行政規(guī)范性文件的幾個(gè)界定標(biāo)準(zhǔn)

1、行政規(guī)范性文件認(rèn)定中的幾個(gè)問(wèn)題制發(fā)規(guī)范性文件是地方政府及其部門(mén)實(shí)施行政管理的方式之一。規(guī)范性文件有廣、狹義之分，廣義上的規(guī)范性文件包括法律、法規(guī)、規(guī)章等立法性文件，通常意義上所稱(chēng)的規(guī)范性文件，僅指法律范疇以外的、由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的、具有約束力的非立法性文件。日常實(shí)踐中，有的地方政府及其部門(mén)工作人員對(duì)規(guī)范性文件的含義、范圍及其認(rèn)定方式、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然不同程度地存在模糊認(rèn)識(shí)，實(shí)有進(jìn)一步明確的必要。一、行政規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其要點(diǎn)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)行政規(guī)范性文件給予明確定義。安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定（安徽省人民政府令第149號(hào)）第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件

2、（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)范性文件）是指縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)，根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)制定，規(guī)范行政管理事務(wù)，公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用的，具有普遍約束力的文件?！睂?duì)規(guī)范性文件的含義和特征作了界定，應(yīng)作為我省行政規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和判別依據(jù)。依據(jù)上述定義，可以歸納出行政規(guī)范性文件的內(nèi)容具備行政性、外部性、普遍適用性和反復(fù)適用性等特征。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以把握：（一）關(guān)于“行政性”。即，一方面，文件的制定主體是地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門(mén)、省以下實(shí)行垂直管理的部門(mén)以及縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。此外，法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施公共管理的組織可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定

3、行政規(guī)范性文件。但縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門(mén)和省以下實(shí)行垂直管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)以及不具有行政管理職能的機(jī)構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件。需要特別指出的是，諸如“某某指揮部”、“某某領(lǐng)導(dǎo)組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并非常設(shè)行政機(jī)關(guān)，不具有法定行政管理職權(quán)，通常不能成為規(guī)范性文件的制定主體。另一方面，文件的內(nèi)容是否屬于行政管理的范圍及是否作為行政管理的依據(jù)，也是判別文件是否具有行政性的重要方面。（二）關(guān)于“外部性”。即從文件調(diào)整對(duì)象角度來(lái)審視。這里所說(shuō)的調(diào)整對(duì)象，不是指行政規(guī)范性文件發(fā)布的對(duì)象，而是指行政規(guī)范性文件中管理內(nèi)容涉及的對(duì)象?？次募{(diào)整對(duì)象是否屬于行政機(jī)關(guān)、財(cái)政撥款的單位及其所屬人員以外的

4、公民、法人或者其他組織，文件的內(nèi)容是否涉及或者影響管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)（主要是指直接或者間接對(duì)公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強(qiáng)制性規(guī)定，以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)或者責(zé)任），而非規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。所謂涉及或者影響管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，就是直接或者間接規(guī)定管理相對(duì)人能夠干什么、不能干什么、必須干什么，能夠怎么干、不能怎么干、必須怎么干，可以獲得什么利益、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么義務(wù)，履行了義務(wù)能夠得到什么、不履行義務(wù)會(huì)受到什么處理，等等。機(jī)關(guān)人事管理、后勤管理、財(cái)務(wù)管理、教育培訓(xùn)、考評(píng)獎(jiǎng)懲等文件只單純規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的文件，并不涉及外部管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，不具有“外部性”，不是規(guī)范性文件。（三）關(guān)

5、于“普遍適用性”。是指文件作出的規(guī)定對(duì)不特定多數(shù)管理相對(duì)人都適用，而不是只適用于特定的個(gè)別行政管理相對(duì)人。實(shí)踐中，針對(duì)具體問(wèn)題、特定事項(xiàng)的批復(fù)、答復(fù)通常不具有普遍適用性，一般不屬于行政規(guī)范性文件；但對(duì)于行政管理某些方面的類(lèi)型化問(wèn)題的批復(fù)和答復(fù)，因“同類(lèi)問(wèn)題，同樣處理”，具有普遍適用性，屬于規(guī)范性文件范疇。（四）關(guān)于“反復(fù)適用性”。是指文件作出的規(guī)定，在這個(gè)文件生效以后、失效之前的整個(gè)時(shí)間段內(nèi)，對(duì)同類(lèi)事項(xiàng)都有效，可多次適用，而不是只用一次。這個(gè)時(shí)間段包括幾天、幾個(gè)月或者幾年。此外，認(rèn)定是否屬于行政規(guī)范性文件，還可以從行文方向和文種上進(jìn)行排除判斷。規(guī)范性文件屬于下行文（主體與對(duì)象之間存在管理與被管

6、理關(guān)系）。上行文、平行文不是規(guī)范性文件。按照黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例規(guī)定的公文種類(lèi)，其中報(bào)告、請(qǐng)示、議案、通報(bào)等4個(gè)文種的公文不可能成為行政規(guī)范性文件，其他文種的公文是否屬于行政規(guī)范性文件，應(yīng)依文件內(nèi)容來(lái)判斷。二、不屬于行政規(guī)范性文件的情形根據(jù)規(guī)范性文件的特征屬性，結(jié)合工作實(shí)踐，以下類(lèi)型的文件通常不屬于行政規(guī)范性文件：（一）會(huì)議文件。包括會(huì)議通知、會(huì)議講話(huà)材料及會(huì)議紀(jì)要（其中包含行政管理內(nèi)容且對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響的除外）等；（二）工作往來(lái)函件。包括機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題，向有關(guān)主管部門(mén)請(qǐng)求批準(zhǔn)等；（三）工作規(guī)劃、計(jì)劃、要點(diǎn)；（四）工作考核、監(jiān)督檢查、行政責(zé)任追究等方面的文件；

7、（五）發(fā)文機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度；（六）人事任免文件及工作表彰、通報(bào)；（七）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等通知；（八）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案；（九）對(duì)特定具體事項(xiàng)的批復(fù)，但具有普遍適用性的除外；（十）征地補(bǔ)償、安置方案；（十一）公示辦事時(shí)間、辦事地點(diǎn)等事項(xiàng)的便民通告；（十二）行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員、行政機(jī)關(guān)職員、公辦學(xué)校教職工、醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員及全額撥款的其他事業(yè)單位職工、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的人事、工資、績(jī)效等方面管理的文件；（十三）財(cái)政部門(mén)僅對(duì)格式文本、報(bào)表、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)核算制度等技術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的文件以及僅下達(dá)預(yù)算、分配資金、批復(fù)項(xiàng)目的文件；（十四）行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)文件、技術(shù)操作規(guī)程；（十五）其他不具備行政

8、規(guī)范性文件屬性的文件。三、規(guī)范性文件認(rèn)定中的幾個(gè)具體問(wèn)題（一）行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于行政機(jī)關(guān)的“三定”方案、啟用行政執(zhí)法專(zhuān)用章、上下級(jí)機(jī)關(guān)或者部門(mén)之間事權(quán)調(diào)整批復(fù)等涉及對(duì)外管理權(quán)限并作為管理依據(jù)的規(guī)定，屬于行政規(guī)范性文件；但行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整的規(guī)定不具有外部性，不是行政規(guī)范性文件。（二）行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件，表示同意行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；政府所屬部門(mén)經(jīng)過(guò)本級(jí)政府同意后制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件，屬于部門(mén)行政規(guī)范性文件。（三）行政機(jī)關(guān)原文轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件，不屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件；但轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件同時(shí)提出具體實(shí)施措施

9、或者補(bǔ)充意見(jiàn)，并涉及不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)的，屬于本機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件。（四）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰、行政許可等進(jìn)行裁量權(quán)細(xì)化量化的規(guī)定，是其對(duì)外實(shí)施行政管理和執(zhí)法的依據(jù)，屬于行政規(guī)范性文件。需要指出的是，行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)本地區(qū)本系統(tǒng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)就行政處罰、行政許可等裁量權(quán)細(xì)化量化作出的規(guī)定，是通過(guò)規(guī)范下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為間接對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成影響，應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件范疇。（五）行政機(jī)關(guān)為實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)或者階段性整頓，部署有關(guān)工作，明確有關(guān)部門(mén)工作職責(zé)和工作要求的方案（包括工作方案或者實(shí)施方案），不屬于行政規(guī)范性文件；但如果此類(lèi)方案的內(nèi)容涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利

10、、義務(wù)的，屬于行政規(guī)范性文件。（六）行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)原則上不屬于行政規(guī)范性文件，但文件內(nèi)容涉及管理職權(quán)或者行政措施，而且影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的，屬于行政規(guī)范性文件。（七）行政規(guī)范性文件清理后，關(guān)于廢止、宣布失效文件的決定，屬于行政規(guī)范性文件。（八）黨委與政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨委部門(mén)與政府部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，通常以黨委系統(tǒng)文號(hào)發(fā)文，屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，不屬于行政規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的界定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性文件是眾多類(lèi)文件中具有特定內(nèi)涵的一種，簡(jiǎn)言之就是行政法規(guī)、規(guī)章以外的抽象行政行為。由于缺少專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，現(xiàn)階段要判斷一個(gè)文件是不是規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)主要從實(shí)體內(nèi)容上來(lái)判斷，而不能太拘泥于形式（尤其是鑒別以往發(fā)布的規(guī)范性文件）。一是制定主體應(yīng)當(dāng)是依法行使社會(huì)公共管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即具有行政性；二是文件內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及調(diào)整不特定的公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)（不管是正面的還是負(fù)面的），即具有外部性；三是表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是“紅頭”并“蓋章”，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，即具有公開(kāi)性；四是轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)的具體實(shí)施措施、補(bǔ)充意見(jiàn)等文件符合上述條件的，應(yīng)當(dāng)界定為規(guī)