對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的思考

1、對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的思考        一、土地征收補(bǔ)償?shù)姆ɡ硪罁?jù)對(duì)所有權(quán)基于公共利益的限制，即所有權(quán)的社會(huì)化。土地因其天然具備的社會(huì)公益性格，自然不可避免地成為所有權(quán)社會(huì)化首當(dāng)其沖的目標(biāo)，而土地征收也就成為維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)福利而削弱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)絕對(duì)性的具體表現(xiàn)。土地征收因?yàn)槠淠康姆瞎怖娴男枰@得正當(dāng)性，其直接法律后果就是補(bǔ)償方案的實(shí)施。對(duì)于土地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，存在兩個(gè)理論問(wèn)題：第一，近代以來(lái)，所有權(quán)社會(huì)化的觀念風(fēng)靡全球，在這一前提下，究竟何種情況屬于國(guó)家對(duì)所有權(quán)正常的限制而不必予以補(bǔ)償，屬于征收應(yīng)予補(bǔ)償?shù)挠质鞘?/p>

2、么情況?第二，如果對(duì)土地征收給予補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆ɡ硪罁?jù)是什么?對(duì)于這些深層次的問(wèn)題，德國(guó)的研究最為深入，主要有這樣一些理論：“個(gè)別處分理論(Die modifizierter)”、“應(yīng)保障性理論(Die Schutzwurdig keit theorie)”、“修正個(gè)別處分理論(Die Eizelakcts theorie)”、“實(shí)質(zhì)減少理論(Die Sbustanzminderung stheorie)”、“可期待性理論(Dic zumutba rkeits theorie)”以及“私使用性理論(DiePrivatnutzigkeits theorie)”等。其中，修正個(gè)別處分理論即特別犧牲理

3、論最受推崇。特別犧牲與兵役、賦稅等人民均須負(fù)擔(dān)的一般犧牲相對(duì)，是一種不可預(yù)見(jiàn)的由少數(shù)人承擔(dān)的損失。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，特別犧牲理論認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受的損失，對(duì)于這種一般犧牲可以不予補(bǔ)償；財(cái)產(chǎn)權(quán)人須等到具體征收行為公告后，才能得知自己的財(cái)產(chǎn)被征收，這種不可預(yù)期的損失即特別犧牲，則應(yīng)予補(bǔ)償。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，特別犧牲理論認(rèn)為，征收造成的僅由少數(shù)人承受的“特別犧牲”，理論上本應(yīng)由受益者即公眾承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，但這在現(xiàn)實(shí)上不可行，因此，公眾的合法代表國(guó)家，自然就成為承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的主體。二、對(duì)土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的反思土地征收制度，美國(guó)法稱(chēng)作“最高土地權(quán)”的行使，英國(guó)法稱(chēng)作“強(qiáng)制收買(mǎi)”，日本法

4、稱(chēng)作“土地收買(mǎi)”。故有學(xué)者認(rèn)為土地征收實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)行為，強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)的理由是為了社會(huì)整體利益，但這種購(gòu)買(mǎi)是國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制力，在違背出賣(mài)人意愿的情形下做出的，所以即使給予公平補(bǔ)償，也意味著所有權(quán)人做出了犧牲；而如果沒(méi)有給予公平補(bǔ)償，就更是不公正的。這就使得征收補(bǔ)償成為土地征收制度中的核心問(wèn)題。(一)我國(guó)土地征收補(bǔ)償立法現(xiàn)狀我國(guó)2004年的憲法修正案增加了有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，這為農(nóng)民賦予了一柄保護(hù)自己利益的“尚方寶劍”，為避免圈地對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害提供了法律保護(hù)，同時(shí)也為中國(guó)現(xiàn)行土地制度開(kāi)啟了全局性改革之門(mén)。然而隨后土地管理法的修改卻并不令人滿意，其第47條規(guī)定的土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，主要有

5、以下幾方面：第一，按照被征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償：第二，征地(耕地)補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)三種；第三，土地補(bǔ)償費(fèi)按照被征用前三年的平均年產(chǎn)值的六至十倍補(bǔ)償。每人的安置補(bǔ)助費(fèi)按照該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的四至六倍補(bǔ)償，最高不得超過(guò)十五倍。地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各省規(guī)定。如果這些補(bǔ)償不能保證農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；第四，其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由各省參照耕地標(biāo)準(zhǔn)具體規(guī)定。我們認(rèn)為該規(guī)定的缺陷主要有：第一，按照土地原有用途補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是將土地僅僅看

6、作一種生產(chǎn)資料，沒(méi)有考慮到土地負(fù)載的眾多社會(huì)功能和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從根本上忽視了土地私益性；第二，具體補(bǔ)償數(shù)值按照畝產(chǎn)農(nóng)作物的產(chǎn)值計(jì)算，使得補(bǔ)償價(jià)值極易波動(dòng)，導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補(bǔ)償價(jià)格懸殊，其本質(zhì)不是對(duì)土地價(jià)值的補(bǔ)償，而是對(duì)地上物的補(bǔ)償，這是根本違背土地征收補(bǔ)償規(guī)律的；第三，集體建設(shè)用地、宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法測(cè)算；第四，在補(bǔ)償時(shí)，僅僅考慮到對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償：第五，農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外，沒(méi)有考慮到對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。據(jù)國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，在征地收益分配中，農(nóng)民只得到5%10%，村一級(jí)得到25%30%，政府及部門(mén)得60%7

7、0%。這對(duì)于原來(lái)土地的所有者和使用者是極為不公的。浙江省有關(guān)部門(mén)也曾就征地補(bǔ)償問(wèn)題作過(guò)調(diào)查，結(jié)果只有6.8%的農(nóng)產(chǎn)對(duì)此表示滿意，有22%的農(nóng)產(chǎn)認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，53.2%的農(nóng)產(chǎn)認(rèn)為偏低。因此，確定土地征收合理補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題應(yīng)該是，是否允許農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化的成果，是否尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是否承認(rèn)土地私益性。而土地管理法的規(guī)定顯然沒(méi)有很好地回答這一問(wèn)題，沒(méi)有嚴(yán)格履行憲法中對(duì)失地農(nóng)民的“補(bǔ)償”規(guī)定。(二)對(duì)物權(quán)法草案相關(guān)規(guī)定的評(píng)析及立法建議物權(quán)法草案(第四次審議稿)規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，依照有關(guān)法律

8、、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！边@無(wú)疑是對(duì)憲法精神的正確解讀。然而，這些規(guī)定更多地體現(xiàn)出一種原則性。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)歸屬與利用基本法的物權(quán)法，不應(yīng)回避事關(guān)農(nóng)民生存利益的征地補(bǔ)償問(wèn)題，它應(yīng)該在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)真考察本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)“合理補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)作出更加直接而明確的界定。從世界立法整個(gè)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)于國(guó)家征收行為所造成的損失補(bǔ)償呈逐步放寬之勢(shì)，以便人民所受損失得到充分、完全補(bǔ)償。美國(guó)對(duì)土地征收采取“合理補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，包括財(cái)產(chǎn)現(xiàn)有的市場(chǎng)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)值。加拿大的土地征收補(bǔ)償是建立在被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，具

9、體包括了被征收土地的補(bǔ)償、被征地相鄰?fù)恋氐挠泻筒涣加绊懷a(bǔ)償、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和開(kāi)支的補(bǔ)償?shù)?。德?guó)對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和英國(guó)一樣，都以土地征收時(shí)官方公布的交易價(jià)格為準(zhǔn)，具體范圍包括了土地及其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償、被征收標(biāo)的物上一切附帶損失補(bǔ)償。物權(quán)法要明確征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以參照這些國(guó)家的做法。但是在中國(guó)，僅僅以市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依舊難言合理，因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村尚未建立完善的社會(huì)保障體系，土地除具備市場(chǎng)價(jià)值外，還負(fù)載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，而且是目前絕大多數(shù)農(nóng)民的唯一社會(huì)保障資料。所以，我們主張?jiān)谖覈?guó)物權(quán)法中明確規(guī)定，國(guó)家征收集體所有的土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為公平市場(chǎng)價(jià)格加社會(huì)保障費(fèi)用。這一標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)反映