2022年關(guān)于某縣土地儲備工作的調(diào)研報告

1、高品質(zhì)文檔2022年關(guān)于某縣土地儲備工作的調(diào)研報告 土地儲備制度作為土地經(jīng)濟學的一個學科范疇，實施幾年來，在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了非常重要的作用。但目前很多地方在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。經(jīng)過調(diào)研并結(jié)合實際工作，就xx縣土地收購儲備工作中存在的一些問題作以下粗淺的分析。 一、我縣土地儲備工作現(xiàn)狀 xx縣土地儲備工作起步于xx年，基本上屬于一種“被動式”的啟動模式。運作之初，設立了xx縣土地儲備中心，掛靠縣國土局辦公。其工作職責是：受縣政府托付，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的工作。土地收購儲備的任務是將需盤活的土地收回、收購、置換

2、及統(tǒng)征后予以儲存，并通過前期開發(fā)利用和受政府托付出讓等形式，盤活存量土地資產(chǎn)，有效地配置土地資源。 為規(guī)范業(yè)務開展，制定了xx縣土地儲備實施方法，明確了收購儲備的土地范圍，即：城鎮(zhèn)規(guī)劃掌握區(qū)范圍內(nèi)的無主地；縣政府統(tǒng)征的土地；土地使用期限已滿，依法收回的土地；依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；依法沒收的土地；因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它緣由調(diào)整出的原劃撥的國有土地；以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力連續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，縣政府指令收購、收回的土地；土地使用權(quán)人申請縣土地儲備中心收購的土地；其它需要儲備的國有土地。儲備中心資金運作受縣財政部門和審

3、計部門的指導和監(jiān)督，實施土地儲備的資本，由縣財政撥款或向金融系統(tǒng)進行融資。 運作幾年來，在縣委、縣政府以及相關(guān)部門的通力合作下，土地儲備工作較起步之初有了相當大的起色，土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過一浪，國土收益連創(chuàng)新高，財政收入大步攀升，金XX年至XX年，就完成儲備出讓土地xxx畝，成交價款xxx億元，實現(xiàn)政府收益xxx億元。顯示了一個新生事物誕生后的勃勃生氣。 二、我縣土地儲備工作中存在的問題 在確定成果的同時，也應當看到，就xx縣級土地儲備工作的總體態(tài)勢而言，在其運作過程中，也還存在諸多問題。表現(xiàn)在以下幾點： 首先，在土地儲備的資金運營上，政

4、府實際上只注意了對土地使用權(quán)出讓后國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。XX年，國務院下發(fā)關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知（通稱15號文件）。15號文件明確提出，為增加政府對土地市場的調(diào)控力量，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購土地，金融機構(gòu)要依法供應信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確了土地儲備資金的主要來源，提出了明確要求，是土地儲備機構(gòu)拓展融資渠道的重要政策依據(jù)。但在我縣，在土地收購儲備資金運營上，雖然也規(guī)定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履困難，阻力重重。這樣，資金就難以融通。

5、沒有了融通的資金，在進行土地收購的時候，土地儲備機構(gòu)就只能實行其唯一的一種收購方式-協(xié)議（或合同）收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采納的是“先協(xié)議（或合同）收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在不利于土地收購儲備機構(gòu)勝利收購和不利于縣級政府獵取更多的收益。 其次，在土地儲備部門之間的協(xié)調(diào)問題上，難以達成統(tǒng)一的熟悉。 土地儲備工作涉及面廣，經(jīng)常需要多部門之間親密協(xié)作，從調(diào)查狀況來看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。一是很多縣城建設規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地儲備無形中增加了風險，也制約了土地資源的高效利用；二是已進入土

6、地儲備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至消失法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。 第三，在土地儲備的實際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時有發(fā)生，致使一些本應納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。主要表現(xiàn)在：一是一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它緣由調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力連續(xù)開發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應

7、納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的狀況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或轉(zhuǎn)變土地用途等方式進行著私下里的交易，導致國有土地資產(chǎn)大量流失；二是縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便實行拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而轉(zhuǎn)變成為本應通過公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營性用地，在原用地上開門面、設店鋪，用于商業(yè)、服務業(yè)等用途，從中掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。 第四，集體土地的非法入市（特殊是毗鄰城區(qū)、周邊基礎設施較好的“城中村

8、”以及城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線這些特別區(qū)域的集體土地），影響著土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。收購儲備土地的最終目的是要經(jīng)營土地，而經(jīng)營土地的目的是要“通過建立良好的土地市場環(huán)境，盤活存量土地資產(chǎn)，實現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟供應可持續(xù)進展的資源保證”，“在這個前提下，使土地資源實現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價值”。而這些區(qū)域集體土地的非法入市，往往是受眼前利益的驅(qū)動，是一種自由和無序的用地行為，土地價格的隨便性也比較大，因此在缺乏有效監(jiān)管的狀況下，在與國有土地市場的競爭中處于優(yōu)勢地位，從而對國有土地市場形成巨大的沖擊，這明顯不利于城市經(jīng)營土地市場的健康和有序進展。 三、對策及建議 針對問題，建議

9、如下： 一是要規(guī)范土地收購儲備資本金的運營。即：在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要準時指導和監(jiān)督土地收購儲備機構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后國土收益的準時回收，更要幫助土地收購儲備機構(gòu)搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財政部門應將可劃出用于實施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金納入到每年度的財政預算體系內(nèi)，并可視土地市場發(fā)育的實際狀況，適當增減財政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機構(gòu)貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以幫助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調(diào)控土地市場的供應和需求關(guān)系，或者利用國家對土地儲備機構(gòu)可向金融系統(tǒng)進行融資的政策依據(jù)，主動地

10、與當?shù)匦刨J部門聯(lián)系賜予資金上的扶持，并在資金的信貸上供應樂觀的擔保關(guān)心。 二是要樂觀拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必需入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。土地的收購儲備在詳細運作上，應結(jié)合實際狀況，敏捷運用以下幾種方式： 1、土地征用。近幾年的城市化進展證明，城市的拓展用地及預留地主要依靠征用即政府統(tǒng)一征地的方式取得，是土地儲備的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必需在完善土地征用手續(xù)成為國有土地后，方可進入土地儲備庫。如縣城“村改居”后即可采納這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。 2、收回方式。根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，以出讓方式取

11、得國有土地使用權(quán)、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力連續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫。但從實際工作中看，雖然法律規(guī)定明確，但真正被直接收回土地使用權(quán)的土地很少，一般實行有償收回劃撥土地為主的方式操作。 3、直接收購。對近期急于開發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施。用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。 4、預約收購（即協(xié)議收購或合同收購）。對企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實行預約收購。在簽訂收購合同后，其土地進入土地儲備庫

12、，供地后，由原土地使用權(quán)人與政府按商定的比例分成。這樣既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿意了原土地使用權(quán)人對土地增值的期望，應是著重推行的土地儲備方式，但實行起來難度較大。 5、土地置換。對于企業(yè)、村莊整合改造土地，可以實行土地置換的方法收購儲備，用土地儲備庫中土地換取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。 6、規(guī)劃紅線儲備。依照城市規(guī)劃，對道路兩側(cè)等重點區(qū)域中限于人力、財力暫行不具備直接收購儲備的土地，規(guī)劃部門可直接將規(guī)劃紅線劃給土地收購儲備機構(gòu)，進行規(guī)劃紅線儲備。 7、信息儲備。對按建設時序短期內(nèi)不具備開發(fā)條件的地塊，將其地籍信息、利用現(xiàn)狀信

13、息與規(guī)劃信息、地價信息等輸入土地儲備庫，條件成熟后再轉(zhuǎn)為其他方式儲備。 三是要做好相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)問題。主要是做好城建規(guī)劃與司法部門的協(xié)調(diào)問題。城建規(guī)劃部門要嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學、先進、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊具體規(guī)劃的掩蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底轉(zhuǎn)變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規(guī)劃才能真正成為土地資源配置和土地資產(chǎn)處置的前導，成為推動土地市場良好發(fā)育的動力。 四是要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。這是土地儲備工作能否順當實施的一個重要因素。土地儲備的一個中心任務便是盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于國有企事業(yè)單位的原劃撥用地當

14、中，所以，加大對國有企事業(yè)單位劃撥用地“隱形交易”行為的監(jiān)察力度，首當其沖應當成為土地管理部門執(zhí)法監(jiān)察工作的重中之重。在實際工作中，建議對國有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，并對其劃撥用地進行定期不定期的動態(tài)巡查監(jiān)察，以此來防范國有企事業(yè)單位借改制或改革之機非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營聯(lián)建等方式非法轉(zhuǎn)讓國有土地資產(chǎn)。其次是要加大對非法轉(zhuǎn)變土地用途行為的監(jiān)察力度。主要是針對國有企事業(yè)單位中的劃撥用地及“城中村”臨街屬集體全部的劃撥性住宅用地而言。建議各級政府予以實行不同的方式，加強對他們的收購儲備力度，以有效地制止一些違法行為當事人擾亂土地市場秩序，躲避交納土地出讓金行為的發(fā)生。

15、對國有企事業(yè)單位劃撥用地非法轉(zhuǎn)變土地用途的，無償收回。其次是要加大對非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度。轉(zhuǎn)變以往對此類違法行為“重罰款輕處理”的短期利益行為。對于非法批地者，不僅非法批準、使用的土地應當收回，而且還要對非法批準使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法賜予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究其行事責任.對非法占地者,不僅要賜予其相應的行政處分,而且還要對其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施進行處理，該拆除的進行拆除，該沒收的進行沒收,然后統(tǒng)一納入到土地儲備庫加以拍賣,從而達到治根治本的目的。 五是要搞好土地儲備的建章立制工作。圍繞政府高度壟斷土地一級市

16、場這個中心，建立收、儲、供地機制，實現(xiàn)土地收儲的規(guī)范化。詳細到實際工作中，一是要擴大土地儲備的范圍。強化政府統(tǒng)一征地，把新增建設用地全部納入政府儲備；充分運用收購、有償收回、置換和預儲備等手段，對縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有劃撥土地、企事業(yè)單位急需盤活的存量土地、抵押權(quán)實現(xiàn)的土地、閑置土地、破產(chǎn)企業(yè)及法院判決需處置的土地加大收儲力度。二是嚴格土地審批程序。嚴禁借土地儲備簡化土地報批程序，嚴禁以土地收購協(xié)議（或合同）替代土地報批手續(xù)的行為發(fā)生。三是嚴格供地程序。嚴格劃撥方式供地，嚴格限定協(xié)議出讓范圍，仔細執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，對協(xié)議出讓的，堅決實行集體決策、集體定價并向社會公布。要嚴格根據(jù)國土資源部（XX）第

17、11號令的規(guī)定，全面推動經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓。對于四大類經(jīng)營性用地，堅決走招標拍賣掛牌出讓的路子。對于其他用途的土地，按政策規(guī)定依法辦理，從而實現(xiàn)“一個口子進，一個池子蓄，一個龍頭放”的收購儲備供地機制。 要建立公開、公正、公正的土地市場，規(guī)范完善土地出讓審批程序，實現(xiàn)土地收益的最大化。為加強用地審批管理，規(guī)范土地出讓行為，政府及土地管理部門應對每一宗地的收購、補償、協(xié)議出讓、招標拍賣掛牌出讓等，均實行集體會審、集體討論、集體決策；嚴格限制土地使用權(quán)協(xié)議出讓，實行地價評估、集體決策定價、公開協(xié)議出讓結(jié)果等措施，規(guī)范交易行為。在規(guī)范出讓程序同時，還應堅持公開、公正、公正的市場交易原則

18、，實行陽光作業(yè)。對于出讓的每一宗土地，均應公開披露；在運作過程中，要嚴格根據(jù)招標拍賣掛牌出讓程序操作，做到監(jiān)察、財政、公證等部門全程參加，確保招標拍賣掛牌出讓的公開、公正、公正。通過強力推行各類經(jīng)營性用地的招標拍賣掛牌出讓工作，不僅能最大限度的保證政府收益，規(guī)范各類出讓行為，也能有效地防止“暗箱”操作和腐敗行為的發(fā)生，有力地推動土地市場的健康、有序進展，最大限度地保證土地資產(chǎn)的保值增值。 要樂觀探究適合當?shù)氐男碌耐恋貎溥\行機制，并對工作人員加以有效的監(jiān)督，實現(xiàn)土地儲備與人員管理機制的新突破。要依據(jù)實際狀況，合理把握收購儲備土地的規(guī)模，規(guī)避市場風險，完善土地儲備庫建設方案，儲備土地布局要相對合理，數(shù)量適度，既能調(diào)控市場供求，又能基本保證城市建設需要。另外，必需注意提高工作人員的政治素養(yǎng)和理論修養(yǎng)，保證依法工作，熱忱服務，適應全面推行