土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究

1、土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究湯 云1，周 永2（中國地質(zhì)大學(xué)資源學(xué)院，湖北 武漢 430074）作者簡介：湯云，中國地質(zhì)大學(xué)資源學(xué)院。摘 要：從彈性理論的概念入手，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征闡述彈性理論在土地利用規(guī)劃中的內(nèi)涵。重點探討規(guī)劃中彈性的內(nèi)容及彈性理論的應(yīng)用，并給出相應(yīng)的實例應(yīng)用分析。研究結(jié)論：土地利用總體規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性，以增強規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；彈性理論；應(yīng)用分析1 引言土地利用總體規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控土地利用的一個重要工具，其完善與發(fā)展受到了國家、政府以及學(xué)術(shù)界的廣泛重視。在當(dāng)前第三輪土地利用總體規(guī)劃編制的背景下

2、，對土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究具有較強的現(xiàn)實意義。第一輪規(guī)劃（1987-2000）是在計劃經(jīng)濟背景下開展，指導(dǎo)思想是“以需求引導(dǎo)供給”，第二輪規(guī)劃（1997-2010）指導(dǎo)思想是“以供給引導(dǎo)和控制需求”，采取“指標(biāo)控制被地類分區(qū)相結(jié)合”的模式1。通過上兩輪土地利用規(guī)劃的實踐，我國土地利用規(guī)劃在指導(dǎo)實踐中存在著明顯的不足。其原因在于我國的土地利用規(guī)劃在一種確定性的規(guī)劃思想指導(dǎo)下，用計劃經(jīng)濟時代的剛性方式進(jìn)行，導(dǎo)致規(guī)劃約束過大，缺乏靈活性，難以保證規(guī)劃方案最優(yōu)，并不符合社會經(jīng)濟發(fā)展，也不足以實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。本文著眼于對土地利用規(guī)劃理論的研究，運用彈性理論來補充和完善上兩輪

3、土地利用總體規(guī)劃中的不足，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導(dǎo)實踐，更具科學(xué)性和可操作性。2 土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論概述2.1 彈性理論的概念彈性一般指事物圍繞其固有的基準(zhǔn)，在保持其本質(zhì)特征前提下的可變化性。變化幅度大，表明其彈性較強，反之，則表明彈性較小。土地利用總體規(guī)劃的彈性主要指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力2。2.2 土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論特征在目前土地利用規(guī)劃理論研究中，王萬茂先生認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃具有政策性、整體性、兼容性、折中性、動態(tài)性；韓桐魁、董德顯先生認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃具有整體性、長期性、戰(zhàn)略性、控制

4、性；歐名豪教授認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)整體性、層次性、確定性、法規(guī)性、開放性、共同性。上述土地利用總體規(guī)劃的性質(zhì)特征很多體現(xiàn)彈性理論的思想，比如其整體性、兼容性、折中性、動態(tài)性、長期性、層次性、開放性、共同性。土地利用總體規(guī)劃具有10-30年的規(guī)劃時段，以現(xiàn)有的經(jīng)驗對未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在用地量、利用方式、用地結(jié)構(gòu)與布局等方面進(jìn)行全方位預(yù)測安排，勢必因各種各樣的不確定因素以及規(guī)劃主體的主觀性導(dǎo)致規(guī)劃的錯位，因此在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性理論，是確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性必要手段。2.3 土地利用總體規(guī)劃中彈性理論的內(nèi)涵土地利用總體規(guī)劃中的彈性內(nèi)涵可以從以下幾點去理解：規(guī)劃的彈性是一種動態(tài)的思想。動態(tài)的

5、規(guī)劃思想面對不確定因素有更好的適應(yīng)性；規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想。規(guī)劃就是使土地利用整體上協(xié)調(diào)、可持續(xù)，需要在各種用地要素之間進(jìn)行協(xié)調(diào)、博弈、兼容、折中；規(guī)劃的彈性是規(guī)劃方案的多樣性、開放性。包括規(guī)劃編制者應(yīng)采取多種技術(shù)方法、征求多方意見，在多方參與之下制定切實可行的有效規(guī)劃。33 土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論應(yīng)用分析土地利用總體規(guī)劃中的彈性內(nèi)容是以剛性為前提。土地利用總體規(guī)劃的剛性是依據(jù)土地管理有關(guān)法規(guī)文件以及土地利用政策給出的，包括：編制的原則、土地規(guī)劃分類、戰(zhàn)略指導(dǎo)思想、規(guī)劃指令性指標(biāo)、用途分區(qū)及用途管制規(guī)則等方面所具有的法定性、權(quán)威性和指令性。在遵循剛性內(nèi)容的前提下從以下幾方面探索其彈

6、性理論的應(yīng)用。3.1 構(gòu)建富有彈性的規(guī)劃體系規(guī)劃體系總體上要求上級規(guī)劃應(yīng)比下級規(guī)劃更為原則、宏觀，指標(biāo)結(jié)構(gòu)應(yīng)更為精練，為下一級規(guī)劃留有進(jìn)一步細(xì)化的彈性空間。結(jié)合目前的情況，構(gòu)建彈性的規(guī)劃體系可以從以下幾方面著手：其一、全國和省級土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀控制規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃屬于實施性規(guī)劃。而我國當(dāng)前規(guī)劃體系中國家、省、市、縣、鄉(xiāng)各級的控制指標(biāo)和口徑基本相同，這樣規(guī)劃的意義不大。因此，土地利用總體規(guī)劃的制定可根據(jù)各自的相應(yīng)級別，對土地的控制指標(biāo)和口徑采取靈活而適度的調(diào)整；其二、縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃是規(guī)劃體系中實施環(huán)節(jié)，也是最熟悉規(guī)劃區(qū)域?qū)嶋H情況的，應(yīng)該給予充分的空間去發(fā)揮；其三、中心城市的土地

7、利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)加強。中心城市對整個城市社會經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，是帶動一個相當(dāng)大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的原動力。對于城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地規(guī)劃，在市級規(guī)劃中統(tǒng)一編制、管理和協(xié)調(diào)，更有利于控制城市發(fā)展邊界，就不需單獨編制相應(yīng)的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。3.2 提高規(guī)劃目標(biāo)以及規(guī)劃指標(biāo)分配的彈性土地利用總體規(guī)劃的目的是綜合研究和確定規(guī)劃期間土地利用的方針、目標(biāo)和土地利用調(diào)控措施，通過規(guī)劃實施，促進(jìn)土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，維持良好的自然人文景觀和生態(tài)環(huán)境。首先，對于規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)以建議性和和方向性的框架性戰(zhàn)略規(guī)劃為主，留有進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間，給規(guī)劃參與者和實施者留有一定的操作空

8、間，變被動執(zhí)行為主動思考。例如，對面積較大的工業(yè)集中區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的安排，在土地利用總體規(guī)劃中只明確用地規(guī)模即可，具體的用地布置不必安排，在規(guī)劃實施中，應(yīng)根據(jù)工業(yè)集中區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)特點編制土地利用專項規(guī)劃，落實建設(shè)用地布置。其次，對于上一級規(guī)劃控制性指標(biāo)，應(yīng)有適當(dāng)?shù)母訁^(qū)間和調(diào)整余地，避免目標(biāo)過于具體而不具有實際操作性。這里有兩個實現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)彈性化的措施：其一、上級規(guī)劃分解而來的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)不宜全部落實到地塊，應(yīng)預(yù)留一定比例的機動用地指標(biāo)。其二、將城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)作為一個整體控制實施，可以實現(xiàn)農(nóng)村居民點用地的節(jié)約集約，同時增加城市、建制鎮(zhèn)等用地指標(biāo)的增加。

9、具體是通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，即通過農(nóng)村居民點用地的整理來適當(dāng)提高城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模。同樣的原理也可以將交通水利用地作為一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃，沒必要具體確定交通用地和水利用地各占多少指標(biāo)，應(yīng)視規(guī)劃區(qū)域情況而定。3.3 提高規(guī)劃用途界定的彈性土地規(guī)劃有固定的用地分類體系，土地規(guī)劃的各類用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般是通過土地利用現(xiàn)狀分類數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換形成。在這個過程中結(jié)合規(guī)劃指標(biāo)和目標(biāo)，針對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的實際情況，應(yīng)該進(jìn)行有彈性的處理。例如在以水果產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū)存在大量的耕地轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象，在土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中就存在大量本質(zhì)上為耕地的地類作為園地、設(shè)施農(nóng)用地、坑塘水面等地類處理。在規(guī)劃中確定耕地保有量

10、規(guī)模時就應(yīng)充分考慮這些可調(diào)整為耕地的地類，這樣既符合規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展特色，又有利于增強耕地保護(hù)范圍的彈性，切實落實保護(hù)耕地的政策。因此在規(guī)劃中耕地的范疇?wèi)?yīng)確定為：具有可耕性或是可以進(jìn)行復(fù)墾的耕地轉(zhuǎn)用行為，不視為耕地減少，應(yīng)作為可調(diào)整耕地納入規(guī)劃耕地范疇。3.4 提高規(guī)劃的動態(tài)性前兩輪土地利用總體規(guī)劃實施過程中用地指標(biāo)在規(guī)劃近、中、遠(yuǎn)期的使用嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，彈性明顯不足，因此應(yīng)通過提高規(guī)劃的動態(tài)性來加強規(guī)劃彈性。規(guī)劃的動態(tài)性可以通過滾動式的規(guī)劃來實現(xiàn)，其方法是：用土地規(guī)劃指標(biāo)存量控制管理，按預(yù)定的時間間隔對規(guī)劃用地存量指標(biāo)庫進(jìn)行調(diào)整4。通過對規(guī)劃實施中土地利用的布局、數(shù)量、用途和效益進(jìn)行及時監(jiān)測和評價

11、來預(yù)測所需最低庫存量，規(guī)劃用地剩余指標(biāo)接近規(guī)定的最低庫存量時，則以此為基期，對下一個預(yù)定時間間隔的土地利用進(jìn)行安排。預(yù)定的時間間隔以5年為宜，依據(jù)是國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年計劃以及重大建設(shè)項目的建設(shè)周期也在5年左右。3.5 提高多目標(biāo)規(guī)劃方案的彈性化土地利用是一個復(fù)雜龐大的系統(tǒng)，必須擬定彈性化的多目標(biāo)規(guī)劃方案才能保障規(guī)劃的效益最大。多目標(biāo)規(guī)劃方案包括兩方面：其一是指在一個方案中體現(xiàn)多目標(biāo)發(fā)展和布局，如優(yōu)先保證建設(shè)用地的供給、最大限度保護(hù)耕地尤其是基本農(nóng)田等；其二是指根據(jù)不同的規(guī)劃目標(biāo)做出不同方案，形成一套完整的彈性規(guī)劃，以供決策部門選擇，如強調(diào)土地經(jīng)濟收益，注重土地的生態(tài)效益、社會效益等。3.6

12、提高土地用途管制規(guī)則的彈性實行土地用途管制制度是土地管理法中明文規(guī)定的。土地用途管制體系內(nèi)容包括土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換、土地利用程度、土地利用效益管制幾方面。從土地用途管制的發(fā)展歷程看，土地用途分區(qū)管制及管制規(guī)則已逐漸向彈性化方面發(fā)展，具體表現(xiàn)為向“整體計劃發(fā)展”、“表性分區(qū)”、“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”以及“特殊地區(qū)”等條例方向發(fā)展5。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究，采取以下思路來增強土地用途管制規(guī)則的彈性。其一、對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)按照“特殊地區(qū)”條例，加強土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換的管制，切實落實相關(guān)政策，依法依規(guī)；其二、對基本農(nóng)田除外的農(nóng)業(yè)用地區(qū)，在依法依規(guī)的前提下，給予適當(dāng)?shù)陌l(fā)展選擇權(quán)，在土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)用管制的基礎(chǔ)上強調(diào)土地利用程度和利用效益的管制；其三、對建設(shè)用地區(qū)，按照“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”條例，通過市場規(guī)則調(diào)整，尤其強調(diào)土地利用程度和土地利用效益的管制。4 結(jié)語土地利用總體規(guī)劃是土地管理的基礎(chǔ)，應(yīng)建立和完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論，使得規(guī)劃的理論創(chuàng)新與實踐結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃中的彈性理論研究正是基于這一目的，在規(guī)劃編制和實施過程中應(yīng)用彈性理論，切實加強規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實施的可行性。 參考文獻(xiàn)：1張全景,歐名豪.中國土地用途管制制度的耕地保護(hù)績效研究M.北京:商務(wù)印書館出版,2