村級組織的困境

1、村級組織的困境         內(nèi)容提要：本文以問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，通過被調(diào)查者表達的主觀評價，透視村民和村級組織的關(guān)系狀態(tài)。分析表明，在選舉過程、村務(wù)管理和干部形象等方面，被調(diào)查者的否定性評價居于主導(dǎo)地位。這是當(dāng)前村級組織面臨的重要困境。村級組織是當(dāng)前農(nóng)村研究的熱點領(lǐng)域，已有的研究大都是從非農(nóng)民角度進行的。我們通常見到的分析，如“三分之一能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、三分之一能基本完成工作任務(wù)”之類的分析方法，觀察角度顯然是“上級”立場。但是，普通的村民怎樣評價村級組織及其成員，顯然是需要重視的。問題的重要性不在于村民的視角是

2、否客觀準(zhǔn)確，是否偏激或帶情緒性，而在于村民的評價必然要影響他們和村級組織的互動行為，影響鄉(xiāng)村范圍的社會整合。本次抽樣調(diào)查的818名民工，從樣本結(jié)構(gòu)特征來看，是一批與農(nóng)業(yè)仍然有密切關(guān)系的農(nóng)村人口，在外出農(nóng)民中屬于中等和中等偏下地位的一部分。整體而言，他們只是流動農(nóng)民中很小的部分，同時，由于抽樣方法的非概率性，我們無意也不應(yīng)當(dāng)由此去做任何對于更多農(nóng)民的整體性推斷。這項調(diào)查的分析結(jié)果僅僅顯示了800余名被調(diào)查者自己的態(tài)度和想法。近幾年中央政府強力推動村級民主，因而，農(nóng)民對于民主政策和法規(guī)的認知程度不斷提高，越來越多的人知道參與權(quán)力擴大和參與機會增加。但是，目前的主要問題是，參與的實踐進程明顯滯后。對

3、于村級事物，村民缺乏參與感，對于村級干部，村民缺乏信任感，而且村民評價的趨勢性變化是越來越低。這是當(dāng)前村級組織面臨的重要困境。一、干部產(chǎn)生：89%知道應(yīng)該選舉，21%認為是真的選舉村委會組織法自試行起已經(jīng)十余年了，全國而言，除了個別地方外，村委會換屆選舉已經(jīng)進入第3次甚至第4次。在有關(guān)部門的統(tǒng)計中，民主選舉村委會的村已經(jīng)達到了百分之八九十。但是，真正的選舉主體村民感受如何呢？似乎關(guān)注不夠。在參加了選舉或者沒有參加選舉的農(nóng)民看來，選舉意味著什么呢？從本次問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果來看，我們高興地看到了絕大多數(shù)被訪者都知道村委會必須選舉的規(guī)定，說明規(guī)定在樣本中的認知程度較高，民主理念已經(jīng)深入到農(nóng)民的意識之

4、中；但是，我們也發(fā)現(xiàn)被訪者對于選舉實踐過程的評價并不高，對于村委會選舉進程的認同程度很低。這種認知高認同低的狀況，顯示出村民的參與意識提高大大超前于參與實踐，在一定程度上意味著鄉(xiāng)村民主推進過程中出現(xiàn)了農(nóng)民的參與危機?！澳阒来逦瘯仨毥?jīng)過選舉產(chǎn)生才合法嗎？”89%回答“知道”；11%“不知道”。對于村民委員會組織法，58%的調(diào)查對象不知道；只有42%知道；其中相當(dāng)多的人僅僅聽說而已，并不清楚內(nèi)容。文化程度越高，知道村民委員會組織法的人比例越高?！皬哪愦迩闆r看，你認為村民委員會組織法有作用嗎?”25%認為“有作用”；27%認為“有點作用”，42%認為沒有作用，其余表示說不清楚。持“有一點作用”者

5、的說法是，盡管這個法解決不了村里的根本問題，但起碼與村干部對話時理直氣壯，感到普通村民說話有了法律的支持?！澳愦瀣F(xiàn)任村干部是怎樣產(chǎn)生的？”21%的人回答是“是由村民選舉”；57%回答“是上級定好了，選舉只是走形式”；15.6%回答“完全是上級決定”；有1%的人回避這個問題，不愿回答；其余不到5%的回答不一，如說“花錢買的”“誰想當(dāng)都可以當(dāng)”等。就是說，約占70%的民工認為自己的村干部不是真正選舉出來的，隱含的態(tài)度是這些村干部的權(quán)力不具有合法性。從被訪者的反映來看，一個帶有規(guī)律性的現(xiàn)象是：富村干部爭著當(dāng)，甚至采用不正當(dāng)?shù)霓k法競爭，花樣百出，顯露了黑金政治的端倪；窮村干部愿意當(dāng)?shù)娜司蜕?，有的甚至誰

6、愿做就可以做，但在那些有上級扶貧款的村里，干部位置的競爭也非常激烈。這種情況說明，村級干部職務(wù)本身的吸引力，受到村級組織可支配資源狀況的直接影響，也和干部本身的利益有直接關(guān)系。在某種意義上可以說，村干部的職位之爭是經(jīng)濟利益之爭。訪談還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在兩種情況下對于選舉表現(xiàn)出特別不關(guān)心或者特別關(guān)心。當(dāng)原來的村干部工作很好，群眾比較滿意時，村民對選舉不愿付出太多精力，不太關(guān)心，但這種情況甚少；當(dāng)原來的村干部自身問題很多時，如負擔(dān)太重、吃喝嚴(yán)重、以權(quán)謀私等，村民感受到自身利益受到侵犯，出于其保護切身利益考慮，迸發(fā)出參與選舉的熱情。宗族勢力對村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響在增加，有的被調(diào)查者反映選誰當(dāng)村干部，由族長說

7、了算，選舉沒有什么用。從農(nóng)民對于村級選舉的態(tài)度來看，一個值得注意的現(xiàn)象是：許多人對村級領(lǐng)導(dǎo)班子評價不高，意見甚多憤憤不平，但是談到基層選舉時，卻又缺乏參與熱情，不肯積極地通過選舉來改善村莊權(quán)力運行，而是認為選舉沒有太大作用。原因可能有兩個，一是歷史原因，農(nóng)民缺乏參與傳統(tǒng)，在政治心理和政治行為上有一種歷史形成的惰性；一是現(xiàn)實原因，許多人并不相信村干部真正可以由村民自己選舉產(chǎn)生，覺得上級不可能給下面這樣大的權(quán)力，對于村民委員會組織法的基本精神抱一種將信將疑的態(tài)度。因此，要提高農(nóng)民的參與積極性，重要的是做好選舉的社會動員，讓農(nóng)民真切地感受到民主，激發(fā)出對于民主的熱情。大多數(shù)受訪者都知道村干部產(chǎn)生應(yīng)該

8、經(jīng)過選舉，但是大多數(shù)人并不認為自己村的干部是真正選舉出來的，這種狀況說明，相當(dāng)一部分村級組織在村民的意識中缺乏合法性基礎(chǔ)。或者說，由于村民不認同這樣的“選舉”結(jié)果，因而在這些村民看來村干部的權(quán)力來源是不正當(dāng)?shù)?，村民的抵制容易發(fā)生。相反，如果村民不知道應(yīng)當(dāng)選舉或者認為就應(yīng)該由上級直接任命，那么，干部的權(quán)力在村民中倒是具有合法性基礎(chǔ)，抵制相對較少?，F(xiàn)在這種選舉意識提高和選舉實踐進程過于滯后的不平衡狀況，可能會醞釀較深刻的村級組織危機。從這個分析出發(fā)，我們可以解釋為什么這兩年因為選舉問題的農(nóng)民上訪越來越多。二、村務(wù)管理：64%知道應(yīng)當(dāng)公開，18%認為公開有助于廉政端正權(quán)力來源，主要是為約束權(quán)力運用，

9、或者說民主選舉的直接目標(biāo)是要實現(xiàn)民主管理?，F(xiàn)在的問題是，民主的選舉當(dāng)然有利于形成民主的管理，但是二者之間并不是天然的聯(lián)系在一起的，大量的事實是，民主選舉上臺的干部不久即開始權(quán)力濫用，用農(nóng)民自己的話說，“當(dāng)了干部就變壞”。對于村民來說，民主管理比民主選舉更重要，他們的簡單邏輯是，不管誰說了算，只要不胡亂來就行?？疾旖鼛啄昊鶎用裰鞯膶嵺`進程，民主選舉較多地直植根于“自治”制度的設(shè)計，而民主管理較多地植根于村級干部*導(dǎo)致的干群關(guān)系緊張。在民主管理推動得較早較好的地方，地方政府首先是作為緩和干群關(guān)系的“魚水工程”來實施的?？偲饋砜?，與民主選舉不同的是，民主管理在農(nóng)村的推行更帶有公共政策的色彩，也可以說

10、是一種農(nóng)村反*的重要政策，其最有力量推動者不是基層政權(quán)建設(shè)指導(dǎo)部門，而是紀(jì)檢監(jiān)察等黨風(fēng)廉政部門。本次調(diào)查顯示，同民主選舉一樣，我們同樣不能對于“村務(wù)公開，民主管理”的實踐進程給予很高評價?；締栴}仍然是高認知低認同，這種嚴(yán)重的不平衡在一定程度上孕育著村級事務(wù)的管理危機。“你知道中央要求農(nóng)村實行“村務(wù)公開，民主管理”的政策嗎？”63.8%的受訪者表示知道，其余36.2%不知道。交叉分析還進一步顯示，文化程度越高，知曉這一規(guī)定的比例越高?！?998年，你村召開過全體村民會議嗎？”是否召開過村民會議，是一個村級組織功能發(fā)揮的基本標(biāo)志?？梢栽O(shè)想，如果一個村級組織長期不召開一次村民會議，不就任何村務(wù)向農(nóng)

11、民通報或者征詢意見，這樣的班子，要不已經(jīng)癱瘓，要不高度“*”。50%的調(diào)查對象說沒有召開過全體村民會議；約20%的人回答說召開過一次；10.4%的人說開過兩次；5%的人說開過三次以上；14.6%的被調(diào)查者因去年大部分時間不在家“不清楚”是否開過。但是，問卷設(shè)計時沒有想到的情況是，不少被調(diào)查者反映，他們村雖然開過全體村民會議，甚至1年中開幾次，但開會并不是傳達中央文件、討論村內(nèi)大事，而是向農(nóng)民部署要錢，開的不是村務(wù)民主的會議，而是要錢的會議。比村民會議更能顯示村務(wù)管理民主化程度的，應(yīng)當(dāng)是村務(wù)公開的具體制度建設(shè)，特別是村務(wù)公開欄辦得怎樣。因此，我們在問卷中進一步設(shè)計了這方面的問項：“在本次外出打工

12、前，你村里是否有村務(wù)公開欄或村務(wù)公開室？”40.5%說有；53.5%說沒有；其余表示說不清楚。如果有村務(wù)公開欄，這些農(nóng)民對于公開欄的內(nèi)容有何評價呢？27.7%回答可信或基本可信；57.4%回答“內(nèi)容不可信或基本不可信”；有10.6%的調(diào)查對象認為“雖有公開欄，但沒有內(nèi)容”，上面公布的都是無關(guān)緊要的東西；其他表示說不清楚。對于多數(shù)被調(diào)查者來說，設(shè)置公開欄并不能認為村務(wù)就公開了，村民不僅看到這一簡單的形式，更重視公開的實質(zhì)性內(nèi)容。再進一步的問題是，“有了村務(wù)公開，能否使村干部辦事廉潔公正？”17.5%認為能；65.9%認為不能；16.6%說不清楚。可見，村務(wù)公開欄對干部行為的監(jiān)督約束力十分有限，執(zhí)

13、行效果難以令人滿意。在整個村務(wù)管理中，核心的問題是村級財務(wù)，村務(wù)公開的核心是財務(wù)公開。在近幾年的村級民主建設(shè)的實踐探索中，村務(wù)公開欄的設(shè)置受到重視，但這是一種結(jié)果的公開，除此還有一項作為過程的管理制度創(chuàng)新，即民主理財制度，通常通過村民理財小組來體現(xiàn)。在樣本中，72%的調(diào)查對象說所在的村里沒有民主理財小組；18.6%說家鄉(xiāng)有理財小組；9.4%的人不清楚。“你村村民理財小組是怎樣產(chǎn)生的？”52%回答是村干部指定的；23%說是村民選的；18%回答是鄉(xiāng)村干部指定候選人，村民再選舉；2%說幾個村干部本身就是理財小組成員；其他回答不知道是如何產(chǎn)生的。也就是說，僅有23%的小組成員是由村民選出來的，其余小組

14、成員的產(chǎn)生均是鄉(xiāng)村干部直接或間接操縱的結(jié)果?！懊裰骼碡斝〗M能否使干部不亂花錢？”23%認為能；63%認為不能；其余表示說不清楚。通過這些被訪民工可大略看到所在村村務(wù)管理的概貌：50%的村在過去一年里沒有開過任何內(nèi)容的村民會議；40%的村沒有任何形式的村務(wù)公開欄；70%的村沒有村民民主理財小組。首先可以判斷，村級民主管理建設(shè)的基本要求在形式上就在多數(shù)村蕩然無存了。比形式更重要的問題是，在那些有了村務(wù)公開欄和村民理財小組的村，只有20%左右的受訪者認為它們能起到使干部不濫用權(quán)力的作用。在選舉問題上，也是20%左右的受訪者認為是真正的選舉，這是一種巧合，還是目前的村級組織建設(shè)努力只有兩成左右的認同。

15、我們的基本判斷只能是，規(guī)范正在建立，民主剛剛起步。需要進一步探討的問題是，第一，為什么大量農(nóng)村連起碼的“民主”形式也不具備；第二，為什么在那些有“民主”形式的村，8成左右的受訪者認為沒有預(yù)期作用，僅僅是“形式”而已。有深度的解釋不是數(shù)據(jù)分析本身所能完成的，需要結(jié)合更多的個案研究。但是，我們現(xiàn)在可以說的是，近幾年各地所大力推動的村務(wù)公開民主管理工作不夠扎實，在許多地方流于形式。對于農(nóng)民來說，徒具形式的民主只能是一種假民主，是一種愚弄。這種東西的消極影響是多方面的。         三、干部形象：12%認為*減輕，85

16、%認為本村領(lǐng)導(dǎo)“貪污”近幾年，農(nóng)民收入增長趨緩甚至出現(xiàn)了新的徘徊。“與前三年相比，你感覺你家的生活水平有什么變化？”53.3%的受訪者回答有所提高；27%回答變化不大；18.5%回答有所降低了；其余表示說不清楚?！叭绻钏教岣?，你認為是否有鄉(xiāng)村干部的貢獻？”74.5%回答沒有；20.6%認為有；4.8%則表示說不清楚。由此可見，大約四分之三的受訪者不認為鄉(xiāng)村干部是農(nóng)戶經(jīng)濟發(fā)展的積極力量，或者說，他們認為鄉(xiāng)村干部并不是在為他們工作。“你認為你家鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民中的威信怎樣？”7.1%認為威信較高；26.5%認為一般；22.2%認為威信比較低；41%認為威信非常低；3.2%不能明確回答這一問題。

17、也就是說超過六成的調(diào)查對象認為村干部在農(nóng)民群眾中的威信較低甚至非常低?！芭c前幾年相比，鄉(xiāng)村干部的威信有何變化？”58.9%認為降低了；22.1%認為變化不大；6.2%說不清楚；12.7%認為威信提高了?；卮稹疤岣吡恕钡娜酥?，解釋的主要原因是，現(xiàn)任村干部是由村民民主選舉產(chǎn)生的，所以威信比較高。在42位曾經(jīng)擔(dān)任過村干部訪談對象中，超過六成的人認為鄉(xiāng)村干部的威信比前幾年下降了；回答威信提高者的比例比總體比例高4個百分點，達到16.7%。57位調(diào)查對象是共產(chǎn)黨員，超過六成的黨員認為鄉(xiāng)村干部的威信比前幾年下降了；認為威信提高者的比例比總體比例還低2個百分點。以上的調(diào)查結(jié)果顯示，不論普通農(nóng)民還是黨員干部，

18、六成左右認為鄉(xiāng)村干部的威信在下降。為了進一步尋求對于干部威信降低的解釋，問卷以是否“為村民辦實事”和是否“搞以權(quán)謀私”為基本坐標(biāo)將基層干部簡單地劃分為四個大類，即將干部分為“只為村民辦事，不搞以權(quán)謀私”、“既為村民辦事，也搞以權(quán)謀私”、“不為村民辦事，也不以權(quán)謀私”、“不為村民辦事，只搞以權(quán)謀私”，并請受訪者將他們的村干部歸類。數(shù)據(jù)顯示，4.9%認為本村干部屬于“只為村民辦事，不搞以權(quán)謀私”類型；31.4%認為屬于“既為村民辦事，也搞以權(quán)謀私”類型；2.8%認為是“不為村民辦事，不搞以權(quán)謀私”的類型；59%認為屬于“不為村民辦事，只搞以權(quán)謀私”。交談發(fā)現(xiàn)，村民對于干部的不正之風(fēng)是比較能容忍的，

19、一般認為搞點以權(quán)謀私不要緊，只要能為村民辦事就行。問題在于，接近六成的受訪者對于村干部的作用評價是完全消極的，即他們除了為自己謀取利益以外，不為村民辦任何實事。從基層政府的角度看，這樣的評價顯然是不公允的，如果這么多的干部不干任何有意義的事情，那么基層組織早就癱瘓掉了。受訪者的這種評價的基本含義是，村民并不把干部的許多工作看成是為自己辦事，在村民看來，多數(shù)村級組織的公共功能已經(jīng)崩潰，干部所做的是“統(tǒng)治”，而沒有服務(wù)。且不論這種評價本身是否客觀公正，主要顯示了村民和干部的關(guān)系已經(jīng)疏離甚至對立到了比較嚴(yán)重的程度?！叭绻F(xiàn)在進行選舉，你是否會投現(xiàn)任村主任的票？”15%的人回答會；69.4%的人回答不

20、會；14%的回答“說不好”。在回答說不好的人中，相當(dāng)一部分提出的理由是村長剛剛上任，要看他們的實際表現(xiàn)再定。1.5%的人表示會選擇棄權(quán)，因為誰當(dāng)村長都一樣，理由是“反正干部總是要貪的”、“天下的烏鴉一般黑”。“你認為近幾年農(nóng)村干部中的*現(xiàn)象有什么變化？”62.7%的調(diào)查對象認為鄉(xiāng)村干部中的*問題比前幾年更為嚴(yán)重；10%的人認為有所好轉(zhuǎn)；1.9%的人認為有明顯好轉(zhuǎn)；15.7%的人認為無官不貪，因而變化不大；還有9.7%的人回答“說不清楚”。黨員和曾是村干部的調(diào)查對象也持類似看法?！澳阏J為你村主要干部（書記和村主任）是否有貪污*問題？”4.6%說“沒有”；85%認為“有”；10%表示“不清楚”，因

21、為沒有確鑿的證據(jù)。黨員和村干部調(diào)查對象中，回答結(jié)構(gòu)無明顯差異。超過半數(shù)的調(diào)查對象感覺村干部與村民的關(guān)系比前幾年變壞了；認為關(guān)系變好了的村民只占10.6%；30.2%的人感覺變化不大?！澳銓τ诖甯刹孔畈粷M意的事情是什么？”這是一個半開放性問題，經(jīng)過歸類整理后，發(fā)現(xiàn)高度集中于三個方面，依次為：“以權(quán)謀私貪污受賄（35.2%）”，“攤派太多加重農(nóng)民負擔(dān)（33.5%）”、“不為村民辦事（20.4%）”等，僅此三項，占了所有回答者將近九成。其他方面的不滿所占比例很低，如“打人罵人（4%）”、“拿錢買官”、“超生”、“土地被大戶承包”、“賭博”、“隨便停電”、“調(diào)戲婦女”等。明確回答對于村干部“沒有什么不

22、滿意”者有2.6%。關(guān)于鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民中的形象，整個看來，不論是從正面角度提出問題，還是從負面角度提出問題，受訪者中都有23做出否定性評價。尤其重要的是，高達85%的受訪者認為（或者懷疑）本村主要干部有貪污*的問題。不論客觀方面的準(zhǔn)確情況如何，評價如此之低，顯示基層干部在這些農(nóng)民中的信任已經(jīng)動搖，基層干部和農(nóng)民處于一種不信任的互動狀態(tài)中。從這些農(nóng)民的反映來看，更值得注意的是，農(nóng)村基層組織歷經(jīng)90年代初的社會主義教育、90年代中期以來的3年整頓，特別是近幾年的力度很大的基層民主建設(shè)，干部*在泛化，干部威信在下降，干群關(guān)系越加緊張。如果這種演變趨勢在較大范圍內(nèi)是一種社會現(xiàn)實的話，需要我們深入反思和研究的問題就更加沉重。關(guān)于信心和希望?！澳J為，在今后五六年里，農(nóng)村干部的貪污*問題將有什么變化？”17%的人認為將會“有所好轉(zhuǎn)”，顯示了他們對于廉政建設(shè)有比較高的信心；11.9%的人認為將“變化不大”，顯示這部分人對于維持現(xiàn)狀有一定的信心；33.4%的人認為將會“更加嚴(yán)重”，說明他們對于農(nóng)村反*的前景不看好。從傾向性判斷來看，表示對于未來擔(dān)憂的人明顯多于表示樂觀的人，說明鄉(xiāng)村部分民眾的社會心態(tài)的焦慮感值得重視；37%左右的人回答“說不清楚”。耐人尋味的是，數(shù)量最多的受訪者選擇了回答“說不清楚”。深度訪談發(fā)現(xiàn)，回答說