探析公共理財過程中預算假設理論選擇

1、探析公共理財過程中預算假設理論選擇    摘要：公共理財實踐要求政府在當前服務預算、固定最高限額預算和“無限制”預算三種預算假設理論中做出選擇。不同層次的預算管理目標模式和編制技術方法構成了選擇預算假設時的契入點和支撐點。在控制總投入的管理模式下，其所遵循的預算假設是滿足當前服務預算或最高限額預算，此時必然采用傳統(tǒng)漸進式的編制方法；控制產(chǎn)出和結果的管理模式則要求遵循“無限制”預算假設，理性預算的編制技術方法得以應用。 關鍵詞：預算假設；績效預算；預算目標；預算編制技術編制政府預算是各國政府公共決策過程中的核心階段，公共部門基于對未來預算年度不同的假設提出

2、預算請求，如有的部門可能根據(jù)業(yè)務量的需要申請資源，有的根據(jù)其認為可以獲得的資金做出申請，有的可能是使用這樣或那樣的方法組合。結果是預算申請基于不同的假設，在此基礎上形成的部門預算數(shù)額之間差距懸殊，而要求預算辦公室或財政部門做出不同的反應。很顯然，這樣做不僅有悖于政府理財?shù)目茖W性和公平性，還人為增加了預算編制的復雜性和難度，為了避免各職能部門在預算假設上的分散性，編制預算之前政府制定統(tǒng)一的規(guī)則就顯得尤為重要。一、三種政府預算假設理論概述及評價理論上有三種不同的預算假設：一是當前服務預算。其基本思路是假設既定項目不發(fā)生任何變化，部門現(xiàn)時的預算被用作新預算的基礎，任何增加預算的申請都僅僅是為了滿足其

3、增加的運行成本，如在人員、原材料供給等方面成本的變化。換句話說，政府承諾繼續(xù)現(xiàn)在的所有項目，履行或有義務。運用這種預算假設時，預算編制可以看作是在以往的基數(shù)之上添加或者去掉一個增量，財政部門重點論證的是增量的合理性。二是固定最高限額預算，也被稱為現(xiàn)時服務承諾的一種替代方法。在這一假設體系中，首先在整個政府范圍內(nèi)設置資金限制，然后把這一限制分解到部、局和其他子單位，自上至下規(guī)定每個預算部門使用的資源限額，本部門的一切支出被固定在此框架中。其優(yōu)點是獲得的預算申請匯總起來不會超過預期的最高限額，有利于財政部門從總體上控制資源，缺陷是資金在部門之間可能分配不均。三是“無限制”的預算或“藍天”預算1.假

4、如各部門能夠獲得足夠的資源來滿足其需要，這時其預算申請又將如何？這種假設對預算申請設計了幾種“倘使將會怎樣”的方法，例如，如果可以提供更多的資金將會如何或者在某特殊領域的項目改善了又怎么辦？這一假設并不等同于缺乏預算指導，其目的在于促使各預算單位將其潛在的需求信息全部顯現(xiàn)出來并排序，財政部門可以充分比較和論證，統(tǒng)籌考慮。以上三種預算假設在不同體制的國家以及同一國家不同的發(fā)展階段各有側重。建立在前兩種假設基礎上的預算編制既可以避免增加預算赤字，又可以縮小財政部門與各預算單位之間討價還價的余地，從而減少交易成本，因而在經(jīng)濟穩(wěn)定、財源穩(wěn)固的時期較適用。事實上，最高限額預算假設其限額的制定和分解依據(jù)并

5、不能完全脫離預算單位以往的基數(shù)，而往往是以滿足現(xiàn)時服務為前提的。但其缺陷在于：預算管理部門本身對于項目的變化不能提供實質(zhì)性建議，由于缺乏資源分配的詳細信息，表面看來似乎在預算決策過程中起著主導作用，如可以掌控預算限額的分配和審議預算增量，但實質(zhì)上正是由于缺乏必要和詳盡的項目信息，最終大多形成以部門申請意見為意見的局面，在整個預算決策過程中處于完全被動的地位。第三種預算假設則鼓勵預算單位暫時不考慮公共資金方面的制約，通過論證實施某一項目的必要性，充分表達其在公共支出領域的偏好，極大地增強了預算信息的公開透明性。對于決策部門來說，可以作為更加滿意的資金水平上的討論基礎，當然如果缺乏科學的預算管理方

6、法，則有可能會超過決策者的經(jīng)濟和政治能力而不能實施。二、政府管理目標層次選擇預算假設的契入點應該說預算假設理論的選擇與各國政府預算管理的目標層次是密切相關的，甚至可以說會受到后者的制約，換言之，政府側重于某一層次的管理，就必然會采取相應的預算假設。西方國家100多年來的改革實踐以及相關理論的發(fā)展，形成了控制公共資源、制定未來資源配置計劃以及管理資源2三個層面的預算管理功能，各國的預算制度（正式的和非正式的）在此基礎上對預算結果產(chǎn)生決定性的影響。正是由于公共資源的稀缺性，政府預算應運而生，故實施總財力約束、減少財政支出壓力被稱之為預算管理最基礎的功能。而預算規(guī)劃通常反映著各級政府未來的公共政策取

7、向，客觀上也是對各公共部門之間相對財力的權衡，由財政部門根據(jù)戰(zhàn)略重點，將有限的資源按重點配置到相互競爭的需求上。最后層次的管理目標更多的是強調(diào)公共資金的運作績效，包括賦予職能部門一定的預算自主權限和靈活性，提高財政資金的使用效益。實現(xiàn)這三個層次功能，依次對政府的預算管理水平提出了越來越高的要求。在控制總投入的預算管理模式的前提下，其所遵循的預算假設便是滿足當前服務的預算或者最高限額預算，相應的在執(zhí)行預算中最關注的是是否遵從預算，是否突破了預算計劃的規(guī)模。相反，隨著政府理財?shù)目茖W性和民主性程度的提高，預算單位的基礎信息越來越透明化，政府也認識到，結果是否有效率，是否按納稅人的需求提供了公共產(chǎn)品是

8、預算管理的最終目標，這也是許多國家自1980年代以來放松投入控制，將重心轉向產(chǎn)出方面的主要原因。此時，“無限制”預算的假設日漸受到各國青睞。當然，片面追求總財力約束，硬性規(guī)定公共部門理財?shù)淖罡呦揞~，往往會導致?lián)p害第二層次和第三層次預算目標的實現(xiàn)。比如，為了追求預算形式上的平衡而武斷地改變排序的重點；或在選擇戰(zhàn)略重點時缺乏財力約束，不考慮現(xiàn)時服務的預算情況；或者政府本身管理水平的缺失也會導致政策和資源的脫節(jié)，引起運作資金的短缺等。從積極方面來看，穩(wěn)定的財政狀況會為第二層次和第三層次的運行創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進其健康發(fā)展，相應地，兩個層次的良好運行也會促進財源的穩(wěn)定增長。三、預算技術組織形式構成預算

9、假設的支撐點預算管理功能選擇決定著預算假設的方式。通常政府會根據(jù)現(xiàn)實情況選擇其中一種或者多種方式的組合，以便對職能部門的預算編制實施指導。事實上，政府在選擇預算假設類型的同時也限定著預算編制的技術組織形式，應該說這兩者之間具有一定的共融和對應關系。漸進式預算和理性預算是當前各國政府在編制預算過程中慣常采用的兩類技術方法3.漸進式預算從個體的角度出發(fā)，認為決策者的智力有限、資源（如時間和精力）有限，故鮮有決策者有能力收集到全面完整的資訊，況且針對特定的問題，決策者不可能列舉出所有可能的選擇方案、衡量出每一方案的利弊得失并進行理性的取舍，因此往往會以現(xiàn)行基數(shù)為決策的出發(fā)點，適當做出邊際（增加或減少）變動，以減輕思維計算的負擔，縮小爭辯沖突的范圍。我國預算單位長期以來所采用的基數(shù)加增長的編制方法即來源于此種認識。而理性預算則是