代建制理論與實物若干問題探討

1、代建制理論與實物若干問題探討2003年12月31日，國務院常務會議原則性通過了 投資體制改革方案 ，該方案中提出：“對 非經(jīng)營性政府投資項目加快實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設 實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量、工期，建成后移交給使用單位。 ”至此，近幾年來在一些地方政府中 悄然試行的 “代建制” ，首次在中央政府的文件中被正式推出。換句話說， 伴隨著新一輪投資體制改革 大幕的徐徐拉開， “代建制”這一投資體制改革的重要舉措開始登臺亮相。于是人們的目光越來越多地 關注諸如何謂“代建制”？ “代建制”與相關的EPG項目管理制有何區(qū)別？代建制產(chǎn)生的背景、目的和意義等一系列

2、相關問題。 受國家發(fā)改委的委托， 機電設備招標中心全程參與了中央政府第一個 “代建 制”試點項目招標及相關文件的組織編寫工作。 作為參與者之一， 本文旨在對實踐中所遇到的問題加以 分析研究，希望可以對業(yè)內(nèi)同仁在今后代建單位招標的工作有所幫助。一、對“代建制”性質(zhì)的理性思考“代建制” ，顧名思義，是指政府通過招標方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負責對非經(jīng)營 性政府投資項目進行投資管理和建設實施， 項目建成后交付使用單位的制度。 代建期間， 代建單位按照 合同約定代行項目建設的投資主體職責。 有關行政部門對實行 “代建制”建設項目的審批程序不變。 非 經(jīng)營性政府投資項目包括： （1）黨政工團、

3、人大政協(xié)、公檢法司、人民團體機關的辦公業(yè)務用房及培 訓教育中心等。（2）科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目。（3）看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施。 （4）環(huán)境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事 業(yè)項目。（2）其他公用事業(yè)項目?！按ㄖ啤?的核心是代建單位按照合同約定代理項目建設的主體職責， 即作為項目法人。 這也是“代 建制”與通常所說的工程項目管理模式（PM或PMG或總承包模式（設計 一采購一建造交鑰匙模式，簡稱EPG的區(qū)別所在。工程項目管理模式是由業(yè)主聘請專業(yè)機構（咨詢公司或項目管理公司）作 為業(yè)主代表或業(yè)主的延伸， 對項目進行集成化管理。

4、而總承包模式則是業(yè)主經(jīng)過招標， 委托一家工程公 司對設計 采購 建設進行總承包， 通常由總承包商完成工程的主體設計或施工， 但允許總承包商 把局部設計或施工分包出去， 甚至允許總承包商把建筑安裝施工全部分包出去， 所有的分包工作都由總 承包商對業(yè)主負責， 業(yè)主不與分包商直接簽訂合同。 顯而易見， 后兩種模式中的項目管理單位和總承包 商都不是作為該項目的法人出現(xiàn)，他們在項目中只能扮演受人之托、終人之事的角色。而“代建制”中 的代建單位則不同， 它在代建合約中很大程度上被賦予了業(yè)主的權利 （當然它也要相應履行業(yè)主的責任 和義務）。也正是因為如此， “代建制”才真正能夠起到設計者所期待的作用?，F(xiàn)階段

5、我國社會所有制結(jié)構是以公有制為主導的一種制度安排，因而在我們的社會生產(chǎn)和生活中， 公共品采購、 政府采購抑或國有資金采購的范圍和比例要遠遠大于以私有制為主的資本主義國家。 在公 有產(chǎn)權制度安排下， 所有者代表缺位是一道難解的題， 其表現(xiàn)是產(chǎn)權不明晰， 而產(chǎn)權不明晰的結(jié)果便是 資源浪費、 效率低下以及腐敗滋生等一系列社會問題的出現(xiàn)。 按照制度經(jīng)濟學的說法， 一種新的制度供 給必然對應著某種制度需求。由此，我們可以得出這樣一個推論： “代建制”是應運而生的產(chǎn)物。作為政府投資的公益性項目， 其所涉及的合約主體包括： 出資人 （包括投資計劃審批部門和資金管 理部門），項目使用單位和建設單位（包括設計、

6、施工、監(jiān)理及其它咨詢服務機構） 。在傳統(tǒng)的投資體制 下，出資人的工作重心基本放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上，而項目的實施，則是由使用單位或 是由使用單位及其相關部門組建的業(yè)主委員會 （臨時機構） 來完成。 由于項目資金主要是由政府撥付的， 概（預）算越大，項目的建設標準就會越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預）算的主觀 動機。 對于建設單位而言，由于現(xiàn)行收費標準基本上是依項目投資規(guī)模而定的，因而投資規(guī)模越大，對建設單位就越有利，于是在追加概（預）算的問題上，建設單位具有推波助瀾的動因。由于在傳統(tǒng)投資 體制下，概（預）算的約束對于同樣是國有背景的使用單位來說是軟性的，于是，政府投資

7、項目幾乎百 分之百超概算便成為現(xiàn)實。 要想有效扼制政府投資項目普通存在的 “三超” 及資金使用效率低下的弊端， 就必須要解決政府投資項目的所有者缺位和概 （預）算軟約束的問題， 在這樣的需求背景下， 一種新的 制度安排“代建制”應運而生。從制度設計者的角度來看， “代建制”的基本架構大致如下： （一） 運用市場競爭機制， 以招標為手段， 確定專業(yè)代建單位， 并通過高度專業(yè)化的管理體系保證投資效率和 項目建設質(zhì)量； （二）在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關系，以法律為手段使合約主 體間的權利、責任、義務形成剛性約束，從而使投資概（預）算等成為剛性指標； （三）賦予代建人項 目法人地位

8、， 使其為出資人補位， 從而化解所有者缺位的矛盾， 這是使 “代建制” 行之有效的根本保證。上世紀90年代末，由福建、安徽等地率先通過招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公 益性的政府投資項目委托給一些有實力的公司代替業(yè)主實施建設。2002年以后，北京、寧波、深圳、重慶等地開始了“代建制”的試點工作。到目前為止，全國已有十幾個省市相繼開始了“代建制”的推 廣工作。北京、寧波、重慶、貴州、蘇州等省市還陸續(xù)出臺了關于政府投資公益性項目實行“代建制” 的暫行規(guī)定或?qū)嵤┘殑t 。財政部也于2004年9月出臺了財政部關于切實加強政府投資項目代 建制財政財務管理有關問題的報導意見 。而安徽、陜西以及廣

9、東深圳和云南昆明還相繼成立了“公益 性項目建設管理中心” 等代建項目管理機構。 從各地試點項目所反饋的信息來看， 效果還是比較顯著的， 政府投資項目長期存在的“三超問題”得到了有效扼制，這對“代建制”在全國范圍內(nèi)的大面積推廣，起到了積極的促進作用。二、“代建制”實務相關問題淺析幾年來，“代建制”試點工作取得了許多經(jīng)驗，但仍有不少問題有待研討，歸納起來，主要有如下 幾個方面：?模式之爭 目前，“代建制”的模式大致有三種：一是成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業(yè)性機構，如 “安徽省公益性項目建設管理中心” 、“深圳市公務局” 等都是專門組建的政府機構或事業(yè)單位。 其主要 做法是， 在批準項目建議

10、書時確定代建項目， 批準可行性研究報告或初步設計后， 由發(fā)展改革委下達代 建任務， 代建機構開始工作； 二是有限選定代建單位模式。 如武漢市通過招標選定了三家項目管理公司 作為代建單位， 由市發(fā)改委在這三家企業(yè)中指定代建單位， 并下達代建任務； 三是按項目公開招標選定 代建單位模式。 如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標代理機構， 通過公開招標選定具備資格的代建單位， 其中 項目總投資、代建單位管理費等均由招標確定。盡管幾種模式各有所長， 但從試點的效果看， 還是以公開招標方式確定代建單位的模式更符合 “代 建制”的特性，實際效果也更好。比較而言，政府機構模式存在的主要問題是，由于招標人、代建人、 使用

11、單位均為政府機構， 因而使得這種制度安排無法形成控制投資的剛性約束機制， 一旦出現(xiàn)質(zhì)量、 工 期和投資超概算問題， 難以處罰代建單位和挽回損失。 另外， 代建單位也無法從根本上擺脫政府領導的 干預；有限選定代建單位模式的主要問題是，因受政府指定，所以控制投資的約束機制仍然缺乏剛性， 易受政府干預， 且代建單位缺乏主動性、 積極性； 而公開招標選定代建單位的模式，由于通過競爭機制 和運用市場合約的手段將責任落實到代建單位， 從而形成了有效控制投資的剛性約束機制， 因此實際效果更加明顯。?代建合約的框架設計以公開招標選定代建單位模式，其合約主體主要包括：投資人（發(fā)改委） 、項目使用人、招標代理 人

12、和代建人。 投資人與招標代理人形成招標代理委托關系， 再由招標代理人按照規(guī)范程序?qū)Υㄈ诉M行 公開招標， 其間項目使用單位參與招標文件的編制與評標活動。目前， 代建合約的框架設計大致可以分為二種。其一， 是由投資人、項目使用人和代建人三方共同簽訂代建合同。 這種模式的好處是三方的權 利、責任、義務明確，特別是對代建人的保障更為有利。 但不足的是， 由于投資人（作為計劃審批機關）直接作為合約的一方承擔了較多的責任和義務，一旦合約發(fā)生糾紛或訴訟，投資人將處于比較尷尬的境 地。此外，如果“代建制”全面推開的話，投資人將勢必陷入大量的具體事物中去；第二種模式是將代 建合同分拆成二個具有關聯(lián)關系的法律文

13、件。首先， 由投資人給代建人出具一份項目代建委托書。該委托書對代建人的基本權力、 責任、義務作了原則性的規(guī)定， 而對委托方的責任、 義務則作了簡化處理 （投 資人的權力、責任集中表現(xiàn)在： （1）督促有關部門按照資金計劃分期分批撥付項目建設資金； （2）監(jiān) 督代建過程，參與重要評標等活動； （3）組織項目驗收和調(diào)解項目使用人與代建人的合同糾紛等。 項目 代建委托書的作用在于確立代建人在代建合約中的法律地位。其次， 由項目使用人與代建人簽訂項目代建合同，該合同對雙方的權力、責任、義務作了較為詳盡的規(guī)定。?代建人的資質(zhì)要求及其法律地位從代建人的工作性質(zhì)上看， 其所從事的工作與項目管理十分相似， 但作

14、為政府投資的公益性項目而 專門設計的一種制度安排， 代建人充當項目法人則是必不可少的。 上述特性決定了對代建人的基本要求： （1）具有一定資金實力與信用； （2）具有相關項目管理經(jīng)驗與實施能力； （3）具有相關資質(zhì)的可以獨 立承擔民事責任的企業(yè)。眾所周知， 現(xiàn)階段無論是工程項目管理還是從事工程項目管理的企業(yè)都還處于培育發(fā)展階段， 甚至 對工程項目管理尚沒有資質(zhì)認定的標準。因此，在“代建制”試點階段通行的一種做法，是用與工程項 目管理相近的一些資質(zhì)作為代建人的進入門檻。例如：北京市曾經(jīng)推出1+x的代建人資質(zhì)要求，即代 建人必須具備工程咨詢的甲級資質(zhì)， 同時兼有1項以上的其它與建設工程相關的資質(zhì)

15、（例如： 工程招標、 設計、監(jiān)理、施工等資質(zhì)） 。目前較為通行的做法是只要具備工程咨詢、工程勘察、工程設計、工程監(jiān) 理、工程招標、 造價咨詢或房地產(chǎn)開發(fā)一級、 工程總承包一級資質(zhì)中的任一項即可作為入門資格。 對于 上述資質(zhì)， 一些業(yè)內(nèi)人士和專家也提出了不同的看法，一種意見認為： 既然是代建，那么房地產(chǎn)開發(fā)和 總包類企業(yè)具備雄厚的資金實力以及項目運作和施工能力， 因而最適宜做代建人； 另一種意見認為： 施 工總包類企業(yè)的特點是運用建筑技術和施工管理方法， 獲得豐厚的承包利潤， 然而其一旦被選為代建單 位后恰恰不能再作為施工總包。 而咨詢管理類企業(yè)是以專業(yè)化的管理技術、 手段、 經(jīng)驗協(xié)助或代替業(yè)主

16、 對工程項目實施投資管理和組織建設。 比較而言， 無論是從企業(yè)的自身需求還是管理特征方面， 咨詢管 理類企業(yè)作為代建人從理論上講應是較優(yōu)的選擇。 當然， 出于對履約能力的考慮， 作為代建人的咨詢管 理類企業(yè)還應具有相應的資金實力（一定的注冊資金和出具履約保證金的能力） 。目前， 代建人作為項目法人的制度設計與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾。我國現(xiàn)行的工程建設管理主要實行項目法人制、 資本金制、 招投標制、監(jiān)理制、 合同管理制以及項目管理制和總包制等基本制 度，而政府主管部門在涉及辦理工程項目的各種審批手續(xù)上均要求以使用單位的名義辦理。 因此， 作為 項目法人的代建單位在與地方行政審批部門 （例如

17、：建委、規(guī)委、供水、供熱、供氣、供電、市政管委、 園林綠化、公安交通、消防、人防、環(huán)衛(wèi)、海關等）的接洽中還存在著一定困難。在法規(guī)還沒有賦予代 建人與現(xiàn)行法律環(huán)境相配的地位前，只能由各地的計劃審批部門與當?shù)卣髦鞴懿块T協(xié)調(diào)解決。?代建的管理模式目前，在代建制試點過程中，較為常見的代建管理模式有二種：?全程代建模式：在項目伊始，招標人委托招標代理人通過公開招標選定代建人，代建開始的節(jié) 點既可以安排在編制項目建議書這一點上，也可以視建設工程的特殊性安排在項目前期的其他節(jié)點上。 從現(xiàn)行的項目審批程序的特點來看，一般認為在建設項目獲得初步設計批復后，代建人進入最為合適。 初設批復意味著概算產(chǎn)生， 而在

18、有了概算這一基本數(shù)據(jù)后， 一方面， 招標人可以在編制代建單位招標文 件時將其列入標底。 另一方面， 又可以使投標人在編制項目代建工作大綱時有的放矢。 同時評標人在評 標時能夠有據(jù)可依。 代建結(jié)束的節(jié)點， 可以安排在項目竣工驗收合格之后， 也可在合同中設定為項目保 質(zhì)期滿之時。 由于全程代建對代建人的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)要求較高， 故比較適宜規(guī)模適中、 專業(yè)不很 復雜的一般性項目。 對于項目投資規(guī)模較大， 或涉及的專業(yè)、 技術較為復雜的大型項目，有業(yè)內(nèi)人士建 議可以采取聯(lián)合代建模式，即由二家以上的專業(yè)項目管理公司共同組成代建人，通過分工協(xié)作的方式， 共同履行代建義務并承擔相應的責任。但據(jù)了解，試點

19、階段采用這種模式的還比較少。?兩段式代建：兩段式代建是將建設項目拆成項目前期代建和后期代建兩個階段。項目前期代建 是從編制項目建議書開始至項目施工總包、 監(jiān)理通過招標方式確定為止； 項目后期代建一般從申領項目 開工證開始至項目施工保質(zhì)期結(jié)束。 前期代建比較適宜咨詢管理類背景的項目管理企業(yè)，后期代建比較適宜有總包類背景的項目管理企業(yè)。 兩段式代建的優(yōu)點是按不同階段工作特點進行分工，這不僅使代建風險降低， 而且從現(xiàn)行法律環(huán)境和行業(yè)現(xiàn)狀上講， 可操作性強， 且專業(yè)化管理的程度也比全過程代建模 式要高。但不足之處在于，一方面投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，前、后期代建之間的銜接易出問題；另 一方面，這種人為

20、的分拆，不利于項目工期、質(zhì)量、投資的總體控制。相對而言，兩段式代建比較適宜 規(guī)模大、工期長的建設項目。（五）、 建設資金、代建收費及獎勵制度1.由于代建人作為項目法人出現(xiàn)， 因而與一般項目管理模式顯著不同的是， 項目的建設資金原則上金管理部門按照資金計劃分批撥付給代建單位， 并由代建單位按照工程進度和合同的規(guī)定支付給施工總包、監(jiān)理以及設備、材料供應商等。除代建收費外，在財務處理上（會計科目設置）建設資金的往來應屬代收代付，在此需要注意的是要避免建設資金重復納稅。財政部于 切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見“代建制”項目的建設資金撥付程序提出了指導性意見。2.代建收費及獎勵

21、制度：根據(jù)財政部基本建設財務管理規(guī)定 的管理費用都要進入 “建設單位管理費” 科目。由于目前代建費尚沒有專門列支的科目，故在試點項目中，仍然延續(xù)將代建費列入“建設單位管理費”科目。代建收費標準迄今為止尚沒有統(tǒng)一標準，按照財建（2004）300號文第四項“項目代建單位的代建管理費開支標準和核算辦法”的意見：“，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理費標準編制，”。由于“建設單位管理費”標準較低，通常不超過項目投資的2%，故導致大部分試點項目的代建收費普遍較低。例如：按廈門市有關文件的規(guī)定，一般房屋建筑的管理費為項目總投資的3%，但由于廈門市在有關代建制試點辦法中沒有明確

22、代建費收費下限和嚴格標準，有的項目代建費僅占項目總投資的0.7%。這種情形勢必會極大地損傷代建單位的積極性，從長遠看，更不利于“代建制”的健康發(fā)展。在試點過程中， 一些地方也在嘗試代建費+節(jié)余獎勵的收費模式， 做法是將代建費收取比例訂得較 低，但在項目竣工驗收后，從項目結(jié)余資金中提取30%-50%獎勵給代建人。那么應當如何把握代建收費標準以及采取何種收費形式，我們認為可以依據(jù)如下原則：第一，收費比例采取彈性制，依據(jù)項目規(guī)模大小、專業(yè)難易程度、技術復雜程度、工期長短、履約保函比例等諸多因素統(tǒng)籌考慮；第二，使用人和 代建人簽訂代建合同時，如果概算中的建安費已定，應將代建費簽成具體數(shù)額，而不是比率。

23、關于代建制收費目前仍有一些問題在爭論之中。 其一是項目使用單位的前期費用和后期配合費用是否也要列入 “建設單位管理費” 科目？如果列入應控制在多大比例？其二是代建費應否超出“建設單位管理費”的核定標準？這些都有待作進一步的探討和規(guī)范。六） 履約保函與約束機制為了有效地控制代建風險， 在代建制度安排中設計了約束機制， 其大致可以分為三個層面： 第一個 層面主要涉及代建合同的賠償責任， 如果代建單位未能完全履約致使投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律將從其銀行履約保函中補償，履約保函金額不足的，相應扣減項目代建費， 仍不足的， 扣減代建單位自有資金； 第二個層面主要涉及質(zhì)量責任追索保證， 即代建人要承諾對工程質(zhì)是應當分期下達給代建單位進行統(tǒng)籌管理和支付的。具體作法是， 代建單位設立代建項目資金專戶， 資2004年9月下發(fā)了財政部關于財建（2004）300號，文中對實行財建（2002）394號，建設項目量終身負責； 第三個層面是從政府監(jiān)管的角度， 對重大違約代建人除承擔賠償責任外， 還要接受一段時 間（有些省市規(guī)定1-3年）市場禁入的處罰。構成約束機制的另一個方面是合同爭議的解決機制， 主要分為二個層面： 其一是調(diào)解機制， 對一般