淺析我國官辦社團的制度創(chuàng)新走向

1、    淺析我國官辦社團的制度創(chuàng)新走向            作者：黃粹時間：2009-3-2 13:21:00                     論文關 鍵 詞 官辦社團；婦聯(lián)；政府；制度創(chuàng)新 論文內(nèi)容摘要 婦聯(lián)等中國官辦社團的存在

2、是體制轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物。官辦社團在運作過程中依賴黨和政府、偏離原始角色導致社團的服務效能下降。在面臨服務對象類似的民辦社團日漸興起的新時期，政府要為官辦社團提供更有利的外部環(huán)境促其發(fā)展，同時官辦社團本身也要進行與民辦社團建構合作網(wǎng)絡方面的制度創(chuàng)新。 中國官辦社團的存在實際上是一種較為特殊的社會現(xiàn)象，這種現(xiàn)象源于中國體制的特殊性。計劃體制的路徑依賴決定了我國黨和政府一定時期內(nèi)，在與社會發(fā)展密切相關的各種領域和組織內(nèi)，均會發(fā)揮不可忽視的作用。官辦社團的存在實際上就是黨和政府在社團領域中發(fā)揮重要作用的體現(xiàn)，這可從官辦社團的運作特點中窺其實質(zhì)。 一、官辦社團的運作特點 1.“實質(zhì)性層級結(jié)構”的強控制力。我國

3、官辦社團如工、青、婦等組織，是按照縱向的，從全國到省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一級一級往下的一個層級式樹狀結(jié)構構建的，它們有一個自成體系的形式上的層級式結(jié)構。但這種組織結(jié)構并不是嚴格意義上的層級結(jié)構，因為每一級組織都直接接受上一級黨組織的領導和財政撥款，并由黨的組織部門決定人事任免。例如，在婦聯(lián)的組織系統(tǒng)中，上一級婦聯(lián)組織對下一級婦聯(lián)的干部只有推薦權沒有任命權，也不提供直接的資源，從原則上上級婦聯(lián)與下級婦聯(lián)之間只有業(yè)務指導和被指導的關系，不具備強制性。因上級黨組織在干部任免、經(jīng)費調(diào)撥方面具有更強的控制力，基層婦聯(lián)往往優(yōu)先完成當?shù)攸h政的指令性任務，而將上級婦聯(lián)布置的工作放在其次。 上述情形證明了黨政系

4、統(tǒng)的“實質(zhì)性層級結(jié)構”具有較強控制力，而官辦社團自身系統(tǒng)的“形式層級結(jié)構”則控制力相對較弱。利用資源依賴的組織理論可以使這個問題明朗化。這個理論的一個重要觀點就是“在兩個同時相互依賴的組織中，當一個組織的依賴性大于另外一個組織時，權力變得不平等”。因此，在某類官辦社團與地方黨政的相互關系中，社團對地方黨政在資金和人事上的依賴性更大，導致地方黨政對這些社團具有更強的控制力。 2.社團原始角色的偏離。官辦社團本應該代表本團體成員的利益，如工會是為工人謀利益的組織，婦聯(lián)和共青團則應是婦女和共青團員的利益代言人，這是它們的原始角色。但由于我國黨和政府的強控制力和這些組織對黨和政府資源的依賴，使官辦社團

5、在履行職責時既要照顧到本團體的利益，還要回應黨和政府的角色期待，這樣便造成了社團對本身原始角色的偏離，由此而產(chǎn)生了一系列的問題。我們?nèi)砸詪D聯(lián)組織為例。（1）替代了某些政府責任。在我國，政府是推動包括婦女發(fā)展在內(nèi)的社會發(fā)展的主導性制度安排，政府的作用主要在于將婦女的合理利益和需求轉(zhuǎn)化為立法和決策，將婦女發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。但由于婦聯(lián)不僅包攬了與婦女有關的工作，還在實際工作中承擔了部分政府職能，使政府無形中擺脫了部分責任，這樣婦女的發(fā)展著實就成了婦聯(lián)的行為。但婦聯(lián)能行“政府之職”，卻無“政府之權”。因此，在婦女發(fā)展中出現(xiàn)的一些實際問題，不但婦聯(lián)難以切實解決，而且政府也因婦聯(lián)的越位無法加以及時

6、處理。這樣由于婦聯(lián)這種官辦社團與黨和政府的特殊關系，造成了政府的責任淡化和實際運作效率的低下。（2）忽視特定群眾的主體性。在政府和婦女群眾之間，婦聯(lián)往往把自己看作政府或政府的代言人，導致婦聯(lián)脫離基層婦女群眾。在實踐中，婦聯(lián)也經(jīng)常采用行政命令的方式，要求婦女參與自己的工作，把婦女當成單純的受助者，忽視婦女本身的主體性，這就導致眾多的女性主體意識缺失。而女性主體意識是女性作為主體對自己在客觀世界中的地位、作用和價值的自覺意識。它既是一種強烈的自主意識，同時也表現(xiàn)為女性對自身解放的認識、覺醒及要求。（3）與服務對象類似的民辦組織關系松散。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和體制改革的進行，我國社會領域逐漸發(fā)展起來。

7、因此，婦女群體的利益和需求也變得多樣化。這樣許多由社會自身發(fā)起的婦女組織便應運而生來滿足多樣化的需求。它們以不同的組織形式出現(xiàn)，運用不同的理念、方法為婦女服務，與婦聯(lián)形成了縱橫交錯的組織網(wǎng)絡。而處于網(wǎng)絡中心的仍然是具有較高權威的婦聯(lián)，因此婦聯(lián)也經(jīng)常以黨政機構自居，以老大的面目說話，從而忽視了其他婦女組織的作用，這不僅違背了婦女事業(yè)發(fā)展中所大力提倡的平等精神，而且也對自身的組織運作形成了障礙。 二、官辦社團的制度創(chuàng)新走向 官辦社團需要進行適應性變遷，以更好地代表成員的利益。但是鑒于中國官辦社團處在體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，目前還不可能使這種社團完全脫離政府的控制。因此，官辦社團的制度創(chuàng)新只能以原有的工

8、作體系、工作經(jīng)驗和工作資源為基礎，揚長避短，尋求打破瓶頸的出路。在這一問題上，政府和官辦社團均有各自的路徑。    1.政府調(diào)整對社團的宏觀管理體制和方法。（1）政府需要完善官辦社團活動的規(guī)制，保證市場、政府和公民社會在法律框架內(nèi)運行。相關的法律和法規(guī)至少應當包括言論自由和結(jié)社的權利、財政政策、捐款與合作政策以及向公眾和各種社團組織咨詢的政策等等。對于樂于向婦聯(lián)、工會等提供資金支持的企業(yè)，應給予稅收上的優(yōu)惠，鼓勵社會和企業(yè)關心社團活動。（2）政府應支持科學的社團理論體系的建構。以自上而下的樹狀結(jié)構為依托，全國性的社團組織如中華婦女聯(lián)合會、中華全國總工會、

9、團中央等組織力量，應對關于社團的一般理論進行梳理和創(chuàng)新。而省級等地方研究力量應結(jié)合本地的經(jīng)濟文化特征，致力于理論的具體化。理論研究要依賴調(diào)研的支持，通過經(jīng)常性的工作調(diào)研以及不定期的較大范圍的調(diào)查，可以比較全面地掌握各個層次的社團成員的需求和愿望。政府要在理論創(chuàng)新和實際調(diào)研的工作上給予政策上和法律上的支持，這樣才能充分利用官辦社團在國家架構中的特殊地位和與政府良好關系的寶貴資源，更好地建設社團并維護社團成員的權利。（3）政府對社團的領導和指令關系應向指導和服務關系發(fā)展。長期以來，官辦社團的上下級間指導被指導的關系被強化為領導被領導的關系，使得基層社團的功能空間縮小。因此，政府和上級社團組織應逐步

10、放棄以往領導和指令的方式，而代之以指導和服務的方式去為基層社團組織爭取資源和活動空間。這種領導方式的改變是一種誘致性的制度變遷。政府和上級社團組織應通過爭取政策、提供行動建議、幫助制訂計劃方案以及爭取項目和資金等方式，努力為基層組織創(chuàng)造自主選擇、主動發(fā)展的更大空間，使其增強獲取體制外資源的能力，逐步走向成熟和獨立。 2.建構社團的橫向發(fā)展網(wǎng)絡。使官辦社團適應市場體制發(fā)展的一個關鍵步驟就是發(fā)展與各類官辦社團服務對象相關的其他種類的社團，從而逐漸擴大其橫向的網(wǎng)絡結(jié)構，而不是完全放棄層級結(jié)構中的內(nèi)在關系。以婦聯(lián)為例，由于我國目前各類婦女組織都存在輻射力不夠強、工作滲透力不夠大等問題，婦聯(lián)應在現(xiàn)有的縱

11、向組織體系基礎上，與各類自下而上的婦女組織即民辦婦女組織構建合作型組織網(wǎng)絡，形成以婦聯(lián)為核心的，與其他各類婦女組織平等互助的合作型組織網(wǎng)絡體系，并大力開展壯大外圍組織即：各種行業(yè)協(xié)會、柔性婦女組織和婦女志愿者隊伍，充分發(fā)揮各類社會組織和專業(yè)人員、志愿者的作用，努力發(fā)展成為婦聯(lián)工作的有效力量。（1）官辦社團應成為社團組織網(wǎng)絡中最主要的網(wǎng)結(jié)。雖然網(wǎng)絡化的組織結(jié)構是社團發(fā)展的基本趨勢，但社會基本的層級式結(jié)構還會繼續(xù)存在，網(wǎng)絡化結(jié)構能否以及何時取代層級式結(jié)構，最終還要取決于國家體制改革的力度和進度。今后官辦社團仍會是主導性的制度安排，由于發(fā)展的需要，要走社會化的道路，更多地倚重社會資源，這些會使橫向的網(wǎng)絡化發(fā)展趨勢大大增強。（2）官辦社團與民辦社團應優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。由于官辦社團提供的服務帶有行政化的特征，即由上至下、形式單一。而現(xiàn)實中，各種社會群體如婦女、工人、青少年的需求具有多