黨國英農(nóng)村發(fā)展需要新一輪制度創(chuàng)新

1、黨國英農(nóng)村發(fā)展需要新一輪制度創(chuàng)新    一、農(nóng)村改革為什么會取得成功？ 中國農(nóng)村改革的主要成就是：（1）農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)極大豐富，城鄉(xiāng)人民的生活水平大大提高，絕大多數(shù)在人民公社體制下過著貧困生活的農(nóng)民開始過上溫飽日子。（2）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制極大改變了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村社會的現(xiàn)代化創(chuàng)造了基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能不能成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的制度基礎(chǔ)？人們曾經(jīng)對此有所懷疑。我國農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)化”近幾年的長足發(fā)展證明，這種懷疑沒有充分根據(jù)。（3）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成長給整個國民經(jīng)濟(jì)的增長作出了重要貢獻(xiàn)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速成長時期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)達(dá)75.

2、4（1993年），1993年后，由于國民經(jīng)濟(jì)的整體格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的相對份額下降，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成長對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)仍達(dá)47.2。（4）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，并促進(jìn)了農(nóng)村社會關(guān)系的逐步變化和農(nóng)民思想觀念的逐步更新。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制得以在1978年后迅速推廣，首先歸功于中國農(nóng)民的創(chuàng)造精神。中國農(nóng)民勇敢地沖擊人民公社制度并取得成功的主要社會條件是：（1）人民公社制度所包含的各種內(nèi)在矛盾在后期由于政治運(yùn)動的推波助瀾而加劇，特別是這個制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的破壞已危及到農(nóng)民的生存，農(nóng)民對抗這個制度的風(fēng)險顯著降低。（2）農(nóng)村是計劃經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，因而改革也易于從這里突破。（

3、3）人民公社時期農(nóng)村社會的一個重要情況是大部分地區(qū)鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)民的利益比較一致，前者能與普通農(nóng)民一起共同反對人民公社制度。當(dāng)時的迅速變革固然與新制度符合農(nóng)民利益有關(guān)，但從變革的可操作性上看，農(nóng)民內(nèi)部沒有分化，利益要求比較一致，特別是精英分子的積極性很高，是改革順利進(jìn)行的重要條件。 農(nóng)村改革的很大成功也離不開黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)見卓識與行動魄力。1978年之前，我國農(nóng)村事實上已經(jīng)先后出現(xiàn)過三次“包產(chǎn)到戶”，但都遭到嚴(yán)厲批判。1978年后，以鄧小平為代表的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)人取得了穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)地位，給農(nóng)村改革提供了政治條件。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制與集體經(jīng)濟(jì)制度相比所具有的制度優(yōu)勢是農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵因素。

4、（1）從根本上說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點使家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革具有較大的可操作性。（2）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制直接把家庭收入與家庭的生產(chǎn)投入結(jié)合在了一起，在較大程度上克服了集體共同生產(chǎn)條件下的農(nóng)民的“搭便車”行為，產(chǎn)生了制度的激勵功能。改革前我國農(nóng)村生產(chǎn)在管理中也有某些責(zé)任制形式，但一般沒有實行“聯(lián)產(chǎn)”制度，或者“聯(lián)產(chǎn)”僅止于作業(yè)組，其激勵功能極為有限。（3）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制大大降低甚至取消了某些農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)的監(jiān)督管理成本。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，對農(nóng)業(yè)勞動者勞動投入的質(zhì)量、數(shù)量進(jìn)行監(jiān)控的成本極為高昂，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行實際上基本取消了這種監(jiān)控成本。（4）農(nóng)民在相

5、當(dāng)大的程度上獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)資源合理配置創(chuàng)造了重要條件。 二、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于重要轉(zhuǎn)折關(guān)頭 1·家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在根本上仍適應(yīng)我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，但這一制度的內(nèi)在矛盾始終存在，并有日益加劇的傾向。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在實踐中始終包含兩種矛盾。第一，承包權(quán)與所有權(quán)的矛盾。矛盾的兩方是：村干部代表的集體所有權(quán)與農(nóng)民擁有的承包權(quán)。農(nóng)民擁有的承包權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)民的直接利益，而農(nóng)民的利益應(yīng)該是約束集體所有權(quán)行使的根本因素。但是，由于集體所有權(quán)由村干部來代表，而村干部在多大程度上服從農(nóng)民的利益，取決于村干部的素質(zhì)和村民對村干部的監(jiān)督能力，而通常這兩點由外在因素決定，并不能得到保證。

6、第二，承包權(quán)設(shè)計與承包制功能的矛盾。在我國現(xiàn)階段，承包權(quán)的設(shè)計在考慮效率的同時，還要考慮農(nóng)村社會保障乃至農(nóng)村社會穩(wěn)定問題，二者之間是有矛盾的。承包權(quán)設(shè)計與承包制功能的矛盾實際上也是承包制功能之間的矛盾。這個矛盾是當(dāng)前繼續(xù)落實家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所面臨的一個非常復(fù)雜的問題。不難理解，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否在下一世紀(jì)繼續(xù)保持繁榮，農(nóng)村社會能否穩(wěn)定，取決于我們能否調(diào)和好上述矛盾。調(diào)和上述矛盾的難度以及需要采取的對應(yīng)措施，依賴一定的社會經(jīng)濟(jì)條件。目前我國農(nóng)村某些社會經(jīng)濟(jì)條件的變化在加深家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的內(nèi)在矛盾。 2·農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)脆弱，難以支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。80年代以來，中國的糧食供

7、給過剩大約5年一個周期。這種情形給農(nóng)村實現(xiàn)穩(wěn)定的制度變遷造成困難。出現(xiàn)短周期的原因何在？一是分散的、數(shù)量龐大的農(nóng)民手里的存糧增長速度（13年增長8倍）大大超過商品糧的增長速度，而這部分糧食對價格變動極為敏感，在我國商品糧需求相對不足（約為總產(chǎn)量的30，發(fā)達(dá)國家?guī)缀跏?00）的情況下，農(nóng)民存糧形成的糧食供給很容易在價格誘導(dǎo)之下對市場產(chǎn)生的巨大沖擊。二是農(nóng)民種植糧食面積以保住口糧為基礎(chǔ)，為市場種植的糧食也對價格的反應(yīng)極為敏感。兩方面的因素使糧價大漲大跌很難避免。能否通過信息引導(dǎo)、合同約束等辦法來穩(wěn)定糧食供給？很難。因為土地非常細(xì)碎地分散到數(shù)量龐大、文化水平很低的農(nóng)戶手里，農(nóng)戶為享有公共信息資源和制

8、度資源而發(fā)生的邊際私人成本可能接近甚至高于他的邊際收益，農(nóng)戶很難采取一種讓宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者感到滿意的行為。概言之，一個社會與分散、弱小的農(nóng)戶很難有穩(wěn)定的合作，對農(nóng)戶的行為很難有穩(wěn)定的預(yù)期。 3·鄉(xiāng)村權(quán)勢階層崛起，普通農(nóng)民的社會力量減弱，農(nóng)村制度創(chuàng)新主體缺位。鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的構(gòu)成主要是：村級干部，鄉(xiāng)村先富裕起來的人，一部分鄉(xiāng)級干部。后者包括鄉(xiāng)級主要官員，以及鄉(xiāng)村信用機(jī)構(gòu)、糧食收購機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、土地管理機(jī)構(gòu)、民政機(jī)構(gòu)等能夠?qū)r(nóng)民收費、罰款的機(jī)構(gòu)的主要干部。鄉(xiāng)村權(quán)勢階層特別是鄉(xiāng)村干部已有相對獨立于普通農(nóng)民的利益要求。鄉(xiāng)村權(quán)勢階層崛起以后，中央土地承包政策在基層落實難度大，一些政策在基層事實上

9、受到抵觸。調(diào)查表明，鄉(xiāng)村干部對“兩田制”、“三田制”和撮合“種糧大戶”有強(qiáng)烈偏好。這些現(xiàn)象所反映的實質(zhì)問題是，村干部所支配的土地所有權(quán)和土地發(fā)包權(quán)在強(qiáng)化，而農(nóng)民的土地承包權(quán)在弱化。鄉(xiāng)村權(quán)勢階層從農(nóng)民中分化出去以后，普通農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實力與社會組織程度已經(jīng)不堪承擔(dān)制度創(chuàng)新的任務(wù)。 4·我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的缺陷日益明顯。至今土地到底屬于哪一級在實踐中沒有理清楚，這是承包關(guān)系不穩(wěn)定、土地糾紛發(fā)生的重要原因之一。政策也沒有說明什么人可以承包土地，即什么人算是集體組織的成員。農(nóng)民認(rèn)為婚姻關(guān)系增加的人口應(yīng)該分配土地，產(chǎn)生了不斷調(diào)整土地的壓力。此外，我國地域遼闊，各地農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)條件差異很大，使中央在出

10、臺政策時常常不得不講“因地制宜”，但這個做法也給地方不執(zhí)行中央的政策造成借口，使中央的政策在具體貫徹時大打折扣，并造成中央政府和地方政府之間反復(fù)“討價還價”的無效率的政策磨合。 5·我國農(nóng)村還存在社會穩(wěn)定的壓力。社會穩(wěn)定程度與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位、農(nóng)民的組織程度以及農(nóng)民社會的權(quán)威結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系，因此，只能通過社會關(guān)系的全面調(diào)整來解決農(nóng)村社會的穩(wěn)定問題。 三、農(nóng)村新一輪制度創(chuàng)新必須解決的問題 1·深化農(nóng)村土地制度改革。土地制度變革的目標(biāo)約束主要有兩個：第一，效率目標(biāo)。實現(xiàn)這個目標(biāo)要求土地承包期盡可能延長，以及土地承包權(quán)得到法律的嚴(yán)格保障，并得以通過市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。強(qiáng)化效率目標(biāo)的約束，

11、實質(zhì)上是強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)，弱化鄉(xiāng)村干部的土地發(fā)包權(quán)。第二，公平目標(biāo)以及與此相關(guān)的農(nóng)村社會穩(wěn)定目標(biāo)。實現(xiàn)這個目標(biāo)首先要設(shè)定土地的最大承包面積，以防止土地占有的過分集中和“大地產(chǎn)”的出現(xiàn)；其次要設(shè)定以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的家庭（簡稱農(nóng)業(yè)勞動家庭）的最小土地承包面積，以保障這些家庭的基本生活。 2·農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、行政管理體制改革。主要是逐步實行經(jīng)濟(jì)、行政管理分開，加強(qiáng)村級民主選舉，實現(xiàn)鄉(xiāng)村干部隊伍消腫。 3·改革鄉(xiāng)村財政預(yù)算體制。主要是堅決實行中央關(guān)于承包費收入納入農(nóng)民負(fù)擔(dān)計算范圍的政策，并考慮實行“費改稅”的改革，稅目設(shè)置和征稅對象認(rèn)定要合理。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地使用權(quán)之間的關(guān)系必須明確。 4·為使新一輪