論：公司合營(yíng)模式在中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用

1、論：公司合營(yíng)模式在中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用    _hasgo122 摘要：從機(jī)場(chǎng)投融資體制上看，我國(guó)正在改變過(guò)去以國(guó)財(cái)政為主導(dǎo)的投融資體制，由過(guò)去的國(guó)家財(cái)政為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政為主并廣泛吸社會(huì)民間和國(guó)外資本的投融資體制。這就意味著高度集中投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國(guó)家財(cái)政投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動(dòng)的市場(chǎng)化所代替。目前國(guó)際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項(xiàng)目融資模式，即 PPP 模式，它滿足公共部門與民企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用于我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)。本文主要介紹PPP模式的定義及其在國(guó)外的成功應(yīng)用，同時(shí)提出我國(guó)機(jī)場(chǎng)尤

2、其是西部中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)采用PPP融資模式的總體思路、基本框架和必要條件。 關(guān)鍵詞：機(jī)場(chǎng)建設(shè)  公私合營(yíng)  融資模式     20世紀(jì)90年代，國(guó)家出臺(tái)90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要對(duì)包括機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的投資行為采取9項(xiàng)措施。這樣就為地方政府和其他資本有可能參與機(jī)場(chǎng)投資、建設(shè)管理提供了政策法律依據(jù)。民營(yíng)資本參與國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的夢(mèng)想即將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2001年全國(guó)民航虧損面達(dá)到了89%，在下放屬地化管理后，除大型機(jī)場(chǎng)能夠盈利或維持現(xiàn)金流以外，絕大部分中小機(jī)場(chǎng)均不能自負(fù)盈虧甚至難以維持正常的現(xiàn)金周轉(zhuǎn)，同時(shí)又面臨著對(duì)其硬件設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建的問(wèn)題，資金十分缺乏。

3、2005年，中國(guó)民航總局機(jī)場(chǎng)司司長(zhǎng)張光輝在上海舉行的首屆中國(guó)機(jī)場(chǎng)峰會(huì)上透露，民航總局正在制訂相關(guān)政策，不久，民營(yíng)資本將有權(quán)購(gòu)買和經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)。因此，從機(jī)場(chǎng)投融資體制上看，我國(guó)正在改變過(guò)去以國(guó)家財(cái)政為主導(dǎo)的投融資體制，改由地方財(cái)政為主，廣泛吸納社會(huì)民間和國(guó)外資本的投融資體制。這就意味著高度集中的投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國(guó)家財(cái)政投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動(dòng)的市場(chǎng)化所代替。     目前國(guó)際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項(xiàng)目融資模式，即 PPP 模式，它滿足了公共部門與民營(yíng)企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用于我國(guó)中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)與管理。 &

4、#160;    一、PPP模式的定義及其在國(guó)外的成功應(yīng)用      在我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化加快的進(jìn)程中，民營(yíng)資本參與公用事業(yè)建設(shè)的模式也日趨多樣化，出現(xiàn)了BOT、TOT、合資、直接購(gòu)并、獨(dú)資經(jīng)營(yíng)等成功運(yùn)作模式。但在這些常見(jiàn)模式中，項(xiàng)目一般由政府部門單方面提供，民營(yíng)資本處于相對(duì)弱勢(shì)，無(wú)法介入前期論證等項(xiàng)目全部流程，這基本限制了民營(yíng)資本的技術(shù)創(chuàng)新。二十世紀(jì)九十年代后，一種嶄新的PPP模式在西方特別是歐洲流行起來(lái)。PPP（Public-Private Partnership）模式，也稱為3P模式，即公私合作模式。在這種模式中，政府

5、部門、民營(yíng)資本基于某個(gè)公用事業(yè)項(xiàng)目結(jié)成一種伙伴關(guān)系，雙方首先通過(guò)協(xié)議的方式明確共同承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，其次明確各方在項(xiàng)目各個(gè)流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，最大限度發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目建設(shè)既擺脫了政府行政的諸多干預(yù)和限制，又充分發(fā)揮民營(yíng)資本在資源整合與經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。       PPP模式在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國(guó)最早應(yīng)用了PPP模式。英國(guó)75的政府管理者認(rèn)為PPP模式下工程達(dá)到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17的資金。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、

6、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是在國(guó)家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。智利至今已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。智利年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。預(yù)計(jì)到2006年的10年期間，葡萄牙公路里程比原來(lái)增加一倍；除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案，該法對(duì)國(guó)家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工合同

7、做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱，已經(jīng)列入2004年2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。      二、機(jī)場(chǎng)采用PPP融資模式的總體思路      機(jī)場(chǎng)采用PPP融資模式的總體思路思路如下：     （一）以機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)是機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式。主要根據(jù)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持措施的力度，而不是機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的

8、效益，是償還貸款的資金來(lái)源，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。      (二)使民營(yíng)資本更多的參與到機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目中，提高了效率，降低了風(fēng)險(xiǎn)。這正是現(xiàn)行機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目融資模式所缺少的。PPP 模式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目運(yùn)行周期中，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目中，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。    （三）在一定程

9、度上保證民營(yíng)企業(yè)的盈利。民營(yíng)企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，對(duì)于一個(gè)無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的。而采取PPP模式，政府可以給予民營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的積極性。   三、機(jī)場(chǎng)采用PPP融資模式的基本框架      根據(jù) PPP 模式的總體思路和機(jī)場(chǎng)的特點(diǎn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)的PPP模式的基本框架包括以下七個(gè)部分。    （一）選擇項(xiàng)目合作公司。政府部門根據(jù)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的需要，確立一家有資質(zhì)、有

10、實(shí)力的私營(yíng)合作公司，該公司一般為財(cái)團(tuán)，并與該私營(yíng)公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。    （二）確立項(xiàng)目。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，共同完成項(xiàng)目的前期工作。    （三）成立項(xiàng)目公司。政府部門和私營(yíng)公司根據(jù)共同確立的項(xiàng)目，組織成立項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。    （四）招投標(biāo)和項(xiàng)目融資。項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工程進(jìn)行招投標(biāo)，同時(shí)公共部門和項(xiàng)目公司合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，公共部門一般作為擔(dān)保人出現(xiàn)，由于有政府公共部門的擔(dān)保，使投資人的風(fēng)險(xiǎn)大為減少，融資的難度降低，提高了項(xiàng)目融資的成功

11、率。    （五）項(xiàng)目建設(shè)。政府與該私營(yíng)公司本身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工建設(shè)，政府與其進(jìn)行合作的同時(shí)也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。    （六）運(yùn)行管理。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理并予以一定的政策扶持。    （七）項(xiàng)目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿，該私營(yíng)公司把項(xiàng)目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無(wú)償歸政府所有。     _hasgo122      四、機(jī)場(chǎng)實(shí)施PPP融資模式的必要條件 總結(jié)國(guó)外近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)場(chǎng)實(shí)

12、施PPP融資模式的必要條件如下： （一）政府部門的大力支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)-卻是始終不變的。PPP模式是機(jī)場(chǎng)建設(shè)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。 （二）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行,是一個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目得以順利完成以及未來(lái)的運(yùn)營(yíng)順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制,以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性,降低

13、企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí),政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤(rùn)收入。通常一個(gè)機(jī)場(chǎng)的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能收回,所以政府必須建立一個(gè)適合機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序,并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目具有可持續(xù)性的前提是項(xiàng)目公司必須保持良好財(cái)務(wù)狀況,同時(shí)利益相關(guān)方一定要進(jìn)入監(jiān)管過(guò)程。政府監(jiān)管不利將會(huì)帶來(lái)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。     （三）健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下

14、，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。   （四）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。 五、機(jī)場(chǎng)實(shí)施PPP融資模式的深遠(yuǎn)意義     機(jī)場(chǎng)建設(shè)實(shí)施PPP融資模式，對(duì)現(xiàn)實(shí)的機(jī)場(chǎng)脫困問(wèn)題和未來(lái)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)

15、布局問(wèn)題的解決均有重要的理論與實(shí)際意義。 （一）公司合營(yíng)模式的引入，能夠使我國(guó)中小機(jī)場(chǎng)走出運(yùn)營(yíng)資金的困境，并為機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)設(shè)備的維護(hù)和改造提供資金支持，進(jìn)而提高運(yùn)營(yíng)管理水平。 （二）公司合營(yíng)模式的引入，從體制上為完善機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)造了必要的條件，充分借鑒國(guó)外中小機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式與成功經(jīng)驗(yàn)，提高機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)管理水平。 （三）公司合營(yíng)模式的引入，為新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和原有機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建提供資金支持。大型機(jī)場(chǎng)基本上完成了股份制改造，融資渠道比較寬，中小型機(jī)場(chǎng)由于很難符合股份制改造上市融資的條件，地方政府財(cái)政資金有限，建設(shè)資金匱乏。引入公司合營(yíng)模式，對(duì)中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與擴(kuò)建能夠提供足夠的資金支持，在正確的政策引導(dǎo)下，會(huì)

16、發(fā)揮積極的作用。 （四）公司合營(yíng)模式的引入，為機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的逐步開放開辟一塊試驗(yàn)田，便于政府在該試驗(yàn)田的運(yùn)行過(guò)程中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索行業(yè)管理政策及其運(yùn)行管理模式，尤其對(duì)西部中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)具有重要的創(chuàng)新性意義。     結(jié)束語(yǔ)：公司合營(yíng)模式，對(duì)我國(guó)中小型機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)來(lái)說(shuō)，既是投資體制上的創(chuàng)新，也是運(yùn)營(yíng)機(jī)制上創(chuàng)新。公司合營(yíng)模式在國(guó)外中小型機(jī)場(chǎng)實(shí)施多年，積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中可以充分借鑒。在正確的行業(yè)政策的引導(dǎo)下，公司合營(yíng)模式的引入，既可以使我國(guó)中小機(jī)場(chǎng)擺脫目前的困境，又可以為我國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供健康的運(yùn)行模式。探索我國(guó)中小型機(jī)場(chǎng)的公司合營(yíng)模式，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史意義。 <P參考文獻(xiàn)： 1張極井，項(xiàng)目融資M.           北京：中信出