論行政合法性與合理性的關系

1、論行政合法性與行政合理性的關系摘要： "依法治國 "與"依法行政 " 已成為現(xiàn)如今我們國家舉國上下之文明共識，依法行政是現(xiàn) 代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現(xiàn)依法治國的根本保證 在此筆者認為依法行政不僅要依“法”還要合“理” 。“合理行政”應是當代依法行政原則的 必有之意。 全方位強化并倡導對政府行政行為的"行政合理性與行政合法性 " 原則的雙重監(jiān)督和法理性監(jiān)控就顯得萬分必要且重要。關鍵詞：行政行為、合法性、合理性正文：一、行政行為的內涵？ 在討論行政合法性與行政合理性的關系前， 我們首先要了解什么是行政行為。

2、 行政行為是行 政法律行為的簡稱， 行政行為是指行政主體行使行政職權，作出的能夠產生行政法律效果 的行為。它是行政主體所為的行為； 是行使行政職權，進行行政管理的行為；是行政主體實 施的能夠產生行政法律效果的行為。行政行為的內容，是指一個行政行為對相對方在權利、 義務上產生的具體影響， 亦即對相對方的權利、 義務作出某種具體處理和決定。 行政行為的 內容具有復雜性和多樣性， 難以逐項列舉說明。 根據(jù)各類行政行為對相對方的權利、 義務產 生的影響及其引起的法律效果的不同行政行為與民事行為和其他國家機關的行為相比較，主要具有下述特征：1、行政行為是行政主體行使國家行政權的行為。行政主體實施行政行為

3、，只要是在行 政組織法或法律、 法規(guī)的授權范圍內， 即可自行決定和直接實施， 而無需與行政相對方協(xié)商 和征得相對方的同意。2、所謂效力先定，是指行政行為一經作出后，就事先假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國家 有權機關宣布為違法無效之前，對行政機關本身和相對方以及其他國家機關都具有拘束力， 任何個人或團體都必須遵守和服從。3、行政行為雖然必須依法而行，必須有法律根據(jù)。但是這并不意味著法律應該將行政行為 的每一個步驟、 每一個細節(jié)都予以嚴密地規(guī)范， 并不意味著行政機關只能機械地按照法律預 先設計的具體路線、途徑、方式行事，而不能有任何的自行選擇、裁量，不能有任何自己的 主動性參與其間。 具有一定裁量性

4、是行政行為的又一個特征， 這是由它的權力因素的特點所 決定的。行政行為主要是針對未來，其許可、批準、禁止、免除通常都涉及行政相對方未來 的權利、義務，特別是行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布行政規(guī)范性文件，就未來的事項 作出預見性規(guī)定， 從而不能不具有更多的自由裁量因素。 行政行為的自由裁量性與從屬法律 性不是截然對立的，而是矛盾的對立統(tǒng)一。4、行政行為是行政主體代表國家，以國家名義實施的行為，故其以國家強制力作為實施的 保障。行政行為的強制性與單方意志性是緊密聯(lián)系的。5、行政行為是執(zhí)行法律的行為，從而必須從屬于法律。二、合理性原則與合法性的內涵 行政合法性原則和行政合理性原則共同構成行政法治原

5、則。合法性原則主要解決行政合 法與非法問題，合理性原則解決行政是否適當?shù)膯栴}。行政合理性原則( thePrincipleofReasonableness )指的是行政法律關系當事人的行為， 特別是行政機關的行為， 不僅要合法而且要合理， 也就是行政機關的自由裁量行為要做到合 情、合理、 恰當和適度。 因為要求法律對所有的行政行為都予以具體的詳細的規(guī)定是不可能 的，也是不現(xiàn)實的。 這樣， 行政機關就被賦予了一定的自由裁量權， 使其視具體情況做出相 應的行為。但僅以行政合法性原則限制自由裁量權是不夠的，必須以行政合理性原則限制。一般認為，行政合理性要求：行政行為必須符合法律的目的；行政行為必須有合

6、理的動機； 行政行為應考慮相關的因素， 而不考慮無關的因素。 行政行為的動因應符合行政目的。 凡有 悖于法律目的的行為都是不合理的行為。 行政行為應建立在正當考慮的基礎上， 要有正當?shù)?動機。行政行為不得違背社會公平觀念或法律精神，不得存在法律動機以外的目的或追求。 行政機關在實施行政活動時必須出于公心， 平等地對待行政相對方。 行政行為的內容應合乎 情理。 即應符合事情的常規(guī)或規(guī)律。 在此， 筆者認為可以適當借鑒德國對行政合理性原則的 規(guī)范，德國行政法把行政合理性原則的基本內容歸納為三項具體原則1，即：1. 適當性原則 ( Principle of Suitability )。該原則要求行政

7、主體在執(zhí)行一項法律的時候， 只能夠使用那些適合于實現(xiàn)該法目的的方法， 而且必須根據(jù)客觀標準， 不是按照行政主體的 主觀判斷來決定某種措施的適當性2. 必要性原則( Principle of Necessity )。必要性原則又稱為最溫和方式的原則(theprinciple of mildest means )。這個原則要求，行政主體在若干個適合用于實現(xiàn)法律的目的的 方法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施2；3. 比例原則( Principle of Proportionality )。比例原則即禁止越權的原則( prohibition against excessivenes

8、s),又稱狹義的合理性原則(the Principle of Verh dtnism u 3 igkeit)該 原則要求適當?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益之間的關系，也禁止那些對個人的損害超過了對社會的利益的措施。日本司法界和學術界在評價1953 年“蜂巢城案”中對“合理性”所作的解釋是：就是非法律規(guī)范的條理和道理，即按社會上一般人 的理解，所尊重的合乎事情性質的狀態(tài)。 3行政合法性是指國家或其他公務組織的行政行為是否合法，它首先是政治學上的概念， 然而同時又包容法律意義上的合法。 行政行為處于國家主權和公民之間， 對公民而言它代表 “官方”，但在法律面前， 行政主體又和

9、公民一樣， 是法律的 “臣民”。作為官方意志的體現(xiàn)， 行政行為的合法性最終來源于公民們的同意， 但立法已經獲得公民同意的條件下， 行政行為 對法律的服從也就是對民意的服從， 因此政治意義的合法性完全可以包容法律意義上的合法 性，但反過來不一定能成立。如果行政完全被法律所吸收，行政只是對法律的機械執(zhí)行，那 么行政行為的合法性與合法律性就完全等同。 如果法律不能吸收行政職能的時候， 政治合法 性大于合法律性， 行政合法性還必須考慮法律以外的其他因素， 行政法學通常稱為 “合理性”， 從法學的立場來看， 合理性仍然屬于合法性的范疇， 但不同于合法律性。 它的具體要求包括 1任何行政職權都必須基于法律

10、的授予才能存在。任何行政主體都不得自己設立行政權力，也不得超越自己的職權范圍行事。2任何行政職權的行使都應依據(jù)法律、遵守法律，不得與法律相抵觸。不僅要遵守實體法規(guī)范，而且要遵守程序法規(guī)范。3任何行政職權的授予和委托及其運用都必須具有法律依據(jù)， 符合法律宗旨。 根據(jù)行政合法性原則的要求， 任何違 法行政行為都必須予以追究，違法行政主體及其工作人員應承擔相應的法律責任。三、行政合法性與合理性的區(qū)別 合理性原則與合法性原則是行政法治原則的重要組成部分。合法性原則是指行政權的存在、 行使必須依據(jù)法律、 符合法律， 而不能與法律相抵觸。 它不僅要求行政機關進行行政活動時 應遵循憲法、法律，還要遵循行政法

11、規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例等。 合法不僅要求符合實體法，也要符合程序法。合理性原則是指行政活動內容要客觀、適度、 符合理性。 由于社會、政治和文化不停地發(fā)展，為了更好地行使行政權，在此基礎上便產生 了自由裁量權。在自由裁量權的行使與擴大情況下，合理性原則便運用而生了。二者并存于行政法之中 , 缺一不可。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理 或合理不合法的行為均是不許可的； 行政合法性原則是前提， 行政合理性原則是補充； 調整 范圍有區(qū)別。 行政合法性原則既適用羈束行政行為， 又適用自由裁量行政行為， 而行政合理 性原則僅適用自由裁量行為 ;行政合法性原則既適用行政管

12、理，又適用行政訴訟，而行政合 理性原則不適用行政訴訟； 法律后果不同。 違反行政合法性原則構成行政違法， 違反行政合 理性原則構成行政不當。 行政違法和行政不當合稱為行政瑕疵。 行政瑕疵是行政法旨在防止 和排斥的行政行為?？刂坪图m正行政瑕疵是我國行政法的重要任務最后， 行政合法性原則和行政合理性原則是相輔相成，不可偏廢的。合法性原則為前提，違 反任何一條均是不被許可的。 只有在行政合法的存在和成立的條件下， 行政合理性原則才會 被允許施行。 行政合法性原則是多面手， 行政合理性原則是單面手。 合法性原則可用于羈束 政府行為，也可用于自由裁量。而合理性原則只能“生存”在合法的自由裁量權的“樹蔭”

13、 下。行政合法性原則既適用于行政管理， 又適用于行政訴訟。 而行政合理性原則不適用于行 政訴訟。 違反行政合法性原則構成行政違法， 違反行政合理性原則構成行政不當。 行政違法 和行政不當合稱為行政瑕疵。 總之， 行政合法性原則與行政合理性原則的關系十分密切，兩者的基本目標是一致的， 都是規(guī)范行政活動的基本準則。 但是行政合法性原則是根本， 是法 律確定的原則； 合理性原則是延伸， 是適用法律演化的原則。 它們都是行政法公認的基本原 則。1、 參見(印)M.P.賽夫：德國行政法-普通法的分析，周偉譯，臺灣五云圖書出版公司， 1991 年 2 月第 1 版，第 212-222 頁。2、 Wolff