòu)制度的全面實(shí)行。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收支制度后，政府采購(gòu)實(shí)際上是國(guó)庫(kù)集中支

14、付的一項(xiàng)具體表現(xiàn)形式。二、我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收支制度的制約因素雖然我國(guó)進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中收支制度改革勢(shì)在必行，但由于有些相關(guān)政策和制度并沒有相應(yīng)的進(jìn)行改革，從而一定程度上制約了國(guó)庫(kù)集中收支制度的全面改革。首先，我國(guó)財(cái)政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算，成為國(guó)庫(kù)資金，所以國(guó)庫(kù)集中收支制度只能是預(yù)算內(nèi)資金的集中收支。我國(guó)一直以來(lái)把財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，而真正意義的集中收支是指所有財(cái)政資金的集中收支，所以要實(shí)現(xiàn)真正意義的集中收支制度必須取消預(yù)算內(nèi)外之分，并努力減輕預(yù)算資金的流失，減少制度外資金。其次，在預(yù)算編制的時(shí)間方面，我國(guó)目前預(yù)算編制時(shí)間從上年11月份國(guó)務(wù)院下達(dá)編制下一年的預(yù)算指示開始到來(lái)年3

15、月份左右經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)討論批準(zhǔn)，歷時(shí)不足半年，時(shí)間太短，預(yù)算編制勢(shì)必會(huì)造成編制過粗、不科學(xué)和不夠準(zhǔn)確，從而造成預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整多、預(yù)算監(jiān)督無(wú)法嚴(yán)格的種種問題。另一方面由于當(dāng)年的預(yù)算草案在當(dāng)年的3月份或更晚些時(shí)候才通過，而之前的財(cái)政收支就沒有辦法依照法律進(jìn)行，就無(wú)法滿足國(guó)庫(kù)集中收支制度中規(guī)定的“各支付單位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃向財(cái)政部按用途提出用款申請(qǐng)”的要求，如果要達(dá)到按當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算作為財(cái)政收支的依據(jù)，則我國(guó)的預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間必須提前在年度前確定，或?qū)⑽覈?guó)的預(yù)算年度從歷年制更改為跨年制。再次，預(yù)算編制細(xì)化方面，目前我國(guó)對(duì)預(yù)算單位的收支計(jì)劃一般都是根據(jù)國(guó)家的財(cái)政狀況、預(yù)

16、算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)度核定單位年度預(yù)算收支規(guī)模，預(yù)算支出仍達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求，即使在預(yù)算執(zhí)行中各預(yù)算單位還編制季度分月用款計(jì)劃，但也不是逐筆核定的，不象國(guó)外的預(yù)算中除政府采購(gòu)支出外，其他所有支出都細(xì)化到部門、項(xiàng)目和個(gè)人。一般有著規(guī)范國(guó)庫(kù)集中收支制度的國(guó)家都象加拿大政府一樣有著兩套完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)：即政府帳務(wù)處理的中心會(huì)計(jì)系統(tǒng)和銀行的資金收付系統(tǒng)。我國(guó)的政府帳務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門和中央銀行的國(guó)庫(kù)部門同時(shí)管理的。財(cái)政部門只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條的核算并不進(jìn)行逐筆支出核算，逐筆的支出核算是分散在預(yù)算單位進(jìn)行的，這樣財(cái)政無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)，但由于我國(guó)中央銀行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)是不獨(dú)立的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，