建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政績考核制度(共7頁)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的政績考核制度2013年05月27日來源：中國經(jīng)濟時報作者：劉云中 何健武政績考核制度一直是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，并受到中央和社會各界的高度重視。近年來黨中央和國務(wù)院都明確提出要建立科學(xué)的政府績效評估體系，許多省自治區(qū)、直轄市已經(jīng)開始了政績考核方面工作的探索，形成了一些各具特色的模式，但也存在著許多問題。本報告在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出我國建立科學(xué)的政績考核制度的設(shè)想，最終從如何更好地利用政績考核制度來推動行政管理體制改革方面提出政策建議。目前國內(nèi)現(xiàn)有的政績考核制度及其存在問題當(dāng)前，我國現(xiàn)有的政績考核主要包括：財政支出項目績效

2、考核、部門績效考核、區(qū)域績效考核以及領(lǐng)導(dǎo)層績效考核等幾種考核方式。政績考核的主要分類我國一直在對政績考核制度進行改革探索，在經(jīng)過了20世紀(jì)80年代初到90年代的起步階段后，現(xiàn)在政績考核評估作為一種有效的管理工具已經(jīng)為大多數(shù)政府部門所接受，尤其是近年來政府明確要求建立科學(xué)的政府績效評估體系，各級政府都以不同形式開展政府績效評估工作的探索，形成了形式多樣的政績考核的方式和方法。從較為廣義的角度講，政績考核包括財政支出項目績效、部門績效、區(qū)域績效以及領(lǐng)導(dǎo)層績效的考核，其實踐的成熟程度有所不同。財政支出項目績效評估。1998年，確立了建立公共財政框架的改革目標(biāo)，伴隨財政管理制度的改革，加強了對財政支出

3、的績效管理，并于2002年出臺了項目支出預(yù)算管理辦法，對財政支出項目進行績效評估。此后，很多省份也相繼出臺項目績效評估的方案，例如廣東省在2004年出臺了財政支出績效評價試行方案，針對財政支出的經(jīng)濟建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化教育、衛(wèi)生、社會保障、政府采購、政府運行等九大類項目，分別設(shè)置了定量指標(biāo)其中定量指標(biāo)占80%，定性指標(biāo)占20%和定額標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出項目進行績效評估。對財政支出項目的績效評估多由財政部門主持進行。部門績效評估。主要是根據(jù)政府各個部門的職能、任務(wù)、目標(biāo)對各個部門的績效進行評估，各級政府廣泛采用了部門績效評估，比較典型的有廣東省深圳市對市直單位從行政業(yè)績、事務(wù)性行政效率、執(zhí)行

4、力建設(shè)、行政成本四個方面，設(shè)定了24個子項目進行考核，對于部門績效的評估由深圳市政府主持進行。區(qū)域績效評估。由政府進行的區(qū)域績效評估現(xiàn)在集中在省以下政府，例如安徽省對61個縣市進行分類考核，并提出了較為具體的考核指標(biāo)體系，涵蓋了經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展兩個方面的多個目標(biāo)。又如廣東省深圳市也制定了區(qū)一級政府整體績效評估方案，從經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)4個方面42個子項對區(qū)政府的績效進行評估。對于范圍比較大、層級比較高的區(qū)域的評價（例如省級區(qū)域的發(fā)展績效的評價）目前則主要由較為獨立的統(tǒng)計和研究部門進行，比較典型的如國務(wù)院發(fā)展研究中心的區(qū)域科學(xué)發(fā)展指數(shù)、中國統(tǒng)計學(xué)會的綜合發(fā)展指數(shù)等。這些機構(gòu)

5、和指標(biāo)體系均試圖對省級區(qū)域的綜合發(fā)展?fàn)顩r從經(jīng)濟、社會、民生、環(huán)境等多方面進行全面的評價，與省以下區(qū)域的績效評價不同。對于省級行政區(qū)域發(fā)展績效的評價，目前主要還處在科研單位進行研究探索的階段。領(lǐng)導(dǎo)層績效的考核。由于考核的對象與上述三個部門有所不同，這一部分的評估考核多由組織系統(tǒng)主持進行?？己说膬?nèi)容除了包括實績之外，還包括針對領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的內(nèi)容，如“德”、“廉”等方面的內(nèi)容。在實績方面多包括人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)等等。例如中組部2006年發(fā)布的“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法”、廣東省2008年發(fā)布的“市廳級

6、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀評價指標(biāo)體系及考核評價辦法”等。其中廣東省的考核評價辦法將廣東全省劃分為都市發(fā)展、重點發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展和生態(tài)發(fā)展四類區(qū)域，分別設(shè)置不同的指標(biāo)從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、生態(tài)環(huán)境四個方面對領(lǐng)導(dǎo)者進行考核?？梢?，針對這四類考核對象的評估辦法具有一些共有的特征：第一是較為重視目標(biāo)導(dǎo)向，第二是較為強調(diào)多方面的考核，第三是設(shè)置定量定性相結(jié)合以定量為主的考核指標(biāo)體系，第四是較為注重考核程序和辦法的公開性和規(guī)范化。現(xiàn)有政府績效評估實踐的模式從目前各地政府績效考核的具體實踐來看，可以歸納為以下幾種較具特色的模式：目標(biāo)責(zé)任制式的約束性政績考核模式。特點是將組織目標(biāo)分解并落實

7、到各個工作崗位，目標(biāo)完成情況考核也相應(yīng)針對各個工作崗位進行評估，依靠目標(biāo)績效管理提高政府行政能力，實行全員目標(biāo)、全員責(zé)任、全員考核。對目標(biāo)的提報、形成、下達(dá)、分解，執(zhí)行過程的督察、監(jiān)控、分析，目標(biāo)實施結(jié)果的考核、評估，目標(biāo)績效結(jié)果的評價、反饋，實行全過程、系統(tǒng)化管理。以領(lǐng)導(dǎo)干部選拔考核和政務(wù)督察為導(dǎo)向的激勵式政績考核模式。通常圍繞經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設(shè)，將領(lǐng)導(dǎo)干部選拔考核、政務(wù)督察工作與政績考核相結(jié)合，確立政府各個部門的組織使命、核心價值觀及戰(zhàn)略選擇，并進行分解落實，從多個維度測量、監(jiān)控，改善黨委和政府的績效。以提高公民滿意度為導(dǎo)向的社會評議模式。早期是行風(fēng)評議，就是對某些敏感和重

8、點領(lǐng)域的政府部門及其工作人員進行評價。如福建省廈門市實施的民主評議行業(yè)作風(fēng)辦法，上海市開展的旅游行業(yè)和通信行業(yè)行風(fēng)評議，青海省、江西省進行的通信行業(yè)行風(fēng)評議，河北省組織的司法和行政執(zhí)法部門評議，江蘇省無錫市試行的律師行業(yè)評議等等。上世紀(jì)90年代末以來，沈陽、南京、杭州、武漢等地陸續(xù)開展大規(guī)模的“萬人評政府”活動，其他地方政府和部門開始紛紛效仿，從而將外部評議主體正式引入到政府績效評估領(lǐng)域。社會評議模式是一種典型的“公民參與導(dǎo)向”的政府績效評估模式，它與20世紀(jì)90年代中國一些地方政府開展的社會服務(wù)承諾制、政務(wù)公開等措施可以說是一脈相承的，對于促進公民監(jiān)督、公民參與等發(fā)揮了積極作用。由第三方開展

9、的政績考核模式。如甘肅省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心對所轄市州政府和所屬部門進行的績效評估，被媒體稱為“蘭州試驗”，備受關(guān)注。北京市有的區(qū)縣政府委托“零點研究咨詢集團”開展的政務(wù)環(huán)境績效評估等。這類模式強調(diào)的是政績評估的獨立性和公開性?，F(xiàn)有政績考核存在的主要問題現(xiàn)有的政府績效考核對于規(guī)范政府行為，提高政府工作效率，建立高效透明政府，推動經(jīng)濟增長起到了積極的作用，但是我國政府績效評估工作也存在諸多的問題，還沒有完全起到應(yīng)有的作用。第一，現(xiàn)有的評估體系還沒有準(zhǔn)確反映新的發(fā)展理念。落實科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是我國今后較長一段時間所面臨的主要任務(wù)，各級政府以及社會各界已充分認(rèn)識到其重要性

10、，但是如何將落實科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與本地區(qū)、本部門的實際狀況相結(jié)合，確定較為明晰的發(fā)展目標(biāo)和路徑還存在諸多的難題，這反映在政績考核方面就是評估體系還難以反映新的發(fā)展理念的要求。第二，評估內(nèi)容過分關(guān)注結(jié)果而忽略過程。由于中國的政績考核早期是從目標(biāo)考核責(zé)任制開始的，因此在評估內(nèi)容上過于注重結(jié)果，而忽略了過程，從而產(chǎn)生很多問題。一是許多政府工作實際上很難完全用量化的結(jié)果指標(biāo)反映出來；二是結(jié)果本身受環(huán)境影響比較大，因此完全依據(jù)結(jié)果進行評估對評估對象來講也是不公平的；三是由于中國本身就缺乏規(guī)范化管理的傳統(tǒng)，因此在缺少過程控制的情況下，結(jié)果的真實性往往會受到更多質(zhì)疑。第三，部分考核評估流于形式，

11、不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，考核過于頻繁。有的地方工作中存在形式主義，把考核評估活動當(dāng)作“政績工程”、“面子活”，抓落實少，虎頭蛇尾多，善始善終少，不能變壓力為動力，推動政府職能和作風(fēng)轉(zhuǎn)變；部分檢查、考核和評比不僅沒有取得效果，而且由于缺乏統(tǒng)籌安排，形成多頭評估，使這種檢查、評比成為基層單位的一種負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。第四，公眾的參與程度不夠，缺乏獨立的第三方評估。雖然我國的政績考核曾經(jīng)嘗試了多種公眾參與的方式，也有部分地方和部門在考核評估中引入了獨立的第三方機構(gòu)，但是由于我國很多政務(wù)信息的公開程度不夠，公眾和獨立的第三方機構(gòu)難以充分了解政務(wù)信息，也就很難充分參與政績的考核。此外，政績考核結(jié)果的

12、使用也有不當(dāng)之處，考核結(jié)果沒有很好地和獎懲激勵機制結(jié)合起來。國外政府績效評估的實踐及其對我國建立科學(xué)合理的政績考核制度的啟示側(cè)重效益和公民滿意度、注重制度建設(shè)和規(guī)范管理、注重第三方參與、重視評估手段的現(xiàn)代化等四個方面是西方國家開展政績考核的主要特點。從美國、英國以及加拿大等國在政績考核方面的具體做法來看，隨著收集分析績效數(shù)據(jù)的方法和手段的改進，政府績效考核也從早先的結(jié)果導(dǎo)向方法，向過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的方法轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)起來，西方國家開展政績考核的主要特點有：強調(diào)客戶公民導(dǎo)向，側(cè)重效益和公民滿意度公民參與原則是西方績效評估的重要原則，堅持公民導(dǎo)向是西方國家政府績效評估的重要發(fā)展趨勢，在指標(biāo)體系

13、的設(shè)計上包括公民的滿意度指標(biāo)和測評體系，以公民的滿意度結(jié)果作為對政府工作績效評估的重要依據(jù)。注重制度建設(shè)和規(guī)范管理在許多西方國家，對政績實行考核已經(jīng)成為政府機構(gòu)的法定要求，例如美國在里根政府時期就開始致力于政府績效管理的統(tǒng)一立法，1993年克林頓政府通過了政府績效與結(jié)果法案，以立法的形式確立了進行績效評估的法律制度。注重第三方參與國外的評估由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為中心，評估主題由公共組織自身擴展到社會公眾，已形成由政府、媒體、社會公眾、非政府組織和研究部門共同參與的態(tài)勢，并且越來越注重借助第三方力量參與社會評估。第三方評估機構(gòu)多是由領(lǐng)域內(nèi)的專家和學(xué)者構(gòu)成，掌握專業(yè)知識，信息面廣，地位獨立，

14、有利于從專業(yè)、獨立的角度進行政績考核。重視評估手段的現(xiàn)代化利用信息技術(shù)開展政績考核的數(shù)據(jù)采集、傳送、分析（包括民意調(diào)查的數(shù)據(jù)），以及利用電子政務(wù)的方式做好政府績效的信息公開。建立科學(xué)合理的政績考核制度的構(gòu)想按照“目標(biāo)明確、環(huán)節(jié)完整、公平協(xié)調(diào)、分類評價、動態(tài)調(diào)整、操作方便”的原則構(gòu)建我國科學(xué)合理的政績考核制度的同時，建立科學(xué)合理的政績考核制度的主要內(nèi)容。建立科學(xué)合理的政績考核制度的原則目標(biāo)明確：就是要以落實政府職能為目標(biāo)導(dǎo)向，根據(jù)政府的職能來分解政績考核的目標(biāo)、指標(biāo)。環(huán)節(jié)完整：政績考核制度要全面覆蓋考核的各個環(huán)節(jié)，包括考核主體的確定，考核信息的收集、處理，考核結(jié)果的公布和使用等環(huán)節(jié)，不能有遺漏。

15、公平協(xié)調(diào)：公平性是所有考核制度的根本要求，政績考核制度也不例外，考核目標(biāo)和指標(biāo)體系的設(shè)計、考核程序的規(guī)定都必須貫徹公平性的要求，同時還要注意政績考核制度不同部門、不同地區(qū)、不同項目乃至不同人員間的協(xié)調(diào)。分類評價：各個部門、區(qū)域和項目之間的差異很大，所面臨的問題和任務(wù)不同，必須分類設(shè)計政績考核制度，避免 “一刀切”，脫離實際。動態(tài)調(diào)整：政績考核制度尤其是考核目標(biāo)和指標(biāo)體系要根據(jù)實際情況的變化定期調(diào)整，不可過于僵化。操作方便：政績考核是一項定期進行的工作，其實施要方便易行，過程不可過于復(fù)雜。建立科學(xué)合理的政績考核制度的主要內(nèi)容1清晰界定的評估對象。根據(jù)政績考核的目的和適用范圍，將考核對象劃分為財政

16、支出項目、部門、區(qū)域和領(lǐng)導(dǎo)層四大類，并在各大類中，再按照不同層級和特性對其分類，體現(xiàn)分部門、分項目、分層次、分地區(qū)特點，尤其是在區(qū)域?qū)用嫔?，要根?jù)不同主題功能區(qū)的要求，分類實行政績考核。2詳盡分解的考核內(nèi)容。以考核對象所應(yīng)承擔(dān)的職能尤其是政府的公共服務(wù)職能作為政績考核的主要依據(jù)，對所應(yīng)完成的各項職責(zé)進行詳盡分解，并由此確定考核內(nèi)容。尤其是要注重把績效考核與成本考核結(jié)合起來，因為任何一項政績的取得，都必須投入一定的成本。在考核干部政績時，往往注重考核干部的工作實績和成效，卻忽視了考核取得這些政績所付出的成本，這樣難免會誤導(dǎo)干部為了追求政績而不顧一切，以致出現(xiàn)“前任政績后任債”、“一任政績幾任包袱

17、”、“只求本屆有政績，不給下屆留財富”、“超量揮霍資源，竭澤而漁”等現(xiàn)象。如有的地方，為了追求經(jīng)濟增長，不惜以犧牲環(huán)境為代價，亂開濫采礦產(chǎn)資源等。因此，在考核干部政績時，要設(shè)置成本考核指標(biāo)，對其取得政績的成本、方式、資金來源、債務(wù)以及對資源、環(huán)境造成的影響等情況進行全方位的分析評估和全面的考核，以成本觀念來檢驗干部的政績，引導(dǎo)干部在創(chuàng)造政績時樹立效益意識、質(zhì)量意識和可持續(xù)發(fā)展的意識。3適度多元的考核主體。根據(jù)不同的考核對象有不同的考核主體，如目前涉及的考核主體有組織部、紀(jì)委、發(fā)改委、人事部、監(jiān)察部、財政部、審計署等部門，還有很多專業(yè)職能部門進行的考核，同時也吸收了部分第三方機構(gòu)和公眾的參與。今

18、后在政績考核中除了各級政府部門外，需要加大公眾參與的力度。4規(guī)范透明的考核程序。考核程序包括如何編制合理的政績考核計劃、獲取政績信息和撰寫政績考核報告等，應(yīng)該規(guī)范化、制度化，并讓被考核主體及相關(guān)責(zé)任人清楚明了?？己顺绦驊?yīng)保持一定的穩(wěn)定性，不要隨意變更。5科學(xué)全面的考核指標(biāo)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求設(shè)計考核指標(biāo)，從物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明5個方面，全面反映科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求。同時還要具有較高的客觀性、可觀察性，要便于橫向及縱向比較。6定性考核與定量考核相結(jié)合的考核方法。定性考核具有針對性、靈活性強、評價結(jié)果直觀等特點，但缺乏對“量”的把握，在分析時不易比較，在評價時

19、也易受各種主觀和環(huán)境、條件等客觀因素的影響，具有一定的局限性。定量考核雖然可以從數(shù)量上相對精確地反映干部的政績情況，但掌握不當(dāng)卻容易出現(xiàn)片面性和表面化。所以，在制定干部政績考核評價指標(biāo)體系時，既要有體現(xiàn)定性考核的內(nèi)容，也要有體現(xiàn)定量考核的指標(biāo)體系，只有把兩者有機地結(jié)合起來，才能更加準(zhǔn)確地評價干部的政績。7公開公正的考核結(jié)果?？己私Y(jié)果及其使用要體現(xiàn)公開公正性，應(yīng)該及時全面地向相關(guān)責(zé)任人通告，并與其激勵獎懲相結(jié)合。應(yīng)告知全社會的考核結(jié)果，要結(jié)合電子政務(wù)，通過報刊、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體，以公告的方式告知，取得社會公眾的信任。建立科學(xué)合理的政績考核制度的措施可按照東、中、西、東北四大區(qū)域板塊，結(jié)合國家主體

20、功能區(qū)規(guī)劃確定的四類主體功能區(qū)，各選擇一個省級行政區(qū)域進行政績考核試點。制定政績考核的指導(dǎo)性文件，逐步實現(xiàn)制度化和法制化，從制度和法律上規(guī)范政績考核建議由國務(wù)院制定并頒發(fā)關(guān)于開展政績考核的辦法與意見，整合中編辦、人事部、監(jiān)察部、財政部、審計署等部門相關(guān)職能，規(guī)范、完善中國的政績考核制度。政績考核的指導(dǎo)意見，應(yīng)該包括政績考核的意義和作用、指導(dǎo)思想和原則，政績考核的戰(zhàn)略規(guī)劃，政績考核的對象與范圍，政績考核的主要內(nèi)容，政績考核的指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn)，政府績效評估的方法和程序，政績考核的組織、領(lǐng)導(dǎo)和工作機構(gòu)，政績考核結(jié)果的公開與運用等。加強政績考核信息的披露，并將考核制度與獎懲制度相結(jié)合政績考核是為了讓各級政府以及全社會充分了解政府的績效，促進政府績效的提高，而這需要社會各界掌握政績考核的信息。因此，無論是政績考核前的信息，例如政績考核的戰(zhàn)略規(guī)劃、實施方案，還是政績考核結(jié)果等信息，都應(yīng)該及時、全面、多途徑的予以披露和公告，同時將政績考核制度和獎懲制度相結(jié)合，將政績考核的結(jié)果作為獎懲的一個重要依據(jù)，提高政績考核的權(quán)威性。鼓勵第三方專業(yè)機構(gòu)參與政績考核，充