PPP項(xiàng)目盈利模式

1、ppp項(xiàng)目模式【專家+案例詳解】談到民營(yíng)企業(yè)的PPP成功模式，大家必談華夏幸福的固安工業(yè)園，羨慕其豐厚 的利潤(rùn)和搶到了頭啖湯；談國(guó)資企業(yè)的 PPp談到民營(yíng)企業(yè)的PPP成功模式，大 家必談華夏幸福的固安工業(yè)園，羨慕其豐厚的利潤(rùn)和搶到了頭啖湯； 談國(guó)資企業(yè) 的PPP成功模式，大家會(huì)拿出北京地鐵四號(hào)線，羨慕其資源整合的大手筆和靈 活性。其實(shí)，如果參與其中的社會(huì)資本不盈利，一切都無(wú)從談起，哪怕是公益性項(xiàng)目。PPP本質(zhì)上是要借助社會(huì)資本的資金與競(jìng)爭(zhēng)（特別是創(chuàng)新），來(lái)改善公共產(chǎn)品的 供給效率，其注重產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是一種激勵(lì)相容的制度安排。然而, 公私雙方通常具有截然不同的利益訴求， 政府部門(mén)關(guān)注

2、公眾需求滿足，而社會(huì)資 本強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)獲取。因此，保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利是避免其關(guān)系專用性投資不足、 提高其競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵， 并最終實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、社會(huì)資本和公眾的“多 方共贏”，促使PPP項(xiàng)目成功。1、PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新的必要性在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開(kāi)展公共事業(yè)的一種新型 的融資方式，借此減輕其財(cái)政壓力。社會(huì)資本通過(guò)收購(gòu)股權(quán)或收購(gòu)資產(chǎn)、 投融資 建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理或（和）按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項(xiàng)目，而政府部門(mén)則以轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或（和）政府付費(fèi)的方式給予社會(huì)資本合理 的回報(bào)。此時(shí)，公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)即社會(huì)資本的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率：過(guò)低的投

3、資回報(bào)率或目標(biāo)收益率不利于社會(huì)資本積極性的發(fā)揮， 甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施 和公用事業(yè)領(lǐng)域；而較高的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率將會(huì)給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政 負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目的公私雙方過(guò)度關(guān)注“投入-回報(bào)”之間的關(guān)系，甚至在確定投 資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對(duì)抗關(guān)系，違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元，如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受外界關(guān)注。2014年，我國(guó)政府開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行政府和社會(huì)資本合作（PPP），并密集發(fā)布PPP的相關(guān) 文件，其中“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)”（國(guó)發(fā)201443 號(hào),以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院

4、43號(hào)文）的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政 府的融資平臺(tái)公司”這一暗道，修了政府債券與 PPP兩條明渠；然而，國(guó)務(wù)院 43號(hào)文在鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時(shí)還明確指出，“地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見(jiàn)，對(duì)于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目（即非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目）而言，無(wú)論是政府部門(mén)還是社會(huì)資本， 僅僅盯著這一項(xiàng)目 既有的收益和財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的，更需要通過(guò) PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕 做大”，政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍，社 會(huì)資本也因此可以在投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上減輕與政府

5、部門(mén)的對(duì)抗，從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。2、伙伴關(guān)系下的PPP項(xiàng)目盈利模式框架PPP的成功實(shí)施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ)， 公私雙方必須摒棄對(duì)抗思維，互相 尊重且積極主動(dòng)地參與到項(xiàng)目中去，因此，如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率 的同時(shí)保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利，必須是公私雙方共同面對(duì)、協(xié)力解決的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新，是在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的 問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)生活中，交易行為背后隱藏著價(jià)值交換，存在一定的價(jià)值交換范式 或機(jī)制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價(jià)值交換范式或機(jī)制；收益和成本決定了組織的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，利潤(rùn)或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的直接體現(xiàn)，因此， 盈利模式通常是指按照利

6、益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標(biāo)利 潤(rùn)。有鑒于此，本文基于實(shí)踐中的典型案例，從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、 目標(biāo)利潤(rùn)穩(wěn)定三方面分析PPP項(xiàng)目的盈利模式。1圖：基于多案例的PPP項(xiàng)目盈利模式樹(shù)形框架注: 城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口 /碼頭、水庫(kù)、環(huán)境治理等項(xiàng) 目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目； 醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)館類、機(jī)場(chǎng)航站樓等項(xiàng)目捆綁餐飲、物業(yè)、綠 化等配套服務(wù)； 公廁與垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場(chǎng)站、城市公汽交通、高速公路等項(xiàng)目捆綁廣告等副產(chǎn)品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品， 海水淡化 捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等； 投資規(guī)模相對(duì)較小

7、、供特定人群使用或會(huì)對(duì)特定人群留下印象的項(xiàng)目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項(xiàng)目； 城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進(jìn)行分割并分別選 擇適當(dāng)?shù)娜谫Y模式； 規(guī)模小且分布零散的能源站（供熱/冷）、（生活、工業(yè)）污水處理、（生活、 餐廚）垃圾處理項(xiàng)目； 城市供水、能源站（供熱/冷）、污水處理、垃圾處理等 PPP發(fā)展相對(duì)成熟的 領(lǐng)域； 既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁， 如海水淡化與發(fā)電捆綁； 污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項(xiàng)目

8、，以及新能源汽車充 電等市場(chǎng)不穩(wěn)定的項(xiàng)目。3、PPP項(xiàng)目盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化收益即財(cái)富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨 幣的。PPP項(xiàng)目可以通過(guò)優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。?3.1捆綁私人產(chǎn)品，配補(bǔ)收益來(lái)源當(dāng)政府希望通過(guò)PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營(yíng)性（沒(méi)有任何價(jià)格 機(jī)制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會(huì)效益）或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性（有價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入，但 無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，成本無(wú)法收回）時(shí)，可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品 并捆綁提供，從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題， 即所謂的公共物品供給的捆 綁模式或聯(lián)合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨?！盎A(chǔ)設(shè)施和公用事 業(yè)特許

9、經(jīng)營(yíng)管理辦法”（簡(jiǎn)稱25號(hào)令）明確規(guī)定，“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特 許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府 授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益”，從而充分肯定了這一盈利模式的 合法性。（1）增補(bǔ)資源開(kāi)發(fā)權(quán)，彌補(bǔ)收益不足政府以對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目（地鐵、 隧道、環(huán)境治理等）周邊一定數(shù)量的資源（如土地、旅游、礦產(chǎn)）的開(kāi)發(fā)權(quán)出讓 給PPP項(xiàng)目公司，以捆綁的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力，以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，調(diào)動(dòng)投資者的積極性，即所謂的資源補(bǔ)償項(xiàng)目（ ResourceCompensate Project ，RCP）融資模式

10、。例如： 香港地鐵公司（簡(jiǎn)稱“港鐵”）的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合，即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開(kāi)發(fā)同步進(jìn)行，由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知，地產(chǎn)商業(yè)開(kāi)發(fā)的收入占總收入的 50 %以上，正因如此，港鐵成 為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、 運(yùn)營(yíng)效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司 之一。 2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊，建設(shè)一個(gè)世界級(jí)的會(huì)議中心，維多利亞州政府通過(guò)招標(biāo)確定由Ple naryGroup為首的承包聯(lián)合體（簡(jiǎn)稱“ Plenary聯(lián)合體”）作為社會(huì)資本，負(fù)責(zé)該項(xiàng) 目的開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)和建設(shè)，并且授予 Plenary聯(lián)合體長(zhǎng)達(dá)25年

11、的特許期，為了提 高該項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，公私雙方制定了會(huì)議中心周邊區(qū)域的擴(kuò)充性商業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，包括在新墨爾本會(huì)展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、 住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個(gè)五星 級(jí)的希爾頓酒店，并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船， 將其貨棚改造 成餐廳，從而通過(guò)經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項(xiàng)目效益。（2）授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條當(dāng)PPP項(xiàng)目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后，必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常 運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，政府可授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化），從而通過(guò)延長(zhǎng)價(jià)值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補(bǔ)償主體項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行。例如：英國(guó)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系（NHS）與百威斯特公司（Byw

12、est ）合作的西米德 爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院（West Middlesex University Hospital）項(xiàng)目，百威斯特公司負(fù)責(zé)其投融資與建設(shè)，西米德?tīng)柸怂勾髮W(xué)醫(yī)院基金會(huì)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管 理，為了補(bǔ)償與回報(bào)百威斯特公司的建設(shè)投入，將該醫(yī)院運(yùn)營(yíng)期間的配套服務(wù)項(xiàng)目全部交由百威斯特公司負(fù)責(zé)，包括餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、維護(hù)和物品供給， 服務(wù)周期或從35年延長(zhǎng)至60年，服務(wù)費(fèi)由英國(guó)政府支付。（3）開(kāi)發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來(lái)源PPP項(xiàng)目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)， 可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營(yíng)性 的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用），以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù) 上的不可行，如北京豐臺(tái)區(qū)郭

13、莊子和昌平區(qū)回龍觀限價(jià)房項(xiàng)目中增配的商品房開(kāi) 發(fā)，梅州模式公廁項(xiàng)目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策 劃方案既可由公共部門(mén)主動(dòng)提出，也可由社會(huì)資本策劃提出、公共部門(mén)審核批準(zhǔn)。前者如：英國(guó)森德蘭市采用PFI方式對(duì)市內(nèi)街道的照明、標(biāo)志和街道設(shè)備（3.05萬(wàn)個(gè)燈 柱和6000個(gè)公路標(biāo)志）進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和融資，合同期限為30年，且要求最長(zhǎng)5年內(nèi)更換完所有設(shè)備，該項(xiàng)目中的社會(huì)資本在合同期內(nèi)的前 5 年獲得一次性支付265萬(wàn)英鎊用于更換完所有設(shè)備，其后運(yùn)營(yíng)期每年通過(guò)經(jīng)營(yíng) 燈桿和公路標(biāo)志廣告、交通CCTV （注：閉路電視）增加費(fèi)等第三方收益（折現(xiàn) 共計(jì)158.9萬(wàn)英鎊），來(lái)作為維

14、護(hù)投資和獲取相應(yīng)回報(bào)。后者如：德國(guó)將公廁進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以期在彌補(bǔ)政府資金不足的同時(shí)，促進(jìn)公廁在節(jié)能、 節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新，1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣會(huì)上，后來(lái) 被稱之為“茅廁大王”的漢斯？瓦爾即承諾免費(fèi)提供公廁設(shè)施及其維護(hù)和清潔工 作，當(dāng)時(shí)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都認(rèn)為他瘋了，于是在缺少競(jìng)爭(zhēng)、承諾免費(fèi)建廁、只要求交 納低廉管理費(fèi)的情況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營(yíng)權(quán)；瓦爾公司的盈利點(diǎn)顯然不在廁所門(mén)口 0.5歐元的投幣口上，其最大的收入來(lái)源是這些公廁外墻 的廣告經(jīng)營(yíng)，它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻， 加之瓦爾公司的墻體費(fèi)用 比一般廣告公司低得多，使得香奈爾、蘋(píng)果、諾基亞等很多著名公

15、司都在公廁上 做廣告。?3.2冠名公共產(chǎn)品，增值社會(huì)資本聲譽(yù)資本對(duì)于社會(huì)資本而言，能夠?yàn)槠渥陨碓鲋?、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式 的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項(xiàng)目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會(huì)資本的回報(bào)，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類 PPP項(xiàng)目。例如：豐田汽車公司捐贈(zèng)350萬(wàn)元人民幣在天津建造過(guò)街天橋，命名為“豐田橋”， 雖然豐田橋無(wú)法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益，但豐田汽車公司通過(guò)得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益。又如：豐田汽車公司負(fù)責(zé)了NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場(chǎng)一一“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護(hù)，但并不負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)以 收回建設(shè)投資，而是通過(guò)為體育場(chǎng)

16、館冠名，來(lái)吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊(duì) 球迷購(gòu)買(mǎi)豐田轎車。4、PPP項(xiàng)目盈利模式之成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化成本是社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)、特許運(yùn)營(yíng)所必須耗費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn)，因此，成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會(huì)資本的一次性建設(shè)投入、通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低單位產(chǎn) 品成本，也可以是其通過(guò)技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運(yùn)營(yíng)成本。?4.1集成融資模式，分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資對(duì)于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目，可將其進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指睿?只對(duì)其中部分工程（與運(yùn)營(yíng)成本及效率密切相關(guān)的）采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細(xì)分，從而減輕社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入， 提高其可盈利性。例如：北京地鐵4號(hào)線的全部建設(shè)內(nèi)容劃分為

17、 A （征地拆遷和土建工程）、B （機(jī)電 設(shè)備的購(gòu)置和安裝）兩部分，北京市政府只將占總投資 30%的B部分（投資額 約為46億元）交由香港地鐵有限公司（香港特區(qū)政府控股的上市公司）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（當(dāng)?shù)貒?guó)企）和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（當(dāng)?shù)貒?guó)企） 共同組建的京港地鐵公司（SPV）來(lái)負(fù)責(zé)融資建設(shè)（即BOT模式）。此外，該SPV負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括 A和B兩部分）的 維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商 業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資，特許經(jīng)營(yíng)期（30年）滿后將B部分項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償?shù)匾平?給北京市政府，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給北京地鐵四號(hào)線投資有限責(zé)

18、任公司。昆明快速公交（BRT）系統(tǒng)項(xiàng)目（包括交通樞紐站、首末站、場(chǎng)站、沿途站牌 的建設(shè)）建設(shè)規(guī)模大，收費(fèi)顯著不足，對(duì)民間資本缺乏吸引力。為此，昆明市政 府采取了 BOT-BT-TOT的集成融資模式：將資金需求量大、投資收益較好且建設(shè)周期長(zhǎng)的專用道建設(shè) （包括路面建設(shè)、交 通樞紐站、首末站和場(chǎng)站的建設(shè)）部分，采用BOT模式交由A公司負(fù)責(zé)；將資金需求量相對(duì)較小、無(wú)收費(fèi)機(jī)制、建設(shè)周期短的車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)建設(shè)部 分，采用BT模式交由B公司負(fù)責(zé)；A公司建設(shè)完成后，通過(guò)租賃協(xié)議將專用道 部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給C公司，同時(shí)，B公司在建設(shè)完成并由政府回購(gòu)后， 再由政 府將車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移

19、交給C公司，至此，整個(gè)BRT項(xiàng)目采用TOT模式交由C公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。?4.2打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本需要進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)投資，或者購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目一定期 限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么，若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求量過(guò)小則PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致社會(huì)資本的盈利性差或者需要政府對(duì)差額部分進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼?？梢?jiàn)，確保ppp項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求，從而降低單位產(chǎn)品的成本是 PPP項(xiàng)目盈利的一 種思路。以各省公布的首批PPP項(xiàng)目清單中普遍受到青睞的污水處理項(xiàng)目為例，規(guī)模越 大對(duì)投資者越有吸引力，而規(guī)模小的項(xiàng)目基本不具備投資者對(duì)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的收益 要求。因此，對(duì)于普遍存在規(guī)模小且分布零散特點(diǎn)的鄉(xiāng)

20、鎮(zhèn)污水項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)的通常做法即打包運(yùn)作、“一廠一價(jià)”，如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、海南16 座污水處理廠打成兩個(gè)“項(xiàng)目包”委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、江陰4污水處理廠打包招商項(xiàng) 目等。又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包 BOT項(xiàng)目：2010年8月，江西省政府頒布了鄱 陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃，把工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)列為十大節(jié)能減排工程之 首，要求在2015年建成102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水處理項(xiàng)目；2011年5月，江西 省政府與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)簽署全面的戰(zhàn)略合作框架（規(guī)劃日處理量237萬(wàn)噸,總投資146億），由江西省城投（出資20%）與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)（出資80%） 組建的中國(guó)節(jié)能江西公司（SPV），負(fù)責(zé)江西省

21、102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水和固廢 處理、環(huán)保節(jié)能，工作范圍包括投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，特許期限30年，由政府來(lái)進(jìn)行付費(fèi)。?4.3進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低運(yùn)營(yíng)成本采用PPP不僅是為了解決公共部門(mén)的財(cái)政緊張，更重要的是借助社會(huì)資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來(lái)提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此，社會(huì)資本為了拓展其盈利空間，應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中充分發(fā)揮其主動(dòng)創(chuàng)新積極性， 通過(guò)管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低 其運(yùn)營(yíng)成本。例如：在湖南省長(zhǎng)沙市東部近郊的長(zhǎng)沙縣，牛角沖社區(qū)與長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公 司合作推出“綠色循環(huán)積分計(jì)劃”，居民們?cè)陂L(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司注 冊(cè)后，將領(lǐng)取到各自的專屬二維碼，居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼

22、投放到社區(qū)的專用回收桶后，公司會(huì)將垃圾運(yùn)往循環(huán)分揀中心通過(guò)掃描二維碼確 定居民信息，根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶，居民的二維碼垃圾積分達(dá)到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費(fèi)。集中回收后再由PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行垃圾分類是一項(xiàng)耗時(shí)、 耗力的事，而對(duì)于形成并投放生活垃圾 的居民而言，垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事，長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有 限公司通過(guò)二維碼社區(qū)垃圾回收模式這一管理創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)了廣大居民的積極性，大幅壓縮了其進(jìn)行垃圾分類的成本，進(jìn)而極大拓展了其盈利空間。5、PPP項(xiàng)目盈利模式之目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定獲取利潤(rùn)是企業(yè)價(jià)值增長(zhǎng)的主要方式， 因此，能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤(rùn)

23、是企 業(yè)進(jìn)行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此，不但要讓 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本“有錢(qián)可 賺、有利可圖”，還要確保其利潤(rùn)的相對(duì)穩(wěn)定與可持續(xù)，降低社會(huì)資本在 PPP 項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn)，也是其重要的盈利模式設(shè)計(jì)思路之一。?5.1將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁，提高目標(biāo)利潤(rùn)的可持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目，也有現(xiàn)金流入不 足的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目，甚至是沒(méi)有任何現(xiàn)金流入的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目。 經(jīng)營(yíng)性 公共項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本具有強(qiáng)大的吸引力，采用 PPP模式有可能造成社會(huì)資本“暴利”，置政府于尷尬境地；而準(zhǔn)/非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目則對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)?/p>

24、財(cái)政補(bǔ)貼或者需要付費(fèi)，從而給政府帶來(lái)一定的財(cái)政壓力。為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)確保PPP項(xiàng)目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的項(xiàng)目捆綁實(shí)施PPP，實(shí)現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”：既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆 綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁。代表性項(xiàng)目如：天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì) PPP項(xiàng)目由國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、天津市津能投 資公司、天津長(zhǎng)蘆漢沽鹽場(chǎng)有限責(zé)任公司按 64 : 34 : 2的比例共同投資建設(shè)與 運(yùn)營(yíng)管理，該工程由“發(fā)電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理

25、、廢 物利用”六個(gè)分項(xiàng)工程組成，提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產(chǎn)品、建材等 多種重要產(chǎn)品。其中，海水淡化工程是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于受生產(chǎn)成本及供水體制等約束 而一直處于虧損狀態(tài)，該項(xiàng)目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發(fā) 電工程捆綁，實(shí)行“以電養(yǎng)水”的政策，發(fā)電工程的盈利彌補(bǔ)海淡工程的虧損；鑒于天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì) PPP項(xiàng)目整體上看是盈利的，其二期工程 規(guī)劃的2臺(tái)100萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組和30萬(wàn)噸/日海水淡化裝置已于2014年12月 24日獲國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。?5.2運(yùn)營(yíng)前期合理設(shè)定保底量，提高目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性由于PPP合同的長(zhǎng)期性，成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保

26、證社會(huì)資本目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性，公私雙方通常會(huì)設(shè)定最小需求保證(minimumdema nd guara ntee , MDG )或最小收益保證 (mi nimum reve nue guara ntee，MRG)，即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的保底量，這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān) 策略或社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)緩解機(jī)制。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較快且 PPP市場(chǎng)還不健全，運(yùn)營(yíng)前期設(shè)定保底量的做 法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項(xiàng)目，以及新能源汽車充電等市場(chǎng)不成熟的項(xiàng)目中普遍存在，下面介紹污水處理與垃圾處理兩個(gè)領(lǐng)域的具體做法。污水處理PPP項(xiàng)目通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期前3-5年，按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的一定

27、比例設(shè) 定階梯式增長(zhǎng)的保底水量，剩余特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)則以設(shè)計(jì)規(guī)模為保底水量，根據(jù)按月付費(fèi)的慣例，若當(dāng)月實(shí)際處理量達(dá)不到保底量則仍按保底量計(jì)付污水處理服務(wù) 費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況)，從而使得投資人獲得可預(yù)期的、穩(wěn)定的現(xiàn) 金流擔(dān)保；該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓(TOT)項(xiàng)目。與污水處理略有區(qū)別，垃圾處理項(xiàng)目保底量的設(shè)定，需要綜合考慮實(shí)際垃圾供 應(yīng)量及預(yù)期增長(zhǎng)速度、設(shè)計(jì)處理規(guī)模、垃圾含水率以及垃圾處理設(shè)備的實(shí)際負(fù)荷 能力，如果為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還需考慮焚燒率； 此外，由于一年之中的垃圾供 應(yīng)量會(huì)因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動(dòng)，因此，垃圾供應(yīng)保底量不是按月執(zhí)行，而是按 年累計(jì)執(zhí)

28、行的，即只在開(kāi)始付費(fèi)日起每滿一年時(shí)才計(jì)算年度累計(jì)實(shí)際垃圾處理 量，若該累計(jì)量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計(jì)算全年應(yīng)付垃圾處理費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況)；該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如榮成垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目。6、結(jié)論相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，采用PPP并不一定會(huì)讓政府“更省錢(qián)”，國(guó)際上判斷一個(gè)公共 項(xiàng)目是否采用PPP，通常都是看其相比傳統(tǒng)模式增加的成本相對(duì)于公共產(chǎn)品供給 效率或公共服務(wù)質(zhì)量的提升是否“物有所值” ( Value for Money ，VFM )。 因此，不同于一般工程項(xiàng)目中承發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項(xiàng)目的公私雙方更多地追求項(xiàng)目的價(jià)值增值，是可以實(shí)現(xiàn)“共贏”的。有鑒于此，

29、雙方應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的對(duì)抗思維，這就要求雙方都以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利 模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新：公共部門(mén)應(yīng)廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)地為PPP項(xiàng)目選用合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ?，或客觀地對(duì)待社會(huì)資本提出的盈利模式方案；而社會(huì)資本則應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)、 競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在交易階段向公共部門(mén)提供可行的 盈利模式方案，在建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期通過(guò)技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本。此外，盈利模式是獲取利潤(rùn)的邏輯與方法， 隨著價(jià)值理論的導(dǎo)入，其研究重心逐 漸從關(guān)注企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)向關(guān)注用戶價(jià)值，從而提出了商業(yè)模式的概念。本文認(rèn)為，項(xiàng)目是具有特定目標(biāo)的一次性任務(wù)， 更是組織配置資源、創(chuàng)造價(jià)值并 最終達(dá)成自身戰(zhàn)略目標(biāo)的手段或方式，因此，未來(lái) PPP

30、項(xiàng)目社會(huì)資本應(yīng)從公眾 價(jià)值主張出發(fā)，以公眾需求為中心開(kāi)展價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值傳遞， 在實(shí)現(xiàn)公眾價(jià)值的 同時(shí)獲取企業(yè)價(jià)值。國(guó)家體育場(chǎng)工程總面積 21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米， 項(xiàng) 目總投資額313900萬(wàn)元。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家體育場(chǎng)承擔(dān)開(kāi) 幕式、 閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運(yùn)會(huì)后可舉辦 特殊重大賽事、各 類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會(huì)等非競(jìng)賽項(xiàng)目。 因用途多樣，有非常好的 盈利預(yù)期，為采用PPP模式創(chuàng)造了條件。中信集團(tuán)出資65%，北京城建集團(tuán)出資30%，美國(guó)金州公司出資5%，組成中 國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。2003年8月9日，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民 政府、北京奧組

31、委簽署特許權(quán)協(xié)議、國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議協(xié)議，與北京國(guó)有 資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司簽署 合作經(jīng)營(yíng)合同共同組建項(xiàng)目公司一一國(guó)家體育館 有限責(zé)任公 司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育館的融資、建設(shè)工作。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián) 合 體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)賽 會(huì)運(yùn)營(yíng)、維護(hù) 工作，待運(yùn)營(yíng)期滿將國(guó)家體育場(chǎng)移交給北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司。北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求， 提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項(xiàng)目 用地土地一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)用僅為1040元/平方米，而 相鄰地段商業(yè)用地地價(jià)高達(dá) 10000元/平方米，項(xiàng)目土地價(jià)格非常低廉。北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司出 資18.154億元參與項(xiàng)目， 且對(duì)該筆資金不

32、要求回報(bào)。為方便體育場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，北京市政 府提供施工場(chǎng)地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為 方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫助。在奧運(yùn)會(huì)測(cè)試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司支付場(chǎng)地費(fèi)用，而專用于奧運(yùn)會(huì)開(kāi)閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費(fèi)用，由北京市政府承擔(dān)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體 育館或擴(kuò)建已有體育館， 如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體 體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。PPP模式項(xiàng)目的過(guò)程：五大階段監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)控制PPP項(xiàng)目一般過(guò)程的19個(gè)步驟PPP項(xiàng)目一般過(guò)程：PPP模式是針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目生命周期提出的一種新

33、的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細(xì)的流程控制以確保項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。在我國(guó)，從PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)到結(jié)束，要經(jīng)歷5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、 項(xiàng)目移交。1、項(xiàng)目識(shí)別階段在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化 程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，比較適合采用PPP模式。項(xiàng)目識(shí)別階段包括：項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證4個(gè)環(huán)節(jié)。其中，物有所值(Value for Money ，VFM)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資 源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益，通俗地講就是少花錢(qián)、多辦事、辦好事。VFM評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提

34、供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn) 用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu) 化。2、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段當(dāng)項(xiàng)目通過(guò)了科學(xué)論證之后，就開(kāi)始轉(zhuǎn)為專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。 項(xiàng)目準(zhǔn)備工作包括：管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核3個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)施PPP項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜程度和專業(yè)程度極高，需要組建 一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)。其中，政府部門(mén)成為監(jiān)管者，在項(xiàng)目過(guò)程中承擔(dān)著有 限的職能，社會(huì)資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動(dòng)， 則承擔(dān)著提供服務(wù)的主要 職能。3、項(xiàng)目采購(gòu)階段當(dāng)ppp項(xiàng)目準(zhǔn)備及架構(gòu)設(shè)計(jì)等工作完成后，就可以進(jìn)入項(xiàng)目采購(gòu)階段，主 要包括：資格審核、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審

35、、談判與合同簽署。按照政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）規(guī)定，PPP項(xiàng)目采用公開(kāi) 招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)，按照政府采購(gòu)法律 法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)的， 按照下列基本 程序進(jìn)行：采購(gòu)公告發(fā)布及報(bào)名、資格審查及采購(gòu)文件發(fā)售、采購(gòu)文件的澄清或 修改、響應(yīng)文件評(píng)審等。4、項(xiàng)目執(zhí)行階段項(xiàng)目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作能否順利進(jìn)行是 PPP 項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項(xiàng)目公司、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付、 中期評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司， 項(xiàng) 目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)（或

36、PPP中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同 約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門(mén)和 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。5、項(xiàng)目移交階段PPP項(xiàng)目的移交要經(jīng)過(guò)4個(gè)環(huán)節(jié)：移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效 評(píng)價(jià)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交 形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交；移交 內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短 可使用年限等指標(biāo)。項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門(mén)（或P

37、PP中心）應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本 效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并 按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為政府開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作管理工 作決策參考依據(jù)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：政府失信風(fēng)險(xiǎn)降低 重視關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)影響近年來(lái)，隨著我國(guó)PPP模式的深化和推廣，很多省市通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來(lái)越多PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問(wèn)題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。但是不可否認(rèn)，PPP模式作為一種新生事物，對(duì)我國(guó)的政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén) 而言，都還是相對(duì)缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題， 許

38、多項(xiàng)目存在敗筆甚至失敗收?qǐng)?。從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來(lái)看，PPP項(xiàng)目主體以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程難 免遭遇大量的風(fēng)險(xiǎn)威脅，這些風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化、 自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括政治、市場(chǎng)、法律、 財(cái)經(jīng)、建造、運(yùn)營(yíng)等六個(gè)方面：ppp項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)聯(lián)性ppp項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險(xiǎn)之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多 時(shí)候它們互為因果，例如政府部門(mén)人員腐敗行為導(dǎo)致過(guò)高承諾， 最終產(chǎn)生政府信 用風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目唯一性、市場(chǎng)需求變化等風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)收益不足等等。此外，政 府換屆、公眾反對(duì)等多方面的原因均會(huì)導(dǎo)致該問(wèn)題的出現(xiàn)。但值得注意的是，隨著ppp模式在

39、我國(guó)的發(fā)展，政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不是主要 風(fēng)險(xiǎn)。政府信用風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)的嚴(yán)重性排名大幅下降， 而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年 上調(diào)對(duì)中國(guó)政府的信用評(píng)級(jí)，這也可以作為中國(guó)政府信用風(fēng)險(xiǎn)逐漸減弱的另一個(gè) 有力證據(jù)。面對(duì)多種多樣、紛繁復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，ppp項(xiàng)目各主體（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)要共同努力， 做好風(fēng)險(xiǎn)管理。政府部門(mén)方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì) ppp知識(shí)的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)ppp項(xiàng)目 的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境， 并且建 立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對(duì)專業(yè) 知識(shí)的欠缺。社會(huì)資本方面，不應(yīng)抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門(mén)缺乏專業(yè)知 識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在

40、以后的執(zhí)行過(guò)程中很容易造成政 府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn) 另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利， 當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配：堅(jiān)持三項(xiàng)原則全面共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)PPP模式本質(zhì)上是政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間一種長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系， 是一 系列介于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式與完全私有化之間的具體融資方式， 因此，雙方之間 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配與承擔(dān)的終極目的是確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。目前，學(xué)界對(duì)ppp模項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控 制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。按照這個(gè)原則，建造風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給私 營(yíng)部門(mén)，而政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)等則應(yīng)該由更有控制力的公共

41、 部門(mén)來(lái)應(yīng)對(duì)。在此基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目的大部分風(fēng)險(xiǎn)都可以得到合理分配和有效控 制。但是，在PPP項(xiàng)目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，比如不可抗 力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雙方都不具備控制力的因素，分配時(shí)應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、 政府自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失以及私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)風(fēng) 險(xiǎn)的意愿。因此，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)應(yīng)相互匹配， 也必須成為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 分配的原則之一。另外，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還難免存在一些特殊情況： 項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì) 出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失比預(yù)估的要大得多。在此情況下， 如果讓某一方單獨(dú)承擔(dān)接近無(wú)限大的風(fēng)險(xiǎn)，必將影響承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性， 可見(jiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分配過(guò)程中還應(yīng)該遵循：承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。綜上所述，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一 方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)