我國義務(wù)教育財政問題研究：回顧與展望

1、我國義務(wù)教育財政問題研究：回顧與展望關(guān)鍵詞義務(wù)教育財政/教育公平/教育轉(zhuǎn)移支付一、引言回顧過去20年，我國義務(wù)教育的發(fā)展取得了令人矚目的成就。在此期間，研究者對義務(wù)教育財政問題的研究也取得了豐碩的成果。筆者在此試對這些成果進(jìn)行總結(jié)和梳理，對未來的研究發(fā)展提出建議。謹(jǐn)以此文慶祝全國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究會成立20周年。二、我國義務(wù)教育財政問題研究已取得的進(jìn)展評價教育財政體系有三個標(biāo)準(zhǔn)：充足、公平和效率。我們也可以簡單地依此將教育財政研究分為三類，而在過去20年間，主導(dǎo)我國義務(wù)教育財政研究的主要是對充足性問題的探討，并取得了數(shù)項對國家宏觀教育決策有重大影響的研究成果。1.關(guān)于教育投資的總量和比例問題在20

2、世紀(jì)80年代到90年代初期，我國教育財政研究取得的最重要成就是探討了教育投資的總量和比例問題，在我國公共教育投資占國民生產(chǎn)總值中的合理比例問題上基本達(dá)成了共識，指出了教育投資相對于國民生產(chǎn)總值超前增長的必要性。教育投資的問題如果按政策層次來劃分，主要包括以下三類：第一，國民經(jīng)濟(jì)中的教育投資問題研究。第二，教育部門內(nèi)部的教育投資決策。第三，微觀層次的教育投資決策問題，具體地說就是學(xué)校、企業(yè)和家庭的教育投資行為研究1.按照這種劃分方法，我國學(xué)者的首要關(guān)注焦點是對于國民經(jīng)濟(jì)層次的教育投資問題的研究?！傲濉庇媱澲袊抑攸c科研項目教育經(jīng)費在國民生產(chǎn)總值中的合理比值探討了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的情況下，政府

3、支出的教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值比例的國際平均水平?！捌呶濉逼陂g教育科學(xué)重點科研項目“教育投資決策研究”在此基礎(chǔ)上，使用更新的數(shù)據(jù)進(jìn)行計算。這些研究指出，到20世紀(jì)末，與我國預(yù)測的經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的國際平均水平大約是3.7-3.9%，因此我國應(yīng)該大幅度的增加教育投資，擴(kuò)大公共教育經(jīng)費在國民生產(chǎn)總值之中的比例2.從歷史的角度看，這些研究在當(dāng)時極具創(chuàng)新性。首先，使用國際比較的方法作為研究基礎(chǔ)體現(xiàn)了一種新的研究和決策價值觀。研究者和決策者開始關(guān)注世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，改變了主導(dǎo)計劃經(jīng)濟(jì)時期的閉目塞聽和夜郎自大的心態(tài)，這種“面向世界”的研究理念一直影響到后來義務(wù)教育財政研究的各個領(lǐng)域。其次，從某種

4、意義上來說，這是我國學(xué)者在改革開放以后，較早使用比較規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩垦芯糠椒ê图夹g(shù)進(jìn)行重要的教育財政研究的成功嘗試。這些研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的政策影響。相關(guān)人員在這些研究基礎(chǔ)上向黨中央、國務(wù)院提出了“我國預(yù)算內(nèi)教育撥款在國民生產(chǎn)總值內(nèi)應(yīng)有一個比例，這個比例在90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到發(fā)展中國家4%的水平”的建議，最終對我國教育經(jīng)費投入政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1993年中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)的中國教育改革和發(fā)展綱要，對教育經(jīng)費投入的目標(biāo)表述為“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。1994年頒布實施的教育法也對此做出相應(yīng)的規(guī)定。在教育投入的發(fā)展目標(biāo)上，還有相當(dāng)

5、數(shù)量的文章針對“財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費所占比例”的政策3和“受教育者人均教育投資逐步增長”4的政策提出了建議。2.教育經(jīng)費在三級教育中的分配問題王善邁教授在1989年就指出，在我國教育經(jīng)費總量不足的情況下，高教比重偏高。教育經(jīng)費分配不合理的問題是中小學(xué)、尤其小學(xué)辦學(xué)條件惡化的原因5.使用此前提到的教育投資問題三層次分類法，教育經(jīng)費在三級教育中的分配問題屬于教育部門內(nèi)部的教育投資決策研究。在90年代以后，研究者開始廣泛地采用公共品理論來說明義務(wù)教育是政府投入的重點，而在高等教育應(yīng)該實施成本分擔(dān)的政策。我國較早從公共產(chǎn)品理論出發(fā)討論教育產(chǎn)品性質(zhì)的是北京師范大學(xué)的王善邁教授67和北京大學(xué)的厲以寧教授。王

6、善邁提出，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，是一種強(qiáng)制性的免費教育，不能通過市場交換提供，其供求由法律調(diào)節(jié)，而不能由市場需求和價格（學(xué)費）調(diào)節(jié)，這決定了義務(wù)教育資源配置方式的核心特征8.這一觀點在今天仍然具有重要的現(xiàn)實和理論意義，本文將在后續(xù)章節(jié)中進(jìn)一步闡述。另外，研究者也對義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)活動特點進(jìn)行了分析9.人們也嘗試采用國際比較數(shù)據(jù)和回歸分析方法，如同為確定“4%的比例”的研究一樣，為確定各級教育在教育總投入中所占的合理比例提供依據(jù)，但是結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)和教育規(guī)模結(jié)構(gòu)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不存在顯著的相關(guān)關(guān)系10.3.多元化籌資體制研究在20世紀(jì)80年代后期和90年代初，研究者將關(guān)注范圍擴(kuò)展

7、到教育資源的動員和使用問題上。人們不僅關(guān)注一個國家要在教育上投入多少，而且開始探究在政策框架內(nèi)如何動員資源和高效地使用這些資源511.當(dāng)時有相當(dāng)數(shù)量的研究12指出，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國國民收入的分配模式產(chǎn)生了變化，而教育經(jīng)費的籌措機(jī)制應(yīng)該隨之進(jìn)行改革。不可否認(rèn)，實施多元化籌資體制是我國教育經(jīng)費匱乏13背景下的現(xiàn)實選擇。在此期間，與義務(wù)教育財政有關(guān)的研究多將“多元化籌資體制”的必要性和這種籌資體制中涉及到的某種具體籌資方式的操作性細(xì)節(jié)作為關(guān)注焦點。王顯明和胡延品綜合介紹了當(dāng)時政府為實施多元化籌資體制采取的對策，特別是為發(fā)展基礎(chǔ)教育，政府確立了“依靠人民辦學(xué)”，堅持兩條腿走路的方針14.解

8、彥林、李惠芬的論文比較全面地分析了關(guān)于教育費附加計征率和課征方式的問題15.除此之外，韓宗禮、高建民則建議在城市小學(xué)，家庭承擔(dān)的教育成本可以適當(dāng)提高，農(nóng)村小學(xué)則主要由國家和社會承擔(dān)16.人們還對于如何拓寬多元化籌資渠道提出了各種建議，包括（1）開征教育稅；（2）建立教育金融機(jī)構(gòu)，以金融、信貸方式籌集社會閑散資金等14.關(guān)于政府投入這一義務(wù)教育資金的主渠道，王善邁教授幾篇關(guān)于改革教育財政撥款體制的研究產(chǎn)生了重要的政策影響。王善邁等（王善邁、李春玲，1991）在1991年明確提出教育事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則17.在1994年，王善邁教授又全面闡述了教育經(jīng)費預(yù)算單列的觀點。他提出：（1）提高教育經(jīng)費預(yù)算的等級，將教育事業(yè)費和教