完善我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的思考

1、完善我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的思考摘要:基于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的種種缺陷和弊端,學(xué)界對(duì)以所有權(quán)和使用權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度給予了極大的熱情與關(guān)注,進(jìn)行了許多深入的探討。其中,筆者認(rèn)為農(nóng)村土地的所有權(quán)問題是研究其他問題的基礎(chǔ)。土地的歸屬應(yīng)是制度設(shè)計(jì)的重心。土地權(quán)屬明確才能激發(fā)土地效用的充分發(fā)揮。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法尚存在許多缺陷。本文將簡(jiǎn)要分析集體土地所有權(quán)制度存在的問題,并提出自己的一些看法與完善建議。一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的問題分析(一集體土地所有權(quán)主體虛位我國(guó)憲法第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也

2、屬于集體所有?！痹摋l規(guī)定盡管確認(rèn)了農(nóng)村的土地屬于集體所有,但并沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地的具體所有者。民法通則第74條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。”土地管理法第10條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！边@是有關(guān)集體土地所有權(quán)主體的最主要

3、的立法。從中可以看出,它們都確認(rèn)集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。1但是,集體是什么?“集體”與其成員間是一種什么樣的關(guān)系?“一般說來,農(nóng)民集體這樣一個(gè)集合概念,除非推行全民公決式的管理模式,在所有權(quán)的行使問題上,它往往只有名義和抽象的意義,很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。”2因此,這樣法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有,實(shí)際上是無人所有。于是法律又規(guī)定了所有權(quán)的行使主體,采用了模糊所有權(quán),強(qiáng)化行使主體的做法。殊不知,實(shí)際的執(zhí)行效果適得其反,“所謂土地集體所有,實(shí)際上成了鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有,有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部個(gè)人所有。在這種情況下,鄉(xiāng)村干部利用土地謀取私利和利用對(duì)土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮

4、。難怪有人說,有些地方的鄉(xiāng)村干部已經(jīng)蛻變成為新一代的地主惡霸,土豪劣紳。” 3這是我國(guó)農(nóng)村中大量出現(xiàn)侵犯農(nóng)地現(xiàn)實(shí)使用人利益現(xiàn)象的根本原因。另一方面,也造成了廣大農(nóng)民對(duì)土地的疏離感。(二 集體土地所有權(quán)客體范圍不清憲法第10條規(guī)定,城市的土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有。土地管理法第6條規(guī)定,城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有。這一規(guī)定原則上是憲法第10條規(guī)定的具體化。同時(shí),土地管理法實(shí)施條例第3條規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征收、征用、征購(gòu)收歸國(guó)有的土地;國(guó)家未確定為集體所有的林地、草地、山

5、嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地屬于全民所有即國(guó)家所有。從上述立法,我們可以得出:對(duì)農(nóng)村土地,除了國(guó)家的,就是集體的?！暗F(xiàn)行立法并沒有界定,哪些土地是國(guó)家的,哪些土地是集體的,更沒有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有”4.特別是隨著城市的不斷發(fā)展,新設(shè)建制市的不斷涌現(xiàn),老城市區(qū)的不斷擴(kuò)大,新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲?guó)家所有?同時(shí),建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍,而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有。即使是我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地,實(shí)際上也是極其模糊的,比如城市市區(qū)范圍內(nèi)存在著一些集體所有的土地。因此,這種模棱兩可、含含糊糊的規(guī)定,導(dǎo)致國(guó)家與集體土地所有權(quán)界限不清。

6、同時(shí),各層次集體所有權(quán)之間也客體不明。土地管理法第10條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”土地承包法也有類似的規(guī)定。這樣的立法有一個(gè)根本的缺陷,即沒有將每一個(gè)層次的農(nóng)民集體范圍所擁有的標(biāo)的物或客體物區(qū)分開,而是共同指向同一范圍的土地,即所謂的“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,而此種狀態(tài)既違反了物權(quán)法的“一物一權(quán)”原則,又導(dǎo)致了農(nóng)村各層次集體之間在土地所有權(quán)確權(quán)過程中常發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議。

7、(三集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失民法通則第71條規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！笨梢?占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。但是,農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是一種受嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國(guó)家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行嚴(yán)格的限制。具體體現(xiàn)在:第一,使用權(quán)能方面,集體土地不能用于產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā);第二,在收益權(quán)能方面,由于集體土地不能用于房地產(chǎn)開發(fā),而必須先由國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家所有后才可轉(zhuǎn)讓,在實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓金大大高于征用費(fèi),這就使得本應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)的收益權(quán)受到限制。第三,處分權(quán)能,一方面,集體土地不得買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓,另一方面國(guó)家為公共利益的

8、需要可以對(duì)集體土地進(jìn)行征用。5對(duì)土地的法律處分本屬于土地所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能,但集體土地所有權(quán)的處分權(quán)受不得買賣和征用的限制,顯得很不完全。二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善由上可以看出,我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在著十分嚴(yán)重的弊病。集體土地所有權(quán)困境的解決成為了物權(quán)法迫切需要解決的一個(gè)重要問題。我國(guó)民法學(xué)界提出了多種改造方案,概括起來有以下四種:第一種是廢除農(nóng)村集體土地所有權(quán),實(shí)行土地的國(guó)有化。6第二種是廢除農(nóng)村土地的集體所有權(quán),實(shí)行土地的農(nóng)民私有化。第三種是部分取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者是集體所有和農(nóng)民私人所有兩者并存的所有制結(jié)構(gòu)。7第四種是

9、主張?jiān)趫?jiān)持集體土地所有權(quán)制度的前提下,完善集體土地所有權(quán),并對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行改革。8筆者認(rèn)為,在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r下,實(shí)行國(guó)有化不符合我國(guó)的國(guó)情,而土地私有亦應(yīng)“慎言”。只有完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度才是唯一切實(shí)可行的選擇。“盡管現(xiàn)行立法導(dǎo)致集體土地所有權(quán)模糊和混亂,但是,我國(guó)集體土地的實(shí)際占有、支配格局經(jīng)過幾十年的發(fā)展已實(shí)際形成。所以,在具體實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮歷史上和現(xiàn)實(shí)中的土地占有狀況,確認(rèn)集體土地的事實(shí)主體?！?針對(duì)以上提出的集體土地所有權(quán)存在的問題,筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面入手對(duì)其加以解決: (一 理清集體土地所有權(quán)的客體范圍首先,把現(xiàn)有農(nóng)村集體所有的土地作如下區(qū)

10、分:第一,把直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確立為村小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有。第二,在村一級(jí)的集體層面上也應(yīng)存在相應(yīng)的土地,這些土地主要用于公益用途及發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)。土地的種類可以依照各村的具體情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定,原則上基本維持現(xiàn)在村集體組織占用的土地,并合理地預(yù)留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上,存在的土地包括:政府機(jī)關(guān)辦公用地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這樣,現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的三個(gè)層次的客體都已經(jīng)區(qū)分開來。其次,要作好農(nóng)村土地登記工作,明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)限范圍。集體土地主要包括兩類,一是農(nóng)地,二是建設(shè)用地。農(nóng)地包括耕地和其他用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的土地,以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的配套設(shè)施用地,如水渠等。建設(shè)用地指已用于非農(nóng)業(yè)目的的土地,主要包括:宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘。當(dāng)前,農(nóng)村土地登記要做好兩方面工作,一是對(duì)土地所有權(quán)主體的登記,二是要在認(rèn)真測(cè)量的基礎(chǔ)上,明確土地邊界。(二 “新型總有”完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的設(shè)計(jì)所謂“總有”,是指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中,將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭,而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)。10這種分割所有權(quán)形態(tài),其內(nèi)容為質(zhì)的分割,即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)體組織,而各總有成員則僅享