分稅制存在的問題與對策

1、分稅制存在的問題與對策         內(nèi)容包括 分稅制 事權 財權 轉(zhuǎn)移支付制度        摘要分稅制的實施表現(xiàn)出一系列的積極效應，但同時也突出地存在著地方尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大等問題，根據(jù)建立適應主義需要的財政的要求，進一步完善分稅制財政體制的設想是轉(zhuǎn)變政府職能，實行四級政府的運行結構，明確各級政府的事權與財政支出范圍，逐步建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。 關鍵詞分稅制；事權；財權；轉(zhuǎn)移支付制度一、引言適應

2、市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，在借鑒市場經(jīng)濟國家成功經(jīng)驗并充分考慮國情的基礎上，我國于1994年進行了分稅制財政體制改革。其后，從1995年開始我國又對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，加之2002年的所得入分享改革，我國基本上建立起了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的財政體制框架。這是我國建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強、影響最為深遠的重大制度創(chuàng)新。經(jīng)過九年多的運行，分稅制財政體制表現(xiàn)出了一系列的積極效應，如規(guī)范了政府間財政分配關系、建立了財政收入穩(wěn)定增長機制、規(guī)范了財政收入分配秩序、提高了地方政府的征稅努力程度、提高了中央本級收入占總財政收入的

3、比重、強化了各地區(qū)對中央財政的依賴度、轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大、轉(zhuǎn)移支付結構漸趨合理等等。與此同時，地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大也暴露出了分稅制財政體制所存在的一些主要問題。本文將對分稅制財政體制存在的主要問題進行深入剖析，并提出進一步完善分稅制財政體制的基本構想。二、分稅制財政體制在運行中所表現(xiàn)出的主要問題地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間財政能力差距日趨擴大是當前財政運行中的兩大突出問題，這兩大問題暴露出了現(xiàn)行分稅制財政體制的某些缺陷。（一）地方財政收入快速增長與基層財政困難1994年我國分稅制財政體制改革后，地方財政收入快速增長。1994年地方財政本級收入為2311

4、.6億元，到2002年地方財政本級收入達到8524億元，2002年為1994年的3.69倍，年均遞增17.9%；1994年地方財政總收入（地方本級收入+中央補助）為4700.7億元，到2002年地方財政總收入達到15886億元，2002年為1994年的3.38倍，年均遞增16.5%.但與此同時，許多地方縣鄉(xiāng)政府的財政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴大、實際負擔沉重、財政風險日漸膨脹。全國2470個縣級單位，40%以上是赤字，縣級不能發(fā)債券，只好通過其它途徑借債或拖欠工資。河北省在1998年以前累計欠公教人員工資9.66億元的基礎上，1999年當年欠發(fā)3.41億元，2000年1-8

5、月新欠4.33億元，共欠17.2億元。2000年底，安徽省有30多個縣拖欠工資，累計拖欠工資總額14.4億元。鄉(xiāng)村級財政更為困難，有人估計，平均每個鄉(xiāng)有400萬赤字，全國4萬多個鄉(xiāng)就有赤字1776億。平均每個村20萬赤字，村級就有1483億赤字。鄉(xiāng)村兩級財政赤字達3259億。為什么在地方財政收入大幅度增長的同時基層財政卻越來越困難？從財政體制的角度來看，有如下兩方面的重要原因：1.財權與事權劃分的不對稱，加劇了基層財政困難。目前，分稅制財政體制對于省、市、縣分別有哪些財權，應對哪些事權負責，并沒有做出明確規(guī)定，各級之間扯皮很多。在體制運行的過程中，這些問題對于地方財政運轉(zhuǎn)所帶來的不良影響日漸突

6、出。一方面，省、市級政府不斷加大了對財政資金的集中力度，省級政府所集中的資金從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高兩個百分點，市一級政府同樣也在想方設法提高集中程度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。這說明實際上財力在向省、市集中；另一方面，一些基本事權卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務、區(qū)域內(nèi)基礎設施建設、社會治安、保護、等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權，大多剛性強、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。比如，九年制義務教育，該項支出有依據(jù)，而且由于規(guī)模擴大較快和相關支出因價

7、格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再如基礎設施建設，縣級行政區(qū)域內(nèi)長期以來各類基礎設施嚴重不足，欠賬累累，而農(nóng)村化、城市化進程又要求配套完善基礎設施， 對縣級政府來說這是非常沉重的負擔。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權，比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔，現(xiàn)在實際上卻要求地方政府負責?？傊?，由于分稅制財政體制在財權與事權劃分方面近幾年并沒有取得明顯進展，財權劃分與事權劃分出現(xiàn)了背離的格局，這在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。2.政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種。我國實行五級半政府管

8、理結構層次。第一級是中央政府；第二級是31個省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和地區(qū)）；第三級是331個地級行政單位；第四級是2109個縣級行政單位；第五級是44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位。從80年代以來，又專門設置了16個計劃單列市，相當于副省級單位。因此，中國實行的是世界上獨有的五級半政府層次。與世界上任何一個大國相比，這一行政特征使得中國不僅形成了中央與地方之間的復雜關系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級政府與下一級政府之間的復雜關系，這對于建立適應分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級政府層次的并統(tǒng)一在同一個體制框架下的財政體制帶來了極大的難度。例如，我國政府層次比其他大國多出兩級，如何在

9、五級半政府之間劃分財政收入，確定財政支出結構，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大是顯而易見的?，F(xiàn)行分稅制財政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財政體制改革將增值稅、資源稅和交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個人所得稅作為共享稅，這樣，數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，在過渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長期來看，不利于分稅制財政體制基本框架的穩(wěn)定。我國省以下的分稅制財政體制更是五花八門，各地不一，有的安排了復雜易變的分享，有的則干脆實行包干制，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制有較大的距離。近年來，地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過多、地方政府缺乏主體稅種所導致的。當然，地方財政困難還有許多其他原因。例如，盡管近兩年來調(diào)升工資時中央加大了專項轉(zhuǎn)移支付，但是按統(tǒng)一標準不斷提高工資確實加大了基層財政壓力。另外，一些法律以至政府行政規(guī)定，對財政支出提出了硬性要求，規(guī)定對相關領域的投入應高于經(jīng)常性財政收入增長，不僅使財政支出剛性增長，而且肢解了財政職能，與預算法存在一定的抵觸。（二）地區(qū)間財政能力差距日益擴大分稅制財政體制改革以后，雖然中央政府不斷加大了對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但與財政包干體制下相比，地區(qū)間財政能力差距表現(xiàn)出日益擴大的趨勢，如表1所示。分稅制財政體制改革以后地區(qū)間財政能力差距的擴大主要是由于我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金