關系扯不清 生態(tài)遭了殃

1、關系扯不清 生態(tài)遭了殃    冬日里的扎龍濕地雖不見天上成群的飛鳥，也不見水里歡暢的游魚，但大片大片已經(jīng)枯黃、消瘦的蘆葦，和被割光了的濕地上堆放著的一垛一垛蘆葦包，經(jīng)白雪點綴后，整片濕地都亮堂起來，空曠、簡單。這像是一張顏色泛黃的老照片，照片背后，似乎已經(jīng)聽到春暖花開之時濕地里的萬物歡歌，嗅到芳草以及泥土的氣息。 這是一幅和諧的自然畫面，但這一和諧的自然場景背后卻是領地的劃分以及利益的糾葛。黑龍江省扎龍濕地自然保護區(qū)管理局副局長兼管理局森林公安局局長胡輝說：“這塊濕地的所有權是林甸縣的，濕地上的蘆葦是縣育葦場的，已經(jīng)結冰的水面以及冰下冬眠的魚類歸水產(chǎn)局，

2、有狐貍就歸野生動物的主管部門林業(yè)局管?！?“名義上我們管濕地，實質上，我們的權力十分有限?！焙x說。 扎龍保護區(qū)建區(qū)33年，其所轄21萬公頃的資源權屬都是當?shù)卣拖嚓P單位的，扎龍自然保護區(qū)管理局（以下簡稱扎龍管理局）方面雖不停呼吁劃歸給扎龍保護區(qū)，但一直沒有結果。 這種條塊分離、各自為營的管理方式，使扎龍濕地管理和保護上嚴重短板，導致扎龍管理局對扎龍濕地管理與保護“直不起腰也伸不開手”。造成扎龍濕地內(nèi)的生產(chǎn)和生活活動失控，改變了原始的扎龍濕地景觀，濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著巨大的環(huán)境壓力，野生動植物的棲息地和生存條件遭到嚴重破壞，各種生物資源已經(jīng)呈現(xiàn)出減少趨勢，生物多樣性保護受到嚴重威脅。 “濕地里

3、連一根草都不屬于扎龍” 由于歷史原因，從建區(qū)至今，扎龍保護區(qū)始終沒有資源權屬。由于資源權屬不歸保護區(qū)，無法從根本上限制各種違法開發(fā)活動 扎龍濕地面積21萬公頃，其中歸齊齊哈爾管轄區(qū)域面積9.3萬公頃，其余11萬公頃歸大慶管轄。保護區(qū)內(nèi)有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)56個自然屯以及10余家國有企事業(yè)單位，人口2.9萬余人。區(qū)內(nèi)尤其是核心區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)生活活動，給扎龍濕地生態(tài)造成嚴重威脅。 “扎龍在管理上最大的難題是資源權屬問題?！焙x說：“21萬公頃扎龍濕地，連一根草都不屬于我們。只有確認了資源權屬歸扎龍，我們才能以主人的身份，名正言順地開展?jié)竦毓芾砼c保護工作。否則，我們永遠都是跟人家商量。” 由于歷史原因，從建區(qū)至

4、今，扎龍保護區(qū)始終沒有資源權屬?！霸埍Ｗo區(qū)內(nèi)的每一寸土地、每一個水泡，就連每一根葦草都是歸行政區(qū)當?shù)卣拖嚓P單位的，跟我們一點關系都沒有。” 可是，地方政府不斷加大對扎龍保護區(qū)內(nèi)的濕地資源開發(fā)利用，如修建公路、修建引水工程、圍湖養(yǎng)魚、開墾濕地、開發(fā)旅游等。 “我們不斷地與當?shù)厣鐓^(qū)進行交涉，但是由于資源權屬不歸我們，扎龍保護區(qū)無法從根本上限制上述的各種違法開發(fā)活動。相反，我們就連建一個保護站、埋個界樁都十分困難，因為地盤是人家的?！?胡輝說，最典型的例子就是扎龍保護區(qū)二期工程項目的建設問題。項目資金早在2006年就已經(jīng)到位，主要建設內(nèi)容是在保護區(qū)內(nèi)新建5個保護站、5座望塔及在保護區(qū)邊界埋設界

5、碑界樁。但是在項目實施過程中，涉及到的當?shù)卣拖嚓P單位都不同意扎龍保護區(qū)在他們的行政區(qū)劃內(nèi)建站、建塔、埋設界碑界樁。由于沒有資源權屬，在多次溝通協(xié)調(diào)無果的情況下，項目只好擱置。直至2011年，在省有關部門的協(xié)調(diào)下工程才算完成。 “現(xiàn)在，我們要實施三期工程，在扎龍濕地范圍內(nèi)建設10個保護點，想必難度仍然不小?！焙x說。 “出去執(zhí)法， 很多地方都不配合” 受權屬制約，在跨區(qū)域執(zhí)法過程中，當?shù)卣鲇诘胤奖Ｗo因素，常常不予配合，致使執(zhí)法工作遇到重重困難 “我們執(zhí)法的難度太大了，受權屬制約，在跨區(qū)域執(zhí)法過程中，當?shù)卣鲇诘胤奖Ｗo等因素，一般都不配合?！痹埞芾砭稚止簿指本珠L仇福臣在扎龍管理局執(zhí)

6、法崗位工作十幾年，他向記者講述了他在工作中遇到的尷尬。 仇福臣說，扎龍所跨兩區(qū)4縣各自都有自己的林業(yè)局和林業(yè)公安局，有的地方還設有專門的濕地管理局，出于地方保護，對于破壞濕地的行為有些地方不僅不管，甚至還成為破壞濕地行為的保護傘。 “沒有產(chǎn)權的扎龍，如何維權呢？”仇福臣說：“權屬問題是困擾扎龍保護區(qū)管理與保護事業(yè)發(fā)展的致命問題。根據(jù)黑龍江省濕地管理條例規(guī)定，各行政區(qū)對本區(qū)域資源行使管理權限，這就給各級政府在濕地保護和利用上劃出了勢力范圍，留出了利用空間?！?仇福臣以2004年震動全國的林甸縣濕地局挖溝事件為例，指出了扎龍濕地在執(zhí)法上的矛盾。他說，按照黑龍江省濕地保護條例規(guī)定，事件應由林甸縣林業(yè)

7、局負責處理?？墒?，林甸卻以案件已報到扎龍保護區(qū)管理局為由，拒絕對這起事件下達行政處罰決定書。而按照有關規(guī)定，隸屬齊齊哈爾市政府的保護區(qū)管理局是不允許跨區(qū)域執(zhí)法的。由于對管理和執(zhí)法體制認識上存在的嚴重分歧，這起事件的行政處罰決定書歸誰下達都成了一個問題。 “沒抓手”或者說“無法可依”也是令扎龍濕地執(zhí)法人員感到頭疼的問題。仇福臣說：“我們現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)只是兩個條例（黑龍江省濕地條例和省野生動物保護條例），而這兩個條例的條款都沒有與刑法結合，對于破壞濕地行為的打擊和處罰力度太弱。比如說對于林甸軍馬場挖溝行為，條例規(guī)定只是恢復原樣和處以每平方米5?10元罰款，但沒有規(guī)定不履行怎么辦?！?“破壞濕地行為屢

8、禁不止，其更深層原因是扎龍濕地這種管理體制造成的。也就是說，管理方對濕地資源沒有所有權，造成管理工作伸不開手，使?jié)竦毓芾硐萑脒M退兩難的尷尬境地?！焙x說。 “扎龍管理局管理職能 實質上已經(jīng)架空了” 由于扎龍管理局沒有取得資源權屬及資源使用權，很多協(xié)調(diào)工作難度很大，這給保護工作造成了巨大阻力 胡輝告訴記者，有關扎龍濕地保護與管理權限的劃分說來話長。 據(jù)介紹，扎龍管理局成立于1979年，當時將扎龍管理局設在齊齊哈爾市，歸齊齊哈爾市政府管轄。保護區(qū)成立伊始，有關部門給扎龍規(guī)定了“三統(tǒng)一兩不變”原則，即統(tǒng)一保護、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；行政區(qū)劃不變、資源隸屬關系不變。扎龍管理局名義上可以到濕地所跨其他縣境

9、內(nèi)實施統(tǒng)一管理的職權，實際上卻根本統(tǒng)一不了。 “資源權屬是人家的，人家不接受你統(tǒng)一，你有啥辦法？” 胡輝介紹，1992年以前，林甸縣和杜爾伯特蒙古族自治縣均歸齊齊哈爾市管轄，那時管理上的矛盾并不突出。1992年以后，上述兩縣劃歸大慶市管轄，矛盾就凸顯出來。那些過去在邊界上的摩擦，上升到“扎龍到底歸誰管、怎么管”。扎龍補水、防火等一系列重大問題到了非解決不可的地步。 在經(jīng)歷長時間激烈的爭論之后，2011年，黑龍江省政府決定扎龍歸省管，機構名稱變更為“黑龍江省扎龍國家級自然保護區(qū)管理局”。然而，其資源權屬問題依然沒有解決。 現(xiàn)在，扎龍保護區(qū)的自然資源實行的仍是條塊式的管理體制，各資源行政主管部門各

10、管一條線。林業(yè)部門管野生動物，輕工管蘆葦，水產(chǎn)管漁業(yè)，畜牧管草原，水利管水資源，環(huán)保管污染，土地部門管土地資源。由于扎龍沒有取得資源權屬及資源使用權，很多協(xié)調(diào)工作難度很大，這給保護工作造成了巨大阻力。 “沒有資源權屬，社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展給扎龍濕地保護工作造成了巨大壓力?！焙x說。 “人為活動已經(jīng)給扎龍濕地生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重威脅” “過度開發(fā)利用，大型工程進入濕地，使?jié)竦丨h(huán)境破碎化、片段化、島嶼化現(xiàn)象加劇?！痹趶氖聺竦乇Ｗo工作的森林公安隊伍里，畢業(yè)于東北林大野生動物資源專業(yè)科班出身的仇福臣的視角更專業(yè)。 仇福臣用魚類資源銳減的事例說明扎龍保護區(qū)資源權屬割據(jù)一方的后果：“目前，扎龍濕地所有的泡沼和湖面都是

11、當?shù)卣騿挝话l(fā)包給個人經(jīng)營的。在經(jīng)濟利益的驅使下，經(jīng)營者實行滅絕式捕撈，竭澤而漁。保護區(qū)一直都在控制捕撈行為，但是由于水面的權屬問題，收效甚微?！?仇福臣說，過度捕撈，人鳥爭食，造成扎龍濕地魚類蘊藏量急劇下降。據(jù)監(jiān)測，與建區(qū)初期相比，扎龍保護區(qū)魚類的蘊藏量減少達80%以上，并且魚類種群質量下降退化相當明顯。低齡化、小型化、早熟（提前產(chǎn)卵）、雌雄比例懸殊等退化現(xiàn)象十分嚴重。受人類生產(chǎn)生活活動的影響，魚類體內(nèi)有毒物質富集，種群健康質量極差，魚類種群生存受到威脅。 上世紀50年代后期特別是進入90年代，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟，把扎龍濕地的面積都規(guī)劃進去進行“合理利用”，在扎龍濕地內(nèi)陸續(xù)修建了公路、水庫、引排水工程等大型工程。這些工程急劇地改變了原始濕地生態(tài)系統(tǒng)，改變了濕地水體的原始分布格局，破壞了濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，造成濕地生境破碎，加劇了濕地“島嶼化”進程，對扎