基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的幾個(gè)法律問(wèn)題

1、基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的幾個(gè)法律問(wèn)題    內(nèi)容提要GATS框架下的電訊自由化和WTO關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議， 將日益增加世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這使中國(guó)還十分幼稚的電訊服務(wù)業(yè)面臨著既要開放自己的市場(chǎng)，又要提高經(jīng)濟(jì)效益以發(fā)展自我的巨大壓力。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，深入研究GATS和WTO 關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議中的基本規(guī)則，特別是MFN原則、國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入等， 是制定中國(guó)基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)開放政策的重要立足點(diǎn)。關(guān) 鍵 詞基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議/最惠國(guó)待遇/市場(chǎng)準(zhǔn)入/國(guó)民待遇正  

2、60; 文隨著信息技術(shù)在世界范圍內(nèi)的廣泛發(fā)展和服務(wù)提供的日益國(guó)際化，電訊已經(jīng)成為當(dāng)代世界發(fā)展最快的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。電訊服務(wù)通常分為基礎(chǔ)電訊服務(wù)和增值電訊服務(wù)兩部分。基礎(chǔ)電訊服務(wù)在全球電訊服務(wù)貿(mào)易中占了85，剩余的為增值電訊服務(wù)。（注：基礎(chǔ)電訊包括語(yǔ)音電話、分組交換數(shù)據(jù)傳輸、電路交換數(shù)據(jù)傳輸、電報(bào)、傳真、租用電路等。增值電訊服務(wù)主要是指以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)提供的電訊服務(wù)，如電子郵件、語(yǔ)音郵件、在線信息和數(shù)據(jù)庫(kù)檢索、電子數(shù)據(jù)交換、增強(qiáng)型傳真、編碼和協(xié)議轉(zhuǎn)換、在線信息和數(shù)據(jù)處理等。）電訊業(yè)本身既是重要的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是其他產(chǎn)業(yè)的支柱。許多其他的服務(wù)業(yè)要靠電訊服務(wù)來(lái)傳遞和交換信息，典型的如金融服務(wù)。電

3、訊服務(wù)已經(jīng)成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)的核心，先進(jìn)可靠的電訊網(wǎng)絡(luò)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵因素之一。（注：電訊業(yè)在所有服務(wù)業(yè)中具有非常重要的地位，自1982年以來(lái)世界電訊市場(chǎng)年平均增長(zhǎng)率為5.2，自1990年以來(lái)發(fā)展中國(guó)家的年平均增長(zhǎng)率為9.7。 SeeData on Telecommunication Markets Covered by the WTO Negotiations on Basic Telecommunication（rednation treatment，MFN&

4、#160;）既是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）存在的基石，同樣也是GATS最核心的內(nèi)容。至于這一原則對(duì)國(guó)際貿(mào)易的作用， 可以用一句話來(lái)概括， 那就是“沒(méi)有MFN原則，WTO就不會(huì)比雙邊貿(mào)易協(xié)定有任何實(shí)質(zhì)上的優(yōu)越性”。在GATS約束所有成員方的一般義務(wù)的規(guī)定中，最明顯的就是第2條關(guān)于MFN的內(nèi)容。（一）基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)適用MFN原則產(chǎn)生的免費(fèi)搭車問(wèn)題根據(jù)MFN原則， 所有作出基礎(chǔ)電訊服務(wù)承諾的成員方有義務(wù)無(wú)歧視地給予其他成員方在MFN基礎(chǔ)上的利益， 而不管這些成員方參與基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判的程度。換言之，WTO 所有成員方可以享受基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判所帶來(lái)

5、的利益，但并非所有成員方都會(huì)受到談判義務(wù)的約束，這就是由GATS本身結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的免費(fèi)搭車（freerider）問(wèn)題。 發(fā)達(dá)國(guó)家自然不愿給予發(fā)展中國(guó)家免費(fèi)搭車的優(yōu)惠，于是反對(duì)施加自動(dòng)的和無(wú)條件的MFN義務(wù)。它們認(rèn)為， 免費(fèi)搭車至少會(huì)產(chǎn)生兩種對(duì)其不利的后果：第一，MFN 規(guī)定禁止成員方在相互談判中利用貿(mào)易減讓來(lái)促使免費(fèi)搭車者將其市場(chǎng)自由化，也禁止已經(jīng)承諾開放市場(chǎng)的成員方基于互惠要求而對(duì)來(lái)自某些國(guó)家的服務(wù)提供者關(guān)閉市場(chǎng)。因此，免費(fèi)搭車者接受了貿(mào)易減讓的利益，不管它們實(shí)際上是否作出了這種減讓。第二，如果成員方面臨外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，并在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上失去了一定市場(chǎng)份額，但卻不能在互惠基

6、礎(chǔ)上進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)，則會(huì)失去允許外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入其本國(guó)市場(chǎng)的動(dòng)力。（注：關(guān)于免費(fèi)搭車問(wèn)題的進(jìn)一步討論，請(qǐng)參見(jiàn)石靜遐：中國(guó)發(fā)展國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的法律問(wèn)題-結(jié)合GATS的若干分析，中國(guó)法學(xué)1997年第5期。 ）免費(fèi)搭車的考慮在相當(dāng)大的程度上延緩了基礎(chǔ)電訊服務(wù)的談判進(jìn)程。后來(lái)談判組向服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)提交了一份最終報(bào)告，同意在GATS框架內(nèi)，對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)不適用立即的無(wú)條件的MFN原則。 在一定條件下，成員方可以部分或全部豁免基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的MFN義務(wù)。如果成員方希望豁免在某個(gè)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的MFN義務(wù)， 則在基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議生效之前，有一次這樣的機(jī)會(huì)。（二）國(guó)內(nèi)管制基礎(chǔ)電

7、訊服務(wù)的法律與MFN義務(wù)一致性的問(wèn)題基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的特殊性使WTO成員方在適用該行業(yè)的MFN原則時(shí)，產(chǎn)生了一些特殊的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的法律、法規(guī)是否與其承擔(dān)的GATS中的MFN義務(wù)相一致。以美國(guó)為例，為實(shí)施美國(guó)在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)作出的承諾，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）根據(jù)1934年通訊法第214條通過(guò)了“外國(guó)人參與美國(guó)電訊市場(chǎng)的原則和政策”。從總體上而言，該原則和政策為WTO 成員方的電訊服務(wù)提供者進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)規(guī)定了開放的標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)也保留了限制某些外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入的權(quán)力。同時(shí)，為保護(hù)美國(guó)電訊服務(wù)市場(chǎng)不受反競(jìng)爭(zhēng)行為的損害，該法令還規(guī)定了外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入美

8、國(guó)市場(chǎng)后可能受到的不同管制措施。（注：Comments of the Office of  theUnited States Trade Representative in the Matter of Rules  andPolicies   on   Foreign   Participation   in 

9、;   the    U.    S.Telecommunications Markets，IB Docket No.97142，p.3. ）由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，F(xiàn)CC 對(duì)外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)行并不相同的監(jiān)管是否與美國(guó)承擔(dān)的GATS的MFN義務(wù)相一致。這涉及到在基礎(chǔ)電訊服務(wù)的領(lǐng)域?qū)ATS第2條如何解釋的問(wèn)題。在這一問(wèn)題上，至今并不存在相關(guān)案件和有約束力的機(jī)構(gòu)裁決。但是，應(yīng)當(dāng)考慮到的是，GATT產(chǎn)生的實(shí)踐可以為解釋GATS中的原則提供有用的思

10、路。盡管貨物與服務(wù)之間存在差別，但對(duì)于GATT第1條MFN和其他類似規(guī)定的解釋仍然可以為基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易適用 MFN原則提供參考。GATT的一貫原則是希望通過(guò)消除貿(mào)易歧視的方式來(lái)增加國(guó)際貿(mào)易，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。GATT試圖通過(guò)第1條的MFN原則，禁止基于貨物來(lái)源的歧視，來(lái)達(dá)到這一目標(biāo)。因此，GATT規(guī)定MFN 義務(wù)的主要目的在于，確保來(lái)自所有成員方的出口商享有機(jī)會(huì)的平等性，阻止成員方基于供應(yīng)商國(guó)籍不同而給予歧視性的待遇。 （注：See  Claire   MooreDickerson，GATT 19

11、94： Fools Goal？11 St.Johns J.Legal  Comment，259，268，1996.）GATS規(guī)定MFN的初衷，是將適用于貨物的MFN原則同樣適用于服務(wù)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同樣也是GATS的目的，但根據(jù)其前言，GATS希望通過(guò)“在透明度和逐步自由化（progressive liberalization）的條件下”，來(lái)達(dá)到擴(kuò)展貿(mào)易的目的。盡管其目的在于促進(jìn)對(duì)東道國(guó)市場(chǎng)的平等進(jìn)入，但GATS規(guī)定的MFN原則不是競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入的擔(dān)保。因此，WTO成員方可以在不違反GATS的MFN義務(wù)的前提下限制競(jìng)爭(zhēng)， 

12、只要這種限制沒(méi)有在外國(guó)公司間構(gòu)成基于國(guó)籍的歧視。事實(shí)上，GATS允許成員方通過(guò)談判對(duì)某些服務(wù)業(yè)豁免MFN義務(wù)， 這本身就使成員方可能在這些服務(wù)業(yè)給予某些成員方的服務(wù)提供者更優(yōu)惠的待遇。（注：See Mary E.Footer，The  International  Regulationof Trade in Services Following Completion of the Uruguay Round，29 Intern

13、ational and Comparative Law Quarterly，453，455  456，1995.）在GATT中則不存在這樣的豁免。 進(jìn)一步而言， 通過(guò)臨時(shí)豁免MFN義務(wù)，GATS規(guī)定的MFN原則暫時(shí)不會(huì)完全地實(shí)現(xiàn)。但無(wú)條件的MFN 應(yīng)該是GATS追求的最終目標(biāo)。這一目標(biāo)與GATS的逐步自由化原則是一致的。GATS附錄規(guī)定，對(duì)MFN原則的豁免需要符合三個(gè)條件。 （注：首先，在期限上豁免不應(yīng)當(dāng)超過(guò)10年，并且這種豁免要受制于將來(lái)的貿(mào)易自由化談判；第二，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)（CTS）將在5年

14、后審查所有的豁免，以確定享受豁免的條件是否依然存在；第三，在豁免期限終止時(shí)，成員方必須通知服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)這些措施是否已經(jīng)被修改， 從而符合一般的MFN原則。）這些條件表明GATS在調(diào)整服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)條件方面的靈活性。在某些給予MFN待遇的條件尚未成熟的服務(wù)行業(yè)，暫時(shí)允許豁免， 但同時(shí)又堅(jiān)持要求豁免的成員方市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的自由化，以便減少豁免。需要注意的是，在促進(jìn)世界貿(mào)易增長(zhǎng)方面，GATT與GATS有著共同的目標(biāo)，但二者實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式有所不同。GATT主要依靠的是非歧視方法，特別是第1條規(guī)定的MFN待遇；GATS則是通過(guò)增加透明度和逐步自由化的方式來(lái)達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和

15、擴(kuò)展服務(wù)貿(mào)易的綜合目標(biāo)。（注：  RuthKu，A GATTAnalogue Approach to Analyzing the Consistency   ofthe FCCs Foreign Participation Order  with  U. S.  GATS   MFNCommitments，George Washingto

16、n  Journal  of  International  Lawand Economics，Vol.32，1999，p.144.）GATS第四部分明確承認(rèn)，貿(mào)易自由化進(jìn)程必須通過(guò)確保所有參與方權(quán)利和義務(wù)的綜合平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，通過(guò)談判以逐步自由化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)開放的自由貿(mào)易的全球基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)，是GATS確立的比較現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。在這一目標(biāo)下，GATS為其成員方提供了相當(dāng)?shù)撵`活性，以便使其國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)電訊服務(wù)監(jiān)管計(jì)劃適用于該行業(yè)快速增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境。在合適地考慮國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)的前提下，成員方被授予管理在其境

17、內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者的權(quán)力，允許成員方采取逐步的而不是立即的步驟去適合特定行業(yè)的MFN義務(wù)。FCC的實(shí)施框架從某種程度上說(shuō)是符合GATS的這些目標(biāo)和方法的，因而與GATS第 2條MFN 義務(wù)是一致的。這樣的考慮給基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放提供了非常重要的啟示，容后分析。二、基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇GATS區(qū)別于GATT的一個(gè)重要方面在于，GATS將成員方承擔(dān)的義務(wù)分為一般義務(wù)和特殊承諾兩部分。MFN原則是成員方承擔(dān)的一般義務(wù)， 而市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇則是成員方承擔(dān)的特定義務(wù)。從形式上而言，對(duì)于GATS的每一成員方來(lái)說(shuō)，  MFN 

18、; 的范圍是由一個(gè)所謂的反列清表   （negative list ）來(lái)決定的-它適用于除列于成員清單以外的所有服務(wù)部門。國(guó)民待遇和市場(chǎng)準(zhǔn)入的覆蓋范圍則是由正列清表的方式來(lái)決定的-它只適用于列入每一成員承諾減讓表中的服務(wù)部門，而且現(xiàn)存措施須不排除在外。（注：參見(jiàn)伯納德?；艨寺?、邁克爾。考斯泰基：世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁(yè)，第132頁(yè)，第139頁(yè)。）（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入GATS以逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的自由化為目標(biāo)，而市場(chǎng)準(zhǔn)入原則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提。引入市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾

19、，反映了服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常同時(shí)受到適用于國(guó)內(nèi)和國(guó)外實(shí)體的措施的限制。市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾比MFN原則更進(jìn)了一步。MFN原則要求如果一成員方允許其他成員方的服務(wù)提供者進(jìn)入其國(guó)境，它應(yīng)當(dāng)在非歧視性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。市場(chǎng)準(zhǔn)入則要求成員方應(yīng)當(dāng)盡可能地允許外國(guó)的服務(wù)提供者進(jìn)入其市場(chǎng)。GATS第16條不要求成員方對(duì)外國(guó)服務(wù)提供者開放其服務(wù)市場(chǎng)，它僅僅規(guī)定只有當(dāng)成員方在其承諾表中對(duì)此作出確定性承諾時(shí)，它們才受這種義務(wù)的約束。市場(chǎng)準(zhǔn)入原則適用于服務(wù)時(shí)與貨物有所不同。根據(jù)GATT，市場(chǎng)準(zhǔn)入原則鼓勵(lì)成員方將種種隱性、不易量化的非關(guān)稅壁壘變成關(guān)稅壁壘，在此基礎(chǔ)上要求通過(guò)談判全面縮減關(guān)稅。但當(dāng)市場(chǎng)準(zhǔn)入適用于服務(wù)業(yè)時(shí)，GATS不僅

20、提供了通過(guò)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而且提供了通過(guò)投資進(jìn)行的市場(chǎng)準(zhǔn)入。（注：參見(jiàn)伯納德?；艨寺⑦~克爾?？妓固┗菏澜缳Q(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁(yè)，第132頁(yè)，第139頁(yè)。）（注：GATS第1條規(guī)定了服務(wù)提供的四種方式，即跨境提供（crossborder supply）、境外消費(fèi)（consumption abroad）、自然人存在（presence of  naturalpersons）、商業(yè)存在（commercial presence）。其中商業(yè)存在方式涉及到基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的

21、外資進(jìn)入。）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)，市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)際上是服務(wù)提供者面臨的最重要的問(wèn)題。在全球基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判中，市場(chǎng)準(zhǔn)入一直是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的主要分歧點(diǎn)。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家由于其在電訊技術(shù)和電訊服務(wù)方面有絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而對(duì)開放基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)持非常積極的態(tài)度。但基礎(chǔ)電訊服務(wù)在發(fā)展中國(guó)家屬于新興的幼稚產(chǎn)業(yè)，因而發(fā)展中國(guó)家對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度，具體表現(xiàn)為對(duì)外資準(zhǔn)入的限制。（注：參見(jiàn)楊圣明主編：服務(wù)貿(mào)易：中國(guó)與世界，民主與建設(shè)出版社1999年版，第251頁(yè)。 ）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)談判達(dá)成協(xié)議之前，成員方對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入所作的承諾非常有限，但在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議中作出承諾的成員方要承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)

22、入義務(wù)。成員方可以批準(zhǔn)完全的或部分的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制要在其承諾表中詳細(xì)地列明。每一成員方的承諾表包括四個(gè)部分：行業(yè)和分行業(yè)的列表、對(duì)上述列表的市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)每一行業(yè)的國(guó)民待遇的限制以及在每一行業(yè)上的額外承諾。這些承諾表構(gòu)成GATS不可分割的一部分。所有的承諾在承諾表于1998年1月1日生效后立即開始實(shí)施，任何限制也同時(shí)實(shí)施。一旦成員方在其承諾表中作出了承諾，除非該承諾對(duì)任何成員方都沒(méi)有利益而其撤回對(duì)任何成員方都沒(méi)有損害，才可以根據(jù)GATS第11條撤回這種承諾，修正其承諾表。如果有成員方因此受到損害，則受損害方可以要求撤回承諾的一方與其進(jìn)行磋商，這有可能導(dǎo)致出現(xiàn)賠償問(wèn)題。

23、0;（注：  Taunya   L.  McLarty：   “   LiberalizedTelecommunications Trade in the WTO：Implications for UniversalService Policy”，F(xiàn)ederal  Communication  Law  Journal， Dec

24、ember1998，p.44，pp.4849，p.6，pp.3233，pp.5456.）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)協(xié)議中，市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的限制是基于服務(wù)提供的四種方式來(lái)進(jìn)行的。許多成員方?jīng)]有列舉有關(guān)跨境提供和境外消費(fèi)以及自然人存在的限制，通過(guò)這些方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)一般是不受約束的。在投資方面，大多數(shù)承諾表允許以商業(yè)存在方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)，外國(guó)服務(wù)提供者因此有權(quán)通過(guò)取得或新建的方式擁有全部或部分的外資電訊公司。在協(xié)議中，47個(gè)國(guó)家承諾在分階段的基礎(chǔ)上允許外資對(duì)電訊服務(wù)和設(shè)施享受100的所有權(quán)或控股，允許語(yǔ)音電話服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)， 允許兩個(gè)或更多的服務(wù)提供者進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)。但是，不少成員方通過(guò)限制外資比

25、例的方式對(duì)通過(guò)商業(yè)存在提供電訊服務(wù)進(jìn)行了限制，10個(gè)國(guó)家不允許外資控制其基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)。WTO 關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議是基礎(chǔ)電訊服務(wù)領(lǐng)域有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的第一個(gè)也是最重要的一個(gè)協(xié)議。它體現(xiàn)了成員方在取消基礎(chǔ)電訊服務(wù)壟斷、放寬對(duì)外國(guó)產(chǎn)權(quán)限制等方面所作出的努力。就經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，一般傾向于在2000年前開放多數(shù)基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)。美國(guó)1996年電訊法宣布停止執(zhí)行原規(guī)定的限制條例，使美國(guó)電訊市場(chǎng)更加開放。歐盟也從1998年1月1日起開放歐盟基礎(chǔ)電話業(yè)務(wù)市場(chǎng)。（注：參見(jiàn)楊圣明主編：服務(wù)貿(mào)易：中國(guó)與世界，民主與建設(shè)出版社1999年版，第252253頁(yè)。）但同時(shí)應(yīng)注意的是，各國(guó)在基礎(chǔ)電訊市場(chǎng)準(zhǔn)入方

26、面的例外也表明，在全球范圍內(nèi)實(shí)施完全的基礎(chǔ)電訊服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)并不能一蹴而就。（二）國(guó)民待遇國(guó)民待遇在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域是指一成員方對(duì)來(lái)自任何其他成員方的服務(wù)和服務(wù)提供者，在法律、規(guī)章和管理等方面給予的待遇不低于該國(guó)的服務(wù)和服務(wù)提供者所享受的待遇。國(guó)民待遇原則與MFN原則一樣， 都建立在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的非歧視基礎(chǔ)上，在許多方面可以看作是對(duì)MFN 原則的補(bǔ)充。在GATS框架下，成員方須逐個(gè)談判國(guó)民待遇的承諾并將其列入承諾表中，才會(huì)受到該原則的約束。如果由于消費(fèi)者愿意選擇國(guó)內(nèi)提供者的服務(wù)而使外國(guó)提供者面臨潛在的不利影響，成員方對(duì)此不負(fù)責(zé)任。（注：參見(jiàn)王貴國(guó)：從服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定看經(jīng)濟(jì)一體化的法律滲

27、透，載陳安主編：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論叢第1卷，法律出版社1998年版，第104頁(yè)。）就服務(wù)提供的四種方式而言，對(duì)國(guó)民待遇的限制也表現(xiàn)在通過(guò)商業(yè)存在提供的服務(wù)。例如，日本要求，通過(guò)商業(yè)存在方式提供基礎(chǔ)電訊服務(wù)時(shí)，公共電訊經(jīng)營(yíng)者（public  telecommunication  operators，PTOs）中具有本國(guó)國(guó)籍的成員應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)臄?shù)量。（注： See， e. g.， WTO Secretariat，Japan，Schedule of Commitments，Supp.2，at&

28、#160;2.）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)適用國(guó)民待遇遇到的最重要同時(shí)也是最困難的問(wèn)題是對(duì)東道國(guó)公共電訊網(wǎng)絡(luò)的接入（access）問(wèn)題。在烏拉圭回合談判中，許多國(guó)家不愿對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)作出承諾。到1994年4月， 基礎(chǔ)電訊服務(wù)是在烏拉圭回合結(jié)束時(shí)仍未得到解決的服務(wù)行業(yè)之一。其原因在于，不論作為服務(wù)業(yè)本身還是作為其他服務(wù)業(yè)的支柱，基礎(chǔ)電訊服務(wù)都有一些獨(dú)特的方面，特別是涉及到對(duì)東道國(guó)公共電訊網(wǎng)絡(luò)的接入問(wèn)題。由于信息傳遞本身的特性及要求，電訊服務(wù)提供者必須建造通訊網(wǎng)絡(luò)或獲得進(jìn)入現(xiàn)存通訊網(wǎng)絡(luò)的許可。在電訊業(yè)，對(duì)新進(jìn)入者而言，網(wǎng)絡(luò)的建造會(huì)遇到非常復(fù)雜的問(wèn)題，因其屬于東道國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，如果不能接入東

29、道國(guó)已有的電訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，外國(guó)提供者便很難提供電訊服務(wù)。這種接入所遇到的最大障礙是許多國(guó)家的電訊基礎(chǔ)設(shè)施由政府所有并經(jīng)營(yíng)。有人提出，應(yīng)當(dāng)有一些以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的（competitivebased）的規(guī)則來(lái)調(diào)整這些新進(jìn)入者和占主導(dǎo)地位的服務(wù)提供者之間的關(guān)系。（注：Taunya L.McLarty： “Liberalized Telecommunications  Trade  in the WTO：Implications for Universal Service 

30、60;Policy”，  FederalCommunication Law Journal，December 1998，p.44，pp.4849，p.6，pp.3233，pp.5456.）在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面適用國(guó)民待遇原則，就意味著外國(guó)服務(wù)提供者與東道國(guó)的國(guó)內(nèi)服務(wù)提供者有同樣的機(jī)會(huì)進(jìn)入公眾網(wǎng)絡(luò)，不管該提供者是公有的還是私有的以及來(lái)自哪個(gè)國(guó)家。但是，在許多國(guó)家，基礎(chǔ)電訊服務(wù)的提供多由國(guó)有企業(yè)或國(guó)家直接進(jìn)行壟斷。當(dāng)政府既是市場(chǎng)的管制者又是市場(chǎng)的參與者時(shí)，國(guó)民待遇原則適用的困難就不可避免地產(chǎn)生了。從理論上講，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)包括自己在內(nèi)的所有市場(chǎng)參與者平等

31、地適用國(guó)內(nèi)立法、規(guī)章、稅收、標(biāo)準(zhǔn)等。例如，如果政府向別的服務(wù)提供者征稅，它自己也應(yīng)當(dāng)納稅，但實(shí)際上這樣做是非常困難的，甚至是不可能的。同時(shí)，政府通過(guò)作為基礎(chǔ)電訊服務(wù)的監(jiān)管者，對(duì)服務(wù)市場(chǎng)又施加了非常重要的影響。電訊服務(wù)行業(yè)的這些問(wèn)題促使GATS的許多成員方在其承諾中又加進(jìn)了不少國(guó)民待遇的例外規(guī)定。至今為止，在GATS框架下進(jìn)行的大多數(shù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇承諾仍主要是維持現(xiàn)狀的性質(zhì)（standstill）。也就是說(shuō)，成員方現(xiàn)存的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇限制，如果有的話，在烏拉圭回合談判中可以保留，但是成員方承諾將來(lái)的限制不比在談判時(shí)所列部門中現(xiàn)行的措施更加嚴(yán)格。（注：參見(jiàn)伯納德。霍克曼、邁克爾?？妓固┗?/p>

32、：世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)-從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織，劉平等譯，法律出版社1999年版，第128頁(yè)，第132頁(yè)，第139頁(yè)。 ）在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議締結(jié)之后，人們認(rèn)為在已經(jīng)作出承諾的服務(wù)業(yè)中，對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)的承諾是最強(qiáng)有力的，WTO 成員方試圖保證和促進(jìn)真正的電訊服務(wù)貿(mào)易自由化。從1998年起，世界上三大電訊市場(chǎng)-歐盟、日本和美國(guó)的市場(chǎng)基本開放。但在基礎(chǔ)電訊服務(wù)方面，仍有許多艱苦的工作需要進(jìn)行，特別是解決政府擁有的電訊企業(yè)在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的壟斷問(wèn)題。（注：基礎(chǔ)電訊談判組（NGBT）根據(jù)美國(guó)1996年的電訊法提出了在世界基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)的原則，主要反映在參考文件（r

33、eference paper ）中，其中涉及到的一個(gè)問(wèn)題就是反對(duì)通過(guò)壟斷方式限制競(jìng)爭(zhēng)或?qū)е路锤?jìng)爭(zhēng)的結(jié)果等。該參考文件的問(wèn)題需要成員方的額外承諾，一些成員方已經(jīng)承擔(dān)了這種額外承諾的義務(wù)，將其規(guī)定在承諾表的附件中。）進(jìn)一步的市場(chǎng)開放將在2000年新一輪的GATS談判中繼續(xù)進(jìn)行。三、中國(guó)發(fā)展基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的法律思考（一）中國(guó)電訊服務(wù)的發(fā)展及開放的現(xiàn)狀長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)大陸的電訊服務(wù)一直由郵電部獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，中國(guó)電信經(jīng)營(yíng)著至少90的蜂窩和固定線路網(wǎng)絡(luò)。1994年中國(guó)聯(lián)通成立之后，打破了這種壟斷局面。1998年5月， 中國(guó)電信無(wú)線尋呼股份制改造在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，這是標(biāo)志著中國(guó)

34、電訊產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)權(quán)機(jī)制上打破壟斷的又一重大舉措。隨著國(guó)內(nèi)電訊市場(chǎng)壟斷的消除，電訊業(yè)將成為中國(guó)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)力。但從總體上而言，中國(guó)電訊服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于國(guó)際電訊服務(wù)業(yè)務(wù)（包括增值電訊服務(wù)和基礎(chǔ)電訊服務(wù)），中國(guó)大陸尚未開放。也就是說(shuō)，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，除郵電部外的任何單位均不得經(jīng)營(yíng)國(guó)際電訊服務(wù)業(yè)務(wù)。中國(guó)境內(nèi)的公用通訊網(wǎng)、專業(yè)通訊網(wǎng)的有線、無(wú)線通訊業(yè)務(wù)，一律不允許境外各類團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人以及在中國(guó)境內(nèi)的外商獨(dú)資、合資和合作企業(yè)經(jīng)營(yíng)或參與經(jīng)營(yíng)，也不得以任何形式吸引外商參股經(jīng)營(yíng)。例如，中國(guó)聯(lián)通采取“中中外”方式在1997年底籌集了14億美元，用于建設(shè)23個(gè)GSM網(wǎng)絡(luò)。 但政府禁止

35、聯(lián)通所采用的“中中外”投資模式，以防止外商通過(guò)“中中外”方式參與中國(guó)大陸的電訊服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。（注：參見(jiàn)楊圣明主編：服務(wù)貿(mào)易：中國(guó)與世界，民主與建設(shè)出版社1999年版，第242頁(yè)。）中國(guó)是世界上GSM電話最大的市場(chǎng)， 蜂窩電話市場(chǎng)也存在巨大潛力。這一市場(chǎng)早已吸引了海外投資者的注意，他們將中國(guó)看作是極具潛力的投資場(chǎng)所。雖然中國(guó)沒(méi)有在關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議上簽字，但卻是GATS的簽字國(guó)。并且，中國(guó)已經(jīng)在1998年對(duì)國(guó)際社會(huì)鄭重承諾：在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，中國(guó)將會(huì)向世界開放電訊服務(wù)市場(chǎng)。（注：參見(jiàn)楊圣明主編：服務(wù)貿(mào)易：中國(guó)與世界，民主與建設(shè)出版社1999年版，第257頁(yè)。）由此可見(jiàn)，如何發(fā)展中國(guó)的

36、電訊服務(wù)貿(mào)易，逐步開放電訊服務(wù)市場(chǎng)，已經(jīng)成為中國(guó)電訊業(yè)發(fā)展進(jìn)程中必須考慮的重要問(wèn)題。（二）爭(zhēng)取發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇通過(guò)GATS所倡導(dǎo)的非歧視、逐步自由化等政策，創(chuàng)造基礎(chǔ)電訊服務(wù)平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境固然有益，但在實(shí)際操作中對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家還是有明顯區(qū)別的?；A(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的自由化是那些在該領(lǐng)域有較大優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)國(guó)家所極力推行的，WTO 將為其電訊企業(yè)提供實(shí)現(xiàn)全球服務(wù)的廣泛機(jī)會(huì)。（注：Deltev F.Vagts， Ben C. Fisher，  “Book    Review：Electro

37、nic Highways for World Trade：Issues in Telecommunicationand Data Services”，American Journal of International Law，April，1991，pp.395396.）因此，從目前的情況來(lái)看，中國(guó)不是基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)的明顯受益者。但不容忽視的是，新的貿(mào)易機(jī)會(huì)將為中國(guó)提供“獲得對(duì)其發(fā)展有重要作用的服務(wù)的更為廣泛的選擇”，并有可能從新市場(chǎng)的開放中得到免費(fèi)搭車的好處。中國(guó)應(yīng)盡量

38、采取積極的參與態(tài)度，避免成為基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的消極旁觀者。必須看到的是，關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議對(duì)中國(guó)形成了很大的壓力。從某種程度上而言，中國(guó)可能需要付出高額的機(jī)制轉(zhuǎn)換成本，本對(duì)電訊服務(wù)業(yè)的壟斷進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整以利于開展競(jìng)爭(zhēng)。至于中國(guó)對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)貿(mào)易的參與，正如烏拉圭回合部長(zhǎng)宣言明確宣示的，應(yīng)將服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展作為一種促進(jìn)所有貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。考慮到某些發(fā)達(dá)國(guó)家享有的優(yōu)勢(shì)以及跨國(guó)公司的優(yōu)勢(shì)地位，不使富者更富和窮者更窮是非常重要的。因此，GATS對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供了一些特殊的保護(hù)措施以及優(yōu)惠的待遇。這種特殊待遇的主要組成部分除了一些明顯需要的系統(tǒng)建設(shè)所需的財(cái)政資助外，在開

39、發(fā)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)分析、貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)制、人才培訓(xùn)和信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面的技術(shù)協(xié)助也是很必要的。GATS第19條規(guī)定：“自由化的過(guò)程應(yīng)對(duì)各成員的國(guó)家政策目標(biāo)以及每個(gè)成員的整體和個(gè)別服務(wù)部門的發(fā)展水平給予應(yīng)有的尊重。應(yīng)給予個(gè)別發(fā)展中國(guó)家成員適當(dāng)?shù)撵`活性，開放較少的部門，開放較少類型的交易，根據(jù)它們的發(fā)展?fàn)顩r，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，并且當(dāng)允許外國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入其市場(chǎng)時(shí)，對(duì)該準(zhǔn)入附加條件以實(shí)現(xiàn)第四條所述的目標(biāo)?！痹诓晃＜皣?guó)家安全和不妨礙民族電訊服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下，中國(guó)應(yīng)有選擇、有步驟地開放部分基礎(chǔ)電訊服務(wù)業(yè)務(wù)。作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在對(duì)電訊服務(wù)業(yè)作出關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的特別承諾時(shí)，可以享有上述一些特殊

40、待遇，可以有較大余地去限制自己出價(jià)的部門范圍。當(dāng)然，不管這種優(yōu)惠有多大吸收力，基礎(chǔ)電訊服務(wù)市場(chǎng)的開放還是可能會(huì)對(duì)中國(guó)主權(quán)及經(jīng)濟(jì)利益造成不利影響。作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的交換條件，中國(guó)可以堅(jiān)持對(duì)進(jìn)口技術(shù)和在中國(guó)境內(nèi)搜集信息的利用以及在關(guān)鍵領(lǐng)域培訓(xùn)和雇傭中國(guó)人員等方面作出一些限制。（二）利用例外條款維護(hù)中國(guó)利益這里的例外包括MFN原則的例外、GATS的一般例外、安全例外、 國(guó)際收支平衡例外以及基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)的特殊例外等。在MFN 原則的例外方面，  關(guān)于基礎(chǔ)電訊服務(wù)的協(xié)議允許成員方采取對(duì)基礎(chǔ)電訊服務(wù)的MFN豁免。（注：但有關(guān)成員國(guó)應(yīng)就這些例外通知服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)，&#

41、160;規(guī)定一個(gè)豁免終止的日期。該時(shí)間不應(yīng)超過(guò)10年，每5 年需要由服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)審查一次。這些豁免的問(wèn)題將來(lái)需要繼續(xù)談判。）例如，美國(guó)對(duì)單向衛(wèi)星傳輸電視服務(wù)進(jìn)行了MFN原則豁免。發(fā)展中國(guó)家中的阿根廷、安提瓜和巴布爾達(dá)、孟加拉共和國(guó)、巴西、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡、土耳其等也在其承諾表中列舉了MFN豁免條款。 中國(guó)可以根據(jù)基礎(chǔ)電訊服務(wù)行業(yè)發(fā)展的具體情況，在符合GATS第2條MFN原則豁免的前提下，將與有關(guān)國(guó)家談判達(dá)成的例外規(guī)定在承諾表中。就安全例外而言，作為其他行業(yè)的支柱，電訊基礎(chǔ)設(shè)施具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國(guó)家安全意義。有人認(rèn)為，電訊基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要性正如在工業(yè)時(shí)代鐵路對(duì)制造業(yè)的重要性一樣。（注：Taunya   L.McLarty：“Liberalized Telecommunications Trade  in   the   WTO： Implications  for  Universal   Service   Policy” ，   Fed