城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下的土地權(quán)利制度

1、城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下的土地權(quán)利制度在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下，集體土地上的權(quán)利與國(guó)有土地上的權(quán)利存在著明顯的差別。首先，盡管法律規(guī)定禁止土地買賣或以其它方式非法轉(zhuǎn)讓，土地所有權(quán)的民事流轉(zhuǎn)不具有法律的可行性，但是這并不排除通過其它方式實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下，通過其它方式實(shí)現(xiàn)的所有權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)基本特點(diǎn)是“強(qiáng)制性”和“單向性”。所謂“強(qiáng)制性”是指國(guó)家基于“公共利益”的需要可以通過強(qiáng)制征收的方式，將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地。憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@里所說的土地，從所有權(quán)的角度看，只能是集體所有的土地。這一點(diǎn)，物權(quán)法

2、就規(guī)定的更為明確。物權(quán)法第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)?！薄罢魇占w所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！闭魇帐且环N強(qiáng)制措施，而不論被征收人同意與否。所謂“單向性”，是指在我國(guó)的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中，只存在著土地從集體所有向國(guó)家所有的流動(dòng)，而不存在國(guó)有土地向集體土地的反向流動(dòng)的情形。其結(jié)果自然是，國(guó)有土地的范圍越來越大，而集體土地的范圍則越來越小。這導(dǎo)致了一些社會(huì)問題，典型的就是在城市擴(kuò)張過程

3、中，大量農(nóng)民失去了土地，造成了日益嚴(yán)重的“失地農(nóng)民問題”。 7其次，在我國(guó)，土地市場(chǎng)基本上由國(guó)家壟斷，最具財(cái)富意義的建設(shè)用地使用權(quán)只能由國(guó)家(實(shí)際上是各級(jí)政府)出讓，作為集體土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織并不享有此項(xiàng)權(quán)利。如果要在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則須先由國(guó)家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，再由國(guó)家按照國(guó)有土地使用權(quán)的出讓方式將使用權(quán)出讓給使用人。這不僅限制了農(nóng)民直接參與土地資源的配置和土地財(cái)富的分配，也限制了作為所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地資源的配置和土地財(cái)富的分配。國(guó)家在征收集體土地時(shí)，雖然給被征收人一定的補(bǔ)償(非市場(chǎng)價(jià)格)，但這與國(guó)家出讓土地使用權(quán)獲得的收益(市場(chǎng)價(jià)格)之間形成了巨大的懸

4、殊，集體土地所蘊(yùn)含的財(cái)富在征收過程中部分(甚至是大部分)被轉(zhuǎn)移到國(guó)家(各級(jí)政府)手里，這也加劇了失地農(nóng)民的社會(huì)問題。再次，城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包權(quán)的創(chuàng)設(shè)，都對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了巨大的作用，并構(gòu)成了承載當(dāng)前城市與農(nóng)村土地資源配置和土地財(cái)富分配的最為重要的法律形式。然而，在城鄉(xiāng)二元體制的社會(huì)格局里，二者發(fā)揮的作用卻相距甚遠(yuǎn)。主要原因有二：一是經(jīng)濟(jì)方面的原因。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，市場(chǎng)化程度懸殊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、市場(chǎng)化程度相對(duì)偏低的農(nóng)村，其土地的資源與財(cái)富意義遠(yuǎn)不如城市，因此在農(nóng)村土地資源的配置和土地財(cái)富的分配方面，市場(chǎng)機(jī)制所起的作用明顯偏小。二是政策方面的原因，由于國(guó)家糧食安全

5、方面的考慮，國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所受的限制遠(yuǎn)大于國(guó)有土地使用權(quán)。例如，根據(jù)農(nóng)村土地承包法第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)須受“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”、“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”、“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”等限制，而國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就沒有這些限制。此外，農(nóng)村土地承包權(quán)一般也不允許設(shè)立抵押。由于城鄉(xiāng)二元體制造成了城鄉(xiāng)差別，在改革開放以來不僅沒有縮小，相反還在進(jìn)一步擴(kuò)大，億萬(wàn)農(nóng)民并沒有很好地享受經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的實(shí)惠，2008年10月召開的中共十七屆三中全會(huì)通過了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出了“城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化”的新思路，提出要建立和

6、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，試圖通過促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)改革，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)。然而，由于制度上的因素，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)仍然存在著諸多瓶頸。當(dāng)前制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素，主要有四項(xiàng)：(1)來自承包合同(債)的制約。從法律上看，權(quán)利要成為交易的對(duì)象，必須具有獨(dú)立性。雖然物權(quán)法已經(jīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為物權(quán)，但從實(shí)際情況看，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性沒有得到應(yīng)有的彰顯，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到承包合同的制約還是非常突出的。這主要表現(xiàn)在土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)受到發(fā)包方集體經(jīng)濟(jì)組織的制約上，不僅承包人無(wú)法自主的轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，甚至承包人

7、的承包權(quán)還會(huì)受到來自發(fā)包方隨意解除承包合同收回承包地的威脅而無(wú)法自保。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到來自承包合同的制約情形，與城鎮(zhèn)依出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)形成了鮮明的對(duì)比，后者雖然也產(chǎn)生于出讓合同，但建設(shè)用地使用權(quán)一旦成立后，即具有了獨(dú)立性，其受土地出讓合同的約束就相對(duì)小，建設(shè)用地使用權(quán)人只要不改變土地用途，一般不會(huì)受到出讓方的制約。建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立性為其依法流轉(zhuǎn)提供了內(nèi)在的條件。(2)來自登記制度不健全的制約。按照公示公信原則，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)以物的交付為準(zhǔn)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)以權(quán)利登記為準(zhǔn)。因此，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依賴于健全的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。通過不動(dòng)產(chǎn)登記，使得物權(quán)得以確定，可以為人們所認(rèn)知，

8、從而有利于確保交易的確定性和安全性。只有在具有確定性和安全性的情況下，交易才是可行的。然而，在土地承包制推行的30多年時(shí)間，我們一直沒有建立相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。按照物權(quán)法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只要依承包合同即可發(fā)生，也不需登記。這一規(guī)定對(duì)于確認(rèn)承包戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有積極的意義，但對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)卻是不利的，它難以解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的確定性和安全性問題。這也是構(gòu)成不利土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)制度性因素。(3)來自受讓主體范圍限制的制約。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)體制下，城市與農(nóng)村之間存在著一道不可逾越的鴻溝。反映在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，就是對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓主體范

9、圍的限制。按照現(xiàn)行的政策法律，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)只限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間，不僅城鎮(zhèn)居民不能受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且集體組織成員也不能跨集體經(jīng)濟(jì)組織受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就大大限制了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。(4)來自土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺失的制約。市場(chǎng)是長(zhǎng)期交易形成的產(chǎn)物，也是交易順利進(jìn)行的平臺(tái)。在市場(chǎng)化改革過程中，許多市場(chǎng)都是在政府的主導(dǎo)下逐步建立起來，這種政府主導(dǎo)構(gòu)建的市場(chǎng)對(duì)于促進(jìn)交易的發(fā)展具有積極的作用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就更需要在政府主導(dǎo)下建立相應(yīng)的市場(chǎng)。這主要是由于土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持三個(gè)“不得”(“不得改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”)的原則，為了確保三個(gè)“不得”，不可能對(duì)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)采取放任的態(tài)度，而必須嚴(yán)加管理。這就需要在政府主導(dǎo)下來構(gòu)建土