試論我國分稅制立法問題_稅收論文

1、試論我國分稅制立法問題_稅收論文    構建科學、規(guī)范的分稅制財政體制立法（簡稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系的一項重要任務。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進一步適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，推進我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。（一）分稅制的立法界定財政體制，又稱財政管理體制，經(jīng)濟學中的通說認為，它是“在財政管理中，劃分各級政權之間以及國家與企事業(yè)部門、單

2、位之間的職、責、權力和相應利益的制度” .1除通說之外，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權限的制度；2財政體制是劃分各級政府財力和財權的法規(guī)；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關系。據(jù)此，我們認為，學者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關于財政體制的定義，應綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應與社會主義市場經(jīng)濟體制保持一致。在計劃經(jīng)濟體制下，政府的經(jīng)濟事權十分廣泛并且直接延伸到

3、經(jīng)濟組織內(nèi)部，政府財政管理權的范圍較廣。在市場經(jīng)濟體制下，政府的經(jīng)濟事權一般不直接介入經(jīng)濟組織內(nèi)部，財政體制不直接決定國家和企事業(yè)單位、個人間的分配關系。（2）財政體制的法定涵義應是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應與財稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。相應地，財政體制法就是調(diào)整各類、各級國家機關之間財政權分配關系的法律規(guī)范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關依財政體制法劃定的財政權來理順財政分配關系。財政體制受經(jīng)濟體制的影響而形成集權式和分權式兩種基

4、本形式，分稅制就是一種分權式的財政體制，故稱之為分稅制財政體制。關于分稅制問題，在我國除少數(shù)學者主張它僅為一種稅收體制外，3通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權為基礎相應劃分財權和財力的一種分權式財政體制”。4 應當指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質(zhì)問題，但并未涵蓋分稅制的全部內(nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認為，分稅制至少應包含以下幾方面的涵義：1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關鍵，而財力的形式受制于財政權的劃

5、分，財政權的分配又是依據(jù)各類、各級國家機關的性質(zhì)和職責的，通過分稅制可以將財政權分配關系的各個方面聯(lián)系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權由財政立法權、財政行政權、財政司法權構成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權并進行合理分配。2.分稅制是分設機構、劃分事權、劃分財政權三者相統(tǒng)一的財政體制。依我國憲法，財政權中的立法、行政、司法三種權力是分別由不同國家機關行使的。世界上不少國家還分設國家稅務行政機關與地方稅務行政機關，并設置了專門的稅務司法機關。各類國家機關的職責不同，事權也不一樣，劃分財政權應與各自的事權相一致。機構分設的目的是為了劃分事權和財政權，劃分財政權和事權

6、亦要求機構分設。3.分稅制是市場經(jīng)濟國家共同選擇的一種分權式財政體制。市場經(jīng)濟是自主、分權的經(jīng)濟，它為分稅制的實施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經(jīng)濟上進行適當分權。分稅制作為一種分權式財政體制與經(jīng)濟體制是一致的。在中央高度集權的計劃經(jīng)濟體制下，地方并無獨立的財政權，缺少實施分稅制的基礎。4.分稅制是一種以配套齊全的法律體系進行保障的規(guī)范化財政體制。從一定意義上講，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，這無疑要求構建完善的財政體制法。在市場經(jīng)濟國家，通常在憲法中明確規(guī)定實行分稅制，并在憲法中確認各類國家機關的職責及相應的事權，為分稅制提供國家基本法上的依據(jù)。在此基礎上，通過法律將分稅制各個方面的制度以法律形式

7、固定下來。（二）分稅制立法模式的選擇應當進一步指出的是，各國分稅制立法受諸多因素的影響，在分權措施及分權程度上是不相同的。概括起來，分稅制立法可以分為相對分權與絕對分權兩種立法模式。前者是將財政立法權和財政行政權主要集中于中央，同時賦予地方國家機關一定的財政立法權和財政行政權，中央與地方財政收支范圍雖相對明確，但亦有交叉，上級政府對下級政府轉移支付的規(guī)模較大。后者則在中央與地方之間的財政分權較徹底，中央與地方各自的財政立法權、財政行政權和財政收支范圍非常明確，互不交叉，上級政府對下級政府一般性轉移支付的規(guī)模不大。那么，從實際出發(fā)，我國應選擇何種分稅制立法模式呢？我們認為，我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制、政

8、治體制和立法體制決定我國分稅制立法的模式應為相對分權式。1.分稅制立法模式應與國家經(jīng)濟體制相適應。財政體制法是處理中央和地方財政權分配關系的準則，是具體的財政體制在法律上的反映。財政體制既受經(jīng)濟體制的制約，又構成經(jīng)濟體制的一部分。集權經(jīng)濟體制下的財政體制法所規(guī)定的中央與地方財政分權水平較低甚至不實行分權，這種立法模式現(xiàn)已被越來越多的國家所揚棄。在我國建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，多種所有制并存和發(fā)展決定國家財政收入的主要來源是稅收；多種利益格局并存要求實行分稅制；市場機制和宏觀調(diào)控都是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，同時發(fā)揮市場機制和宏觀調(diào)控在國民經(jīng)濟運行中的作用，必然促使中央適當集

9、中財政權以形成實施宏觀調(diào)控的手段和財力，同時，分配給地方一定的財政權，以調(diào)動地方的積極性。2.分稅制立法模式應與國家政治體制保持一致。我國是單一制的社會主義國家，中央與地方之間的權力劃分遵循民主集中制的原則，在中央的統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，這決定我國財政權以中央統(tǒng)一為主、地方分權為輔。即與宏觀調(diào)控相對應的財政權必須統(tǒng)一在中央，適應市場調(diào)節(jié)的財政權由地方行使。在稅收體制中設置中央與地方共享稅就是政治上相對分權原則的體現(xiàn)。3.分稅制立法模式應與國家立法體制保持協(xié)調(diào)。從嚴格意義上講，我國實行兩級立法體制。在中央，全國人民代表大會及其常務委員會統(tǒng)一行使國家立法權；在地方，省級（或省級人

10、民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。十一屆三中全會以來，為了推動改革、開放政策的實施，國務院曾制定了一批稅收方面的暫行條例，這并不表明國務院是立法機關，更不表明國務院制定稅收暫行條例構成一級獨立的中央立法，因為國務院制定稅收暫行條例是根據(jù)全國人民代表大會的委托進行的授權性立法。同理，省級（或省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民政府根據(jù)省級（或省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民代表大會進行的授權性立法亦不構成一級獨立的地方性立法。由于財政體制法在財

11、政法體系中居主導地位，顯然，財政體制法的表現(xiàn)形式應為全國人民代表大會制定的法律。（三）分稅制立法內(nèi)容的建構各國分稅制立法的模式雖不盡相同，但其立法內(nèi)容的建構基本上是一致的，即規(guī)定在各類、各級國家機關之間主要劃分財政權中的立法、行政、司法三項權力。分稅制立法的核心是劃分財政權，主要目的是使各級政府具有與其事權相稱的財力。各級政府的財力是由各級政府財政收支范圍和轉移支付規(guī)模決定的，財力受制于財政立法權和財政行政權。具體而言，分稅制立法至少應包括以下六大方面的基本內(nèi)容：1.分事權。劃分事權是分稅制實施的基礎，劃分事權的關鍵是將財政立法權與財政行政權分開，將各級政府的事權分清。分清各級政府的事權首先應

12、明確各級政府的職能，著重解決兩個問題：一是明確政府應承擔的社會事務、經(jīng)濟事務的范圍，防止政企不分；二是將政府事務在各級政府間合理分配，防止權責不明。故將有關事權在各級政府間劃分并不等于均分事權，要充分考慮各級政府的實際情況，遵循適度分權、受益、職能優(yōu)勢原則。下級政府有能力承擔的事務，應由下級政府辦理，上級政府所負責的事務須是不宜由下級政府承擔或下級政府無力承擔的事務；一項事權應分配給哪一級政府可以依據(jù)其行使事權受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定；各級政府都有處理不同事務的優(yōu)勢，5 在劃分事權時應充分考慮到這一點。2.劃分國家財政級次并確定各級財政的收支范圍。國家財政的級次通常是一級政府一級財政，財政支出范圍是由各政府的事權決定的。劃分財政支出范圍一般遵循以下標準：凡是規(guī)模龐大、需要巨額資金和高新技術才能完成的經(jīng)濟事務或社會事務方面的支出，應由中央財政承擔，否則由地方財政承擔；財政支出受益對象遍及全國的，應屬于中央財政支出范圍，僅及于某一地方的，由該地方財政承擔，財政支出