農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度化調(diào)整

1、農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度化調(diào)整 內(nèi)容提要直接公開的村民選舉制度的導(dǎo)入，使農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，這就是從以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向村委會(huì)與黨支部并列的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度化調(diào)整的目標(biāo)，就是在促進(jìn)村民自治制度發(fā)展的同時(shí)，完善村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；其基本途徑就是通過(guò)兩票制和二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把直接公開的競(jìng)選機(jī)制同時(shí)引入村委會(huì)與黨支部建設(shè)，在共同的民意基礎(chǔ)上建立村委會(huì)與黨支部職能協(xié)調(diào)的制度機(jī)制。村民選舉制度導(dǎo)入農(nóng)村后，一個(gè)始料不及的效應(yīng)，就是農(nóng)村權(quán)力關(guān)系普遍出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的矛盾，表現(xiàn)為村委會(huì)與黨支部（以下簡(jiǎn)稱村支兩委）權(quán)力之間的沖突與調(diào)適，斗爭(zhēng)與妥協(xié)。然而，矛盾的實(shí)質(zhì)是什么？根

2、源在哪里？矛盾解決的基本途徑是什么？是一個(gè)亟待冷靜思考的重大問(wèn)題。本文試圖從二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際，對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究。一、農(nóng)村黨政關(guān)系問(wèn)題的爭(zhēng)論美國(guó)一位政治學(xué)家，叫柯丹青（DanielKelliher），1997年他在中國(guó)學(xué)刊（TheChinaJournal）發(fā)表了一篇文章，專門論述中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)村民自治問(wèn)題的爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論都是近10來(lái)年發(fā)生的事情。柯丹青發(fā)現(xiàn)，盡管大家都不否定黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，但村黨支部的法律地位卻是模糊的。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)村支兩委關(guān)系的看法存在很大的差異，這同人們以實(shí)用主義來(lái)對(duì)待村民自治的工具性態(tài)度有很大的關(guān)系。柯丹青指出，無(wú)論支持還是反對(duì)村民自

3、治的觀點(diǎn)，差不多都是工具性的，他們有關(guān)村民自治的那些討論，總是在選擇能人、落實(shí)政策、完成任務(wù)等具體事務(wù)上兜圈子，人們回避或者大而化之地談?wù)摯迕褡灾伪旧淼拿裰鲀r(jià)值問(wèn)題。因此，那些支持村民自治的人，花了很大的氣力去說(shuō)服鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委相信村民自治同黨的利益不相矛盾。而反對(duì)村民自治的人，根本不信這套說(shuō)教，他們的說(shuō)法很直爽：村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)存在直接的矛盾。如果讓村委會(huì)自主運(yùn)作，就必將削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那就不可能實(shí)現(xiàn)真正的村民自治。這兩者的相互排斥的。不難看到，這樣的爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)下去，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題不僅沒(méi)有解決，而且日益暴露其普遍性和嚴(yán)重性。不過(guò)現(xiàn)在斷然拒絕村民自治的人怕是不多了，直截了當(dāng)?shù)胤穸?/p>

4、農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的言論更加稀少。最近一期鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇的一組專門討論村支兩委關(guān)系文章引起了筆者的關(guān)注，因?yàn)檫@組文章比較集中反映了當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。這個(gè)焦點(diǎn)就是要不要拋棄黨政分開的原則，這個(gè)原則曾被認(rèn)為是中國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵。顯然，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答，構(gòu)成兩個(gè)針鋒相對(duì)的陣營(yíng)。堅(jiān)持黨政分開原則的人，有的認(rèn)為，如果硬要搞村支書-村主任一肩挑，不僅很難保證村民選舉的公平與競(jìng)爭(zhēng)性，而且將導(dǎo)致黨的基礎(chǔ)力量的損失。有的從理論上來(lái)看問(wèn)題，認(rèn)為村主任與村支書，他們的權(quán)力合法性來(lái)源不同、性質(zhì)與職責(zé)不同、工作重點(diǎn)與工作方式不同、制約機(jī)制完全不同，如果兩個(gè)職務(wù)所肩負(fù)的使命發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)使一肩挑的人處于十分

5、尷尬的境地。還有的人強(qiáng)調(diào)法治原則，主張讓村主任依法履行職權(quán)，并反問(wèn)到：全國(guó)農(nóng)民都在自己選出的村委會(huì)帶領(lǐng)下依法履行義務(wù)和行使權(quán)利，難道不正是我們黨的最大愿望嗎。在贊成或支持黨政合一原則的陣容中，有人從實(shí)踐體會(huì)的好處羅列了一肩挑的優(yōu)越性，這些優(yōu)越性包括，既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又提高了村委會(huì)的地位；既增強(qiáng)了村民選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，又加強(qiáng)了村支兩委的團(tuán)結(jié)；既化解了干群矛盾，又提高了村級(jí)組織的辦事效率，等等。還有的人認(rèn)為，黨政分開是一定歷史條件下的產(chǎn)物，這個(gè)理念有必要改變，實(shí)行兩委合一為中國(guó)民主制度改革的深化探索了一條新路子，其潛臺(tái)詞就是拋棄黨政職能分開的原則。這種觀點(diǎn)的邏輯結(jié)論就是，最好的權(quán)力格局是村主任都由村

6、支書兼任，村支兩委高度重合。顯然，這場(chǎng)有關(guān)村級(jí)黨政關(guān)系的爭(zhēng)論，是80年代政治體制改革爭(zhēng)論焦點(diǎn)-黨政能否分開的繼續(xù)。既然有人提到黨政合一的重大意義是因?yàn)樗鼮橹袊?guó)民主制度的深化摸到了一條路子，這是不是意味著今天發(fā)生在村莊里的一肩挑故事，將會(huì)成為國(guó)家政治體制改革的摹本？無(wú)論答案是肯定的還是否定的，我們都不能小視目前的這場(chǎng)爭(zhēng)論對(duì)中國(guó)未來(lái)政治體制改革的影響。二、村民選舉后的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)在回應(yīng)上述爭(zhēng)論之前，有必要認(rèn)清村民選舉后中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況，以便從理論上把握農(nóng)村黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)。鄒讜用全能主義（totalism）這個(gè)概念來(lái)揭示當(dāng)代中國(guó)宏觀政治社會(huì)的基本特征。全能主義政治就是建立在一個(gè)總體性社會(huì)基礎(chǔ)之

7、上的，以黨為核心的政治同心圓結(jié)構(gòu)。黨核心具有縱橫穿透力，在這種政治穿透的作用下，中國(guó)的各級(jí)權(quán)力組織都具有同構(gòu)性，即所謂組織對(duì)口設(shè)置、上下碗口一般粗等等。在全能主義的模式下，農(nóng)村所有權(quán)力組織，包括黨支部、村委會(huì)、民兵營(yíng)、婦女會(huì)、青年團(tuán)等等，都是國(guó)家自上而下所建立并納入了國(guó)家控制范圍的正式組織。可以說(shuō)，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)是國(guó)家制度框架在農(nóng)村的投射，農(nóng)村黨政關(guān)系是政權(quán)層面的黨政關(guān)系的縮影。因此，農(nóng)村黨政關(guān)系的重建無(wú)疑對(duì)宏觀政治結(jié)構(gòu)重構(gòu)具有深遠(yuǎn)的影響。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)行村民選舉以前，農(nóng)村權(quán)力關(guān)系是以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。而村民選舉制度的導(dǎo)入，改變了村委會(huì)權(quán)力的基礎(chǔ)，村委會(huì)權(quán)力的合法性渠道與黨支部

8、出現(xiàn)的分野。如果黨支部的權(quán)力仍然保持自上而下的性質(zhì)，那么村委會(huì)的權(quán)力依賴于村民自下而上的村民授權(quán)，村民選舉就是這種授權(quán)的制度化渠道。這就從根本上促使農(nóng)村公共權(quán)力轉(zhuǎn)向黨政二元權(quán)力的結(jié)構(gòu)。說(shuō)到權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須考察權(quán)力的四個(gè)基本要素結(jié)構(gòu)，既權(quán)力的資源配置模式、來(lái)源渠道、運(yùn)行規(guī)范、支配力的強(qiáng)弱對(duì)比。從這些要素結(jié)構(gòu)分析來(lái)看，村委會(huì)與黨支部是性質(zhì)、職能以及運(yùn)作機(jī)制都有不同的特征，不能混為一談。第一，農(nóng)村權(quán)力資源的配置的變化：從集體壟斷到多元配置傳統(tǒng)的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制之所以得以鞏固，根本的原因是權(quán)力資源特別是經(jīng)濟(jì)資源的集體壟斷。在全盤集體化中生活的農(nóng)民，在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有自主權(quán)，在政治上也就談不上自治權(quán)了。以包產(chǎn)

9、到戶為發(fā)端的農(nóng)村非集體化改革，實(shí)質(zhì)上是打破經(jīng)濟(jì)資源集體壟斷的過(guò)程。非集體化的過(guò)程，無(wú)論是美其名曰藏富于民也好，還是惡其名為集體空殼也罷，必然是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從集體的一元控制向多主體的多元控制模式轉(zhuǎn)型。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們掌握了土地使用權(quán)、糧食和現(xiàn)金的處置權(quán)，也就意味著他不再象從前那樣依附村集體或村干部。反過(guò)來(lái)，村集體或者村干部來(lái)靠從村民手中提留統(tǒng)籌才能運(yùn)轉(zhuǎn)或生存。村莊權(quán)力資源配置模式的變革，從根本上改變了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，潛在的權(quán)力資源要轉(zhuǎn)變成權(quán)力者可以動(dòng)用的資源，需要有一定提取的過(guò)程。就提取權(quán)力資源的合法性來(lái)看，村委會(huì)有資格從集體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及公私混合經(jīng)濟(jì)中提取經(jīng)濟(jì)資源，而黨

10、支部只能依托集體經(jīng)濟(jì)。也就是說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)是黨支部權(quán)力的資源的唯一來(lái)源。因此，集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱與黨支部權(quán)力資源的多寡直接關(guān)聯(lián)。顯然，弱集體-強(qiáng)私營(yíng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使村委會(huì)占有的權(quán)力資源多于黨支部，成為黨弱村強(qiáng)權(quán)力格局的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，在農(nóng)戶家庭私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的村莊，村支書也有可能利用政治手段（或權(quán)威性資源）來(lái)控制村委會(huì)提取的權(quán)力資源。這樣的案例不勝枚舉。因此，僅僅從資源配置及其提取方式這個(gè)方面，還不能全面認(rèn)識(shí)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的狀況，還需要考察權(quán)力來(lái)源或者權(quán)力的合法性問(wèn)題。第二，權(quán)力來(lái)源及合法性問(wèn)題：自上而下還是自下而上權(quán)力來(lái)源是指權(quán)力合法性或認(rèn)受性的來(lái)源或渠道。就程序民主來(lái)說(shuō)，治者之權(quán)必經(jīng)被治者認(rèn)可才具

11、有合法效力。治者的權(quán)力主要有兩種來(lái)源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的選舉。實(shí)行村民直選制度以后，村支部與村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源出現(xiàn)了分野。村支部的權(quán)力來(lái)源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選，而村委會(huì)的權(quán)力只能來(lái)自村民選舉。權(quán)力的合法性問(wèn)題，不僅僅是一個(gè)理論問(wèn)題或者觀念問(wèn)題，農(nóng)民以其自己的語(yǔ)言提出了這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權(quán)威的時(shí)候，他接受的其實(shí)在上述的程序民主原則。當(dāng)村民發(fā)出為什么由多數(shù)村民選舉的村委會(huì)必須接受由少數(shù)黨員選出來(lái)的黨支部領(lǐng)導(dǎo)?quot;的詰問(wèn)時(shí)。他其實(shí)是質(zhì)問(wèn)黨支部權(quán)力的合法性來(lái)源問(wèn)題。當(dāng)他們的疑問(wèn)得不到滿意的答復(fù)時(shí)，他們就會(huì)質(zhì)疑

12、村民選舉的意義，于是就發(fā)出了這樣的感嘆：如果村支書是鐵定的第一把手，那么選舉村主任這個(gè)第二把手又有什么實(shí)際意義？其實(shí)，村黨支部權(quán)力的合法性，不僅要從程序政治的角度來(lái)看，還要從規(guī)范政治的合法性來(lái)衡量。黨支部的基本政治職能是保證黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，村黨支部的權(quán)力并不取決于選舉（無(wú)論是黨內(nèi)選舉還是擴(kuò)大的支部選舉如兩票制），而是取決于它的政治正確，也就是保證黨的方針政策在本村范圍得以正確地執(zhí)行。因此，黨支部選舉是選人而不是選政策（村委會(huì)選舉也還沒(méi)有發(fā)展到選政策的高度）。因此，村委會(huì)對(duì)黨支部領(lǐng)導(dǎo)的服從，實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的路線方針的服從，而不是聽命于村支書的個(gè)人意志。如果一個(gè)黨支部背離了黨的路線、

13、方針和政策，它就既不存在程序上的合法性，也不存在規(guī)范上的合法性。那些蛻化變質(zhì)的村支書，盡管口頭上比誰(shuí)都強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)是利用黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)金字招牌來(lái)掩蓋其貪樁妄法的行經(jīng)。嚴(yán)重的是，這些蛻化變質(zhì)的村支書所耗損的正是執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。第三，權(quán)力影響力及其變化權(quán)力影響力是權(quán)力強(qiáng)弱的綜合體現(xiàn)。對(duì)這種影響力的衡量，需要經(jīng)驗(yàn)觀察才能判斷。從政治分析的角度來(lái)看，權(quán)力影響力的要素主要包括：1）組織吸納能力，即吐故納新、容納社會(huì)精英的能力；2）社會(huì)動(dòng)員能力，即宣傳、發(fā)動(dòng)、取得民眾支持的能力；3）制度監(jiān)督與組織自控能力。從現(xiàn)實(shí)觀察來(lái)看，農(nóng)村非集體化改革以來(lái)，不少農(nóng)村黨支部特別是村支書在村落中的影響力削弱了，一是

14、黨員的先鋒模范作用削弱了；二是村里青年人的入黨積極性下降了；三是作為黨支部的外圍組織或者助手，如共青團(tuán)、村婦聯(lián)等也幾乎名存實(shí)亡。據(jù)有關(guān)部門于1995年的調(diào)查估計(jì)，全國(guó)大約有10%的農(nóng)村黨支部處于這種狀況。這意味著農(nóng)村基層黨組織失去了對(duì)1億左右農(nóng)民群眾的政治影響！村黨支部特別是村支書能力弱化的原因，固然同權(quán)力資源的減少有直接的關(guān)系，但更根源恐怕還是黨支部組織建設(shè)沒(méi)有從根本上解決四個(gè)化的問(wèn)題。所謂四個(gè)化，就是農(nóng)村黨員隊(duì)伍的老化、黨性觀念的淡化、思想觀念的僵化和部分黨員干部的蛻化。在近期全國(guó)農(nóng)村學(xué)習(xí)貫徹江澤民三代表思想的活動(dòng)中，應(yīng)該把解決這個(gè)問(wèn)題擺在突出的位置。國(guó)內(nèi)外許多研究村民選舉、村民自治問(wèn)題的

15、學(xué)者，大多認(rèn)為村民選舉加強(qiáng)了村委會(huì)的權(quán)力，提高了村委會(huì)的影響力。就筆者的經(jīng)驗(yàn)觀察來(lái)看，這個(gè)判斷符合事實(shí)。原因在于，定期的村民選舉使村里的各種精英可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)入村委會(huì)。起碼，我們?cè)诶碚撋峡梢哉f(shuō)，村民選舉制度既提高了村委會(huì)吐故納新的活力，也能夠通過(guò)預(yù)期選舉或啟動(dòng)罷免程序來(lái)保證村民對(duì)村委會(huì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。這種動(dòng)力機(jī)制無(wú)疑有助于村委會(huì)影響力的提高和鞏固。圖1是筆者對(duì)村民選舉后農(nóng)村黨政關(guān)系類型的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)分析框架：先看黨強(qiáng)村強(qiáng)的A型結(jié)構(gòu)，就是村黨支部與村委會(huì)在明確分工的基礎(chǔ)上，建立了民主合作的制度機(jī)制。這種黨村共強(qiáng)的結(jié)構(gòu)可以說(shuō)是一個(gè)理想模型。第二，黨弱村?quot;的B型結(jié)構(gòu)，就是村委會(huì)主導(dǎo)村政事務(wù)，成為事實(shí)上的權(quán)力中心。其基本特征是，村委會(huì)控制了村莊大部分權(quán)力