土地權(quán)利制度創(chuàng)新：從《土地管理法》修改的視角

1、土地權(quán)利制度創(chuàng)新：從土地管理法修改的視角         10-10-28 14:10:00     作者：高圣平 劉守英    編輯：凌月仙仙關(guān)鍵詞: 土地權(quán)利 建設(shè)用地使用權(quán) 宅基地使用權(quán) 抵押權(quán) 土地登記 內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是土地管理法修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設(shè)一個新的物權(quán)類型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動規(guī)則應(yīng)在土地管理

2、法之下得以明確；建設(shè)用地使用權(quán)只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設(shè)立，其期限無需在法律上作出規(guī)定；并非只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立無需審批，其流轉(zhuǎn)亦應(yīng)放開；土地登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，登記的效力應(yīng)當(dāng)符合物權(quán)法的規(guī)定。   一、問題的提出      現(xiàn)行土地管理法頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度。物權(quán)法對土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和中國實(shí)踐劃分為土地所有權(quán)和土地他物權(quán)，而土地他物權(quán)又可分為土地用益物權(quán)(包括

3、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán))和土地?fù)?dān)保物權(quán)(包括土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán))，由此而構(gòu)建了全新的土地權(quán)利制度?？紤]到與既有土地管理法律之間的分工，也注意到我國土地管理實(shí)踐的發(fā)展，物權(quán)法僅對有些土地權(quán)利作了原則性規(guī)定，而將許多具體規(guī)則授權(quán)土地管理法等作出規(guī)定1。物權(quán)法實(shí)施后，土地管理法即應(yīng)與之做好銜接2。同時，當(dāng)前我國土地管理又面臨新的形勢，黨的十七屆三中全會對我國土地管理提出了新的要求，亟需落實(shí)到土地管理的相關(guān)法律法規(guī)中去。因此，土地管理法的修改不僅是為了貫徹物權(quán)法，完善土地權(quán)利的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅規(guī)則，而且是為了解決中國快速的工業(yè)化、城市化過程中

4、土地權(quán)利的保護(hù)問題，為以后中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供相應(yīng)的制度支撐。從這個意義上講，本次土地管理法的修改宗旨應(yīng)該是以建立、健全土地權(quán)利保護(hù)制度為核心，從而構(gòu)建符合我國國情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系。本文擬針對國土資源部中華人民共和國土地管理法(修訂案)(送審稿)(以下簡稱送審稿)中土地權(quán)利制度的創(chuàng)新一陳管見，以求教于同仁3。 二、土地權(quán)利的配置及其體系化：保守抑或超越？      送審稿第11條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利包括國家土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地所有權(quán)；農(nóng)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)；土地抵押權(quán)；地役權(quán)等?！边@一

5、規(guī)定在維系前述物權(quán)法有關(guān)土地權(quán)利體系的基礎(chǔ)之上，增加了兩種土地權(quán)利類型：農(nóng)用地使用權(quán)和土地抵押權(quán)。但其中權(quán)利配置和體系構(gòu)建尚有以下疑問之處：（一）是否有必要增設(shè)“農(nóng)用地使用權(quán)”這種物權(quán)類型？      送審稿增加了“農(nóng)用地使用權(quán)”這種土地權(quán)利類型，并明確規(guī)定“未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地，確定給單位或者個人使用的，設(shè)立農(nóng)用地使用權(quán)”。由此可見，送審稿的立法意圖在于，對于未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地，也可設(shè)定一種用益物權(quán)，以穩(wěn)定這種農(nóng)用地的使用關(guān)系。但這種用益物權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間在權(quán)利設(shè)定、權(quán)利內(nèi)容等各方面有何區(qū)別？就送審稿的規(guī)定來看，除了標(biāo)的物、法

6、律適用上存在區(qū)別之外，均作了同一處理。但是這種規(guī)定有無正當(dāng)性？      第一，“未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地”的范圍究竟有多大？是否需要創(chuàng)設(shè)一種物權(quán)類型？實(shí)踐中，“未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地”主要是指未實(shí)行土地承包經(jīng)營制的地區(qū)的農(nóng)用地4、農(nóng)村中屬于國有的農(nóng)用地5，以及實(shí)行土地承包經(jīng)營制的地區(qū)的機(jī)動地。這些農(nóng)用地均有其特定的目的，如機(jī)動地主要是為了在“增人不增地”、“減人不減地”的政策之下，留作土地調(diào)整，以便于設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)。這些農(nóng)用地之上不宜設(shè)立另外一種用益物權(quán)，完全可以通過訂立合同，依債權(quán)方式來解決。   

7、60;  第二，將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件、效力范圍，但送審稿對此并未作出明確規(guī)定，也未作出準(zhǔn)用土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)則的規(guī)定。這樣就給土地利用實(shí)踐造成了適用上的困難。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。但農(nóng)用地使用權(quán)的公示方法究竟是什么？占有抑或登記？不得而知。如依送審稿第三章第25條關(guān)于土地登記效力的一般規(guī)定，在解釋上可以認(rèn)為農(nóng)用地使用權(quán)以登記為公示方法，未經(jīng)登記，農(nóng)用地使用權(quán)不生效力。果若如此，農(nóng)用地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)功用相同，為何制度設(shè)計(jì)各異6？綜上所述，未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)用地畢竟很少，就此類土

8、地利用關(guān)系無需再規(guī)定一種新的物權(quán)類型。利用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利方式并不僅限于物權(quán)，利用債權(quán)方式解決相關(guān)農(nóng)用地的利用問題，則更具靈活性。（二）是否有必要以“土地抵押權(quán)”來涵蓋與土地相關(guān)的所有類型的抵押權(quán)？      在物權(quán)法之下，土地所有權(quán)以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)之上不得設(shè)定抵押權(quán)，涉及土地之上的抵押權(quán)僅限于建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)以及(以其他方式取得的)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)，此外，還包括了地役權(quán)抵押權(quán)。送審稿創(chuàng)設(shè)了一個新的物權(quán)類型“土地抵押權(quán)”，這種抵押權(quán)究竟指什么？是否包括了上述物權(quán)法中所稱的建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營

9、權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)抵押權(quán)？      第一，在抵押權(quán)的類型化上通常采取的方法是以抵押財(cái)產(chǎn)的種類為標(biāo)準(zhǔn)；在指稱上，也是用“抵押財(cái)產(chǎn)的具體類別”+“抵押權(quán)”的稱謂，如“動產(chǎn)抵押權(quán)”即為以動產(chǎn)為標(biāo)的的抵押權(quán)，而“建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)”是指以建設(shè)用地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)。我國實(shí)行土地公有制，土地不能成為交易的客體，自然不能設(shè)定抵押權(quán)。因此，“土地抵押權(quán)”很明顯并不是在土地所有權(quán)之上的抵押權(quán)，采用“土地抵押權(quán)”一語，容易產(chǎn)生誤解與誤讀。      第二，采納“土地抵押權(quán)”一語，可能是為了立法的簡約和行文方便

10、而將現(xiàn)行法允許的建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)均包括在內(nèi)，此外，還可以涵蓋現(xiàn)行法上不允許但以后可能允許的用益物權(quán)抵押權(quán)，如宅基地使用權(quán)抵押權(quán)。但是，在上位階概念“抵押權(quán)”或“不動產(chǎn)抵押權(quán)”、“權(quán)利抵押權(quán)”與下位階概念“建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)”等具體抵押權(quán)之間是否有必要再類型化出一種中位階概念“土地抵押權(quán)”？或者說，下位階概念所指稱的各類別之間是否有足夠多的差異性，以使中位階概念成為必要？至少在目前，我們還沒有看出下位階概念的各類“權(quán)利抵押權(quán)”之間有多少特別顯著的差異足以說明這種類型化的必要性。因?yàn)榈盅簷?quán)依抵押財(cái)產(chǎn)的類別可以分為不動產(chǎn)抵押權(quán)、權(quán)利抵押權(quán)和動產(chǎn)抵押權(quán)（高圣平

11、，2009），其中，所謂“土地抵押權(quán)”大抵屬于權(quán)利抵押權(quán)，而在物權(quán)法中明確規(guī)定的權(quán)利抵押權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)等均屬土地用益物權(quán)之上的抵押權(quán)7，在此之下再作一個位階的分類，正當(dāng)性不足。綜上所述，沒有必要再創(chuàng)設(shè)一個物權(quán)名稱土地抵押權(quán)，直接規(guī)定各種抵押權(quán)類型即可。 三、建設(shè)用地使用權(quán)制度：主要爭議及其解決      建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，是在他人享有所有權(quán)的土地之上設(shè)立的，設(shè)立之后，建設(shè)用地使用權(quán)人可以占有、使用他人的土地并從中獲益，并可以處分其建設(shè)用地使用權(quán)，由此形成了所謂土地的“一級市場”和“二級市場”

12、（路紅生，2007）。建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式也就有了所謂“設(shè)立”和“移轉(zhuǎn)”之分，兩者之間的規(guī)則設(shè)計(jì)是不同的：建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立涉及用地審批、用途管制、規(guī)劃許可，程序比較復(fù)雜，而已設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)只要不改變用途，其移轉(zhuǎn)應(yīng)是自由的?；谕恋毓芾矸ê头康禺a(chǎn)管理法之間在調(diào)整范圍上的區(qū)分，本文作者認(rèn)為，雖然房地產(chǎn)開發(fā)必然涉及用地，但在我們目前行政管理體制未作重大調(diào)整的情況下，為使各部門條分縷析地履行自己的職能，避免相互爭權(quán)和彼此推諉，土地管理法應(yīng)僅調(diào)整土地的一級市場，亦即僅涉及建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，房地產(chǎn)管理法應(yīng)僅調(diào)整土地的二級市場，亦即僅涉及建設(shè)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。本文僅就前者而展開。（一）建設(shè)

13、用地使用權(quán)的設(shè)立方式：出讓、劃撥抑或包括其他？      就建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式而言，物權(quán)法第137條明文規(guī)定了設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓或者劃撥等方式。送審稿第18條第1款規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以依法通過出讓、劃撥、租賃、作價出資入股和轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈與、互換等方式取得。”就該條文的結(jié)構(gòu)來看，“出讓、劃撥、租賃、作價入股”應(yīng)屬于建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式(創(chuàng)設(shè)的繼受取得)；“轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈與、互換”則屬于建設(shè)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)方式(移轉(zhuǎn)的繼受取得)。對于這一建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立方式的規(guī)定，筆者不敢茍同，其原因在于： &

14、#160;    第一，“出讓和劃撥”兩種設(shè)立方式是依建設(shè)用地使用權(quán)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)時是否支付對價為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。本文作者認(rèn)為，出讓和劃撥本不屬于“法言法語”，大致反映著土地利用制度改革之初人們對于土地使用權(quán)取得方式的初步認(rèn)知。在物權(quán)法之下，建設(shè)用地使用權(quán)依土地所有權(quán)人和使用人之間的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立合同而設(shè)立，是在他人所有的土地上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，至于是否支付對價，自應(yīng)由雙方當(dāng)事人去約定8。由此可見，出讓方式的準(zhǔn)確說法應(yīng)是建設(shè)用地使用權(quán)的有償設(shè)立，而劃撥方式則為建設(shè)用地使用權(quán)的無償設(shè)立(使用權(quán)人所支付的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用并非其取得建設(shè)用地使用權(quán)的對價)。&

15、#160;     第二，在物權(quán)法定主義之下，尚無法得出建設(shè)用地使用權(quán)可依租賃方式而設(shè)立的結(jié)論。依法理，承租人依租賃合同所取得的利用土地的權(quán)利并非物權(quán)而是債權(quán)，承租人依租賃合同所取得的利用土地的權(quán)利當(dāng)然不是建設(shè)用地使用權(quán)這種物權(quán)。目前，允許建設(shè)用地使用權(quán)依租賃方式取得的依據(jù)僅為國土資源部于1999年7月發(fā)布的規(guī)范國有土地租賃若干意見。從該意見的內(nèi)容來看，建設(shè)用地使用權(quán)的取得仍要支付對價（租金），仍應(yīng)盡可能地采取競價的方式取得，可以劃撥使用的仍應(yīng)劃撥，不實(shí)行租賃。因此，租賃方式與出讓方式的區(qū)別在于：承租人支付的是租金，而受讓人支付的是出讓金；租賃期限比較靈

16、活（但也不得超過最高出讓年限的限制），而出讓期限受到最高年限的限制。但這兩個區(qū)別并不足以說明在出讓方式之外再規(guī)定一種租賃方式的正當(dāng)性。土地使用人均應(yīng)支付對價，只不過稱呼不同而已，一個稱租金，一個稱出讓金，但就出讓金的本質(zhì)而言，它屬于建設(shè)用地使用權(quán)的市場價格，在我國土地出讓的現(xiàn)狀之下，出讓金在性質(zhì)上亦屬于租金（批租）；至于期限上的區(qū)別，也不是允許以租賃方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的正當(dāng)理由，因?yàn)槌鲎屍谙薇旧砭涂梢栽谧罡吣晗薹秶鷥?nèi)約定的。實(shí)際上，國有土地租賃往往成了規(guī)避法律對國有土地出讓強(qiáng)勢管制的一種工具，應(yīng)予否定。因此，本文作者反對將租賃作為建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式之一加以規(guī)定，但已經(jīng)取得建設(shè)用地使用

17、權(quán)的權(quán)利人自可將其建設(shè)用地使用權(quán)以租賃方式出租給他人使用，不過這已經(jīng)屬于土地二級市場的問題，此時通過租賃方式所設(shè)定的也不是某種用益物權(quán)。      第三，“出資入股”即意味著自己喪失權(quán)利而他人取得權(quán)利，由此可見，在土地一級市場上，土地所有權(quán)人的“出資入股”，肯定不是以土地所有權(quán)出資入股（在現(xiàn)行法之下，土地所有權(quán)禁止交易），而是土地所有權(quán)人以建設(shè)用地使用權(quán)“出資入股”，即在自己所有土地之上為其所投資的公司或其他組織設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，這實(shí)際上是“出讓”建設(shè)用地使用權(quán)的一種形式，只不過土地所有權(quán)人從土地使用人那里所取得的對價不是土地出讓金，而是股權(quán)

18、?？梢?，作價出資入股并非建設(shè)用地使用權(quán)的一種獨(dú)立設(shè)立方式。在現(xiàn)行法之下，對建設(shè)用地使用權(quán)的作價出資入股作出明確規(guī)定的主要是國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定，這一方式大抵是為了解決國有企業(yè)改革和土地利用制度改革遺留下來的歷史問題所為的權(quán)宜之計(jì)，實(shí)不足以作為已相對成熟的土地一級市場中的一個具有普適性的穩(wěn)定方式。（二）建設(shè)用地使用權(quán)的期限：法定抑或約定？      送審稿在城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的基礎(chǔ)上，于第89條第1款明確規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年；（三）教育、

19、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年?！?#160;     是否有必要規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限？在我國承認(rèn)房屋的私有和土地的公有這一現(xiàn)狀之下，房屋的所有權(quán)人和土地的所有權(quán)人不統(tǒng)一，房屋所有權(quán)人必須同時取得房屋占有范圍的土地的建設(shè)用地使用權(quán)，其房屋所有權(quán)才具有正當(dāng)性。由于建設(shè)用地使用權(quán)本身即是在他人土地所有權(quán)之上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自應(yīng)有期限限制，由此而形成了房屋的無期限性與建設(shè)用地使用權(quán)的有期限性之間的矛盾。此時，建設(shè)用地使用權(quán)期限的確定大抵應(yīng)結(jié)合房屋的結(jié)構(gòu)和耐用年限，以使兩者相互契合為宜，

20、但房屋與房屋之間差異較大，最好由當(dāng)事人自已去協(xié)商。因此，土地管理法修改時是否有必要規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限，還需要進(jìn)一步研究。本文作者認(rèn)為，只要出讓金制度設(shè)計(jì)合理，就沒有必要規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限，也不會發(fā)生國有土地資產(chǎn)收益流失的現(xiàn)象。相反，為了防止當(dāng)事人約定很短的使用年限，損及與土地使用人進(jìn)行交易的第三人的利益，維護(hù)建設(shè)用地使用權(quán)作為一種物權(quán)本應(yīng)具有的穩(wěn)定性，規(guī)定一個最低年限是合適的。在比較法上我們看到，國外地上權(quán)立法一般只規(guī)定最短期間，最長期間可以由當(dāng)事人約定，如日本借地借家法即規(guī)定，借地權(quán)存續(xù)期間為30年，但契約約定超過30年者，從其約定。   &

21、#160;  如果要規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的期間制度，在最高年限確定的問題上，應(yīng)在把握土地資源的合理配置和利用的基礎(chǔ)上，確定一個相對適中的方案，既不能單純依照現(xiàn)有建筑技術(shù)所決定的房屋耐用年限，也不能單純考慮土地的用途，而應(yīng)結(jié)合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限和土地用途等綜合確定（毛璐、汪應(yīng)宏、申定鋼，2007）。不過，建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限和最低年限的確定，也要與土地出讓金制度的改革結(jié)合起來。我國現(xiàn)行土地批租和土地出讓金涵蓋了住宅用地70年使用權(quán)、綜合用地50年使用權(quán)、商業(yè)用地40年使用權(quán)的土地資源稅收。這樣一種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了所謂“土地財(cái)政”，刺激政府一

22、次性地收取幾十年的土地資源稅收，并構(gòu)成各級政府財(cái)政收入的重要來源。因此，有學(xué)者主張土地資源稅收（土地出讓金）應(yīng)按年度向土地實(shí)際使用人（開發(fā)商或購房者）征收（鄭邦榮，2009）。果若如此，規(guī)定最高年限的意義就更不大了。 四、宅基地使用權(quán)制度：主要爭議及其解決      宅基地使用權(quán)制度建設(shè)一直是圍擾農(nóng)村土地改革的一大難題。雖然我國物權(quán)法在用益物權(quán)編設(shè)專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓規(guī)則授權(quán)“土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”去規(guī)定，給下一步土地管理法的修改留下了空間。黨的十七屆三中全會明確指出，要“完善農(nóng)村宅基地

23、制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，為以后的制度發(fā)展指明了方向。但送審稿并沒有反映這一意圖。(一)是否只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得宅基地使用權(quán)？      送審稿第67條第1款規(guī)定：“宅基地在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配?！钡?6條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。由此可見，宅基地使用權(quán)的主體具有身份性和成員權(quán)性，此種權(quán)利只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能享有。筆者對此不敢茍同。      第一，在物權(quán)法之下，無法得出宅基地使用權(quán)具有身份性的當(dāng)然結(jié)論。物權(quán)法第152條規(guī)定

24、：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！痹谶@里，宅基地使用權(quán)的主體是“宅基地使用權(quán)人”，并不是“集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民”。就宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)別而言，物權(quán)法第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！睂Ρ冗@兩條規(guī)定可以看出，兩者均以建造并保有房屋及其附屬設(shè)施為目的，主要的區(qū)別在于建設(shè)用地使用權(quán)是在“國家所有的土地”之上設(shè)定，而宅基地使用權(quán)是在“集體所有的土地”之上設(shè)定。這種立法符合主體平等的基本原則，對于破除我國依主體不同而分別立法所導(dǎo)致

25、的制度不公，深具意義。在解釋上，農(nóng)村居民可以依第135條在國有土地之上取得建設(shè)用地使用權(quán)，城市居民為何又不能依第152條在集體土地之上取得宅基地使用權(quán)呢？如此看來，土地管理法修改時，應(yīng)當(dāng)更多地置重于如何規(guī)范宅基地使用權(quán)設(shè)立之時的規(guī)劃管理和用途管制，而不是去一味地強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的身份性，置物權(quán)設(shè)立時的主體平等規(guī)則于不顧。依物權(quán)法的基本原理，只要符合法定的條件，任何人均可在他人之物上設(shè)立他物權(quán)，不應(yīng)對他物權(quán)人的身份作限制性規(guī)定，否則有違主體平等的民法基本原則。      第二，從物權(quán)法的規(guī)定本身也無法得出只有本集體成員才能取得并享有宅基地使用權(quán)的

26、結(jié)論。在物權(quán)法中，規(guī)定農(nóng)民成員權(quán)的是第59條。該條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！北緱l明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有”的含義就是“本集體成員集體所有”，在一定程度上解決了農(nóng)民集體所有權(quán)主體虛位以及農(nóng)民集體成員權(quán)利保護(hù)不力的問題（最高人民法院物權(quán)法研究小組，2007）。依該條，本集體成員依照法律的規(guī)定對屬于集體所有的土地共同享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這種所有權(quán)形態(tài)之下，本集體的每一個成員依成員權(quán)行使的規(guī)則來行使集體土地所有權(quán)，其中當(dāng)然包括在集體土地所有權(quán)之上設(shè)立宅基地使用權(quán)這種權(quán)利負(fù)擔(dān)。由此可見，具有成員權(quán)利性質(zhì)的是集體土地所有權(quán)，宅基地使用權(quán)并不當(dāng)然具有成員

27、權(quán)性，亦即本集體成員可以經(jīng)民主設(shè)定程序（物權(quán)法第59條所稱法定程序）決議只有本集體成員才能取得宅基地使用權(quán)，也可以決定非本集體成員在相應(yīng)條件下也可以取得宅基地使用權(quán)（例如符合規(guī)劃，支付足夠的對價，等等）。這本是“農(nóng)民集體”的內(nèi)部事務(wù)，法律上完全不用在“父愛主義”情結(jié)之下越疽代皰去強(qiáng)行規(guī)定宅基地使用權(quán)的成員權(quán)性。至于“農(nóng)民集體”成員權(quán)因村組負(fù)責(zé)人的權(quán)力尋租和濫用而無法適當(dāng)行使問題，則不屬于宅基地使用權(quán)性質(zhì)規(guī)范中所能解決的問題，而應(yīng)由村民委員會組織法等有關(guān)農(nóng)民集體成員權(quán)行使規(guī)則去解決。（二）宅基地使用權(quán)的設(shè)立為什么需要審批？      宅基地使用權(quán)的設(shè)立，俗稱宅基地的分配，專指宅基地使用權(quán)人在集體所有的土地之上設(shè)定宅基地使用權(quán)的情形。送審稿第96條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地或者未利用地的，依照本法第八十二條、