體制創(chuàng)新與高教改革

1、體制創(chuàng)新與高教改革             20世紀(jì)80年代中期開始的高等教育體制改革，已經(jīng)取得了歷史性的進(jìn)展，為高等教育主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?jiǎng)?chuàng)造了條件。進(jìn)入21世紀(jì)，高等教育體制改革將面臨著更大的機(jī)遇和更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其中最重要的問題，是在高等教育體制轉(zhuǎn)軌的基礎(chǔ)上著力推進(jìn)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。從舊體制向新體制轉(zhuǎn)變，必然要經(jīng)歷一個(gè)新體制的建設(shè)和完善的過程，需要更多方面的探索和試驗(yàn)。在過去多年的改革實(shí)踐中，我們已經(jīng)初步確定了新體制的目標(biāo)模式和體制框架，而創(chuàng)新體制的基礎(chǔ)是架構(gòu)

2、起政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校自主辦學(xué)的新體制。一、政府宏觀管理經(jīng)過多年的改革，我國(guó)高等教育中央與地方政府的分級(jí)管理以及條塊結(jié)合的體制已經(jīng)初步建立，面對(duì)新的形勢(shì)，政府如何管理教育，涉及到政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變，這是教育體制創(chuàng)新的關(guān)鍵，有待于繼續(xù)探索和創(chuàng)新。政府管理的權(quán)利與責(zé)任、政府與學(xué)校的關(guān)系，只有建立在法律的基礎(chǔ)上，依法行政，依法辦學(xué)，教育體制的改革與創(chuàng)新才能走上法制化的軌道。政府從直接的行政管理向間接的宏觀管理轉(zhuǎn)變，涉及責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的調(diào)整，將引起政府管理手段和方式的革新。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府教育行政管理部門習(xí)慣于用計(jì)劃手段和行政審批方式直接管理教育事業(yè)，

3、很難用法律的、經(jīng)濟(jì)的、政策的、信息的方式實(shí)行宏觀調(diào)控。這里既有思想觀念和行為習(xí)慣的原因，也有利益分配的因素，涉及到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能和政府行為的法律規(guī)范問題。法律既保證政府有力地行使其職能，又制約政府的行為，有利于政府職能的明確界定。其基本原則是：凡屬市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府主要是規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；凡屬市場(chǎng)不起作用的領(lǐng)域，則政府進(jìn)行行政管理。教育的不同部分也要區(qū)別其提供的是公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品等不同性質(zhì)，進(jìn)行分類管理和分類指導(dǎo)。要調(diào)整和革新管理手段和方式，盡量減少行政審批手段，把精力更多地放到戰(zhàn)略規(guī)劃、依法行政、政策指導(dǎo)、信息服務(wù)以及各種間接調(diào)控手段上，政府是行政機(jī)構(gòu)

4、，高等學(xué)校是教學(xué)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，兩者的活動(dòng)內(nèi)容與方式不同，因此政府管理高校應(yīng)遵循教育規(guī)律與學(xué)術(shù)規(guī)律，進(jìn)行宏觀、間接管理。加強(qiáng)政府的宏觀管理，表現(xiàn)在政府與學(xué)校的關(guān)系上，使政府從直接的行政管理轉(zhuǎn)向依法進(jìn)行宏觀管理，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；表現(xiàn)在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，由政府制定和執(zhí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)運(yùn)行準(zhǔn)則，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)教育的適度調(diào)節(jié)作用。政府適當(dāng)應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行宏觀管理，必須堅(jiān)持公平與效率的原則，優(yōu)勝劣汰，效率優(yōu)先，追求利益的最大化。對(duì)一部分弱勢(shì)群體造成的教育機(jī)會(huì)的不均等和不公平，要求政府在應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行宏觀管理的過程中，一方面，明確公共教育資源主要是政府教育經(jīng)費(fèi)的分配，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平優(yōu)先、

5、兼顧效率的原則，即在平等地保證基本需求的前提下，向效率高的優(yōu)質(zhì)教育部分重點(diǎn)傾斜，并且創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和機(jī)制；另一方面應(yīng)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)教育供求關(guān)系，建立和完善政府和社會(huì)的資助制度，通過獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、貸學(xué)金等形式，幫助家境貧寒的學(xué)生獲得平等的教育機(jī)會(huì)。由于中國(guó)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育水平、教育條件和教育機(jī)會(huì)的差距很大，大力加強(qiáng)農(nóng)村教育，提高教育水準(zhǔn)，讓農(nóng)民子弟有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入高等學(xué)校，是中國(guó)政府教育宏觀管理中的一項(xiàng)重要責(zé)任和一個(gè)重大課題。二、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)市場(chǎng)在教育運(yùn)行中的作用，政府與市場(chǎng)之間的相互關(guān)系，這是教育體制創(chuàng)新的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

6、轉(zhuǎn)變，就是改變單一的政府行政計(jì)劃主導(dǎo)教育運(yùn)行的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源的配置、教育政策的實(shí)施以及人才培養(yǎng)的機(jī)制等方面的適度調(diào)節(jié)作用。所謂適度調(diào)節(jié)，一方面是指市場(chǎng)在一定范圍和一定程度上對(duì)教育運(yùn)行發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；另一方面，這種調(diào)節(jié)作用必須在政府的宏觀管理和遵循教育規(guī)律的條件下實(shí)現(xiàn)。體制創(chuàng)新的重點(diǎn)是解決市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域與方式。就要素市場(chǎng)與教育運(yùn)行的關(guān)系而言，勞動(dòng)力市場(chǎng)、資金（資本）市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)對(duì)高等教育的影響更加直接，充分而恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，將會(huì)促進(jìn)高等教育的體制改革與創(chuàng)新。就體制創(chuàng)新中的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的重點(diǎn)而言，有以下幾個(gè)領(lǐng)域： 改變政府包攬辦學(xué)的格局，不斷擴(kuò)大教育投資渠道

7、，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制，是深化辦學(xué)體制和投資體制改革與創(chuàng)新的主要內(nèi)容。目前我國(guó)積極鼓勵(lì)民辦高等教育的發(fā)展正是積極有效的途徑之一。截至2000年底，我國(guó)現(xiàn)有注冊(cè)的民辦高等教育機(jī)構(gòu)有1200多所，但具有發(fā)放學(xué)歷文憑資格的民辦高校僅有42所，在校生僅占高校在校生的2，民辦教育的投資大體上只占教育總經(jīng)費(fèi)的2，還沒有真正形成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同發(fā)展的新體制。在高等教育辦學(xué)體制和投資體制上，市場(chǎng)準(zhǔn)入的程度仍然過低，還有很大的發(fā)展空間?？梢酝ㄟ^鼓勵(lì)社會(huì)各方面力量舉辦民辦高等學(xué)校、公辦學(xué)校改制以及各種形式的合作辦學(xué)，使民辦高等學(xué)校、或者以民辦教育機(jī)制運(yùn)作的高等學(xué)校，有十足的發(fā)展，

8、從多方面吸納社會(huì)資金投資于高等教育。繼續(xù)完善高校收費(fèi)制度，針對(duì)不同類型的學(xué)校和專業(yè)確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于就業(yè)前景好、回報(bào)率高的專業(yè)，應(yīng)該適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于高質(zhì)量的稀缺教育資源，可以更多地運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。此外，還可以探索金融資本的介入，試行低息長(zhǎng)期貸款，由政府貼息，學(xué)校償還本金，緩解現(xiàn)階段教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中投資的困難等等?？傊?，通過新體制建設(shè)與運(yùn)作，使教育系統(tǒng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，以我為主，為我所用，有效地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)教育發(fā)展的促進(jìn)作用。改革用人制度，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)的運(yùn)作，是推進(jìn)招生和就業(yè)制度改革，帶動(dòng)高等教育運(yùn)行機(jī)制改革的關(guān)鍵。經(jīng)過多年的招生和就業(yè)制度改革，指令性計(jì)

9、劃的作用已經(jīng)減弱，但是，與勞動(dòng)力市場(chǎng)相配套的社會(huì)保障制度、住房制度以及醫(yī)療制度等方面的改革沒有到位，對(duì)高校的招生就業(yè)制度改革必然產(chǎn)生影響，也對(duì)教育結(jié)構(gòu)的多樣化發(fā)展產(chǎn)生不利，因而日益成為影響教育體制改革與創(chuàng)新的主要因素之一。今后，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育和完善，高校的招生與畢業(yè)生就業(yè)，應(yīng)在政府規(guī)劃、撥款和信息等宏觀指導(dǎo)和調(diào)控下，主要通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)發(fā)生作用。這就要求高等學(xué)校及時(shí)掌握勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求信息，根據(jù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，不斷調(diào)整招生規(guī)模和專業(yè)結(jié)構(gòu)，并且加強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)指導(dǎo)，使學(xué)校的人才培養(yǎng)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變化。技術(shù)市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)于高校的科學(xué)研究，尤其是研究成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，具有重要的

10、影響和促進(jìn)作用。在高?？蒲兄校A(chǔ)性研究同市場(chǎng)之間井沒有直接的關(guān)系，而大量應(yīng)用性研究，從課題的選定到成果的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，如果脫離市場(chǎng)的實(shí)際需要，其研究經(jīng)費(fèi)和條件、成果的實(shí)際效益都會(huì)受到制約，因此，高校在科研管理體制、運(yùn)作機(jī)制上，應(yīng)把學(xué)術(shù)原則與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來。         三、社會(huì)廣泛參與在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，教育運(yùn)行中的社會(huì)參與主要通過政府的計(jì)劃安排實(shí)現(xiàn)的，缺乏社會(huì)參與的體制基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)政府宏觀管理和市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)的教育體制，為社會(huì)參與提供了廣闊的空間，也增加了現(xiàn)實(shí)的需求。政府職能的轉(zhuǎn)變，原先由政府承辦的社會(huì)職

11、能將逐步轉(zhuǎn)向由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，使社會(huì)參與的功能、形式、途徑以及機(jī)制都將發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。社會(huì)參與成了教育新體制的不可缺少的組成部分，成為溝通和連接政府、市場(chǎng)、學(xué)校之間的紐帶和橋梁。政府職能轉(zhuǎn)變后的“第三部門”。在以往的教育體制中，政府承擔(dān)了制定政策法規(guī)、組織執(zhí)行實(shí)施、社會(huì)服務(wù)、信息反饋、監(jiān)督評(píng)估等各種職能，其中相當(dāng)大的精力用于審批學(xué)校建設(shè)計(jì)劃、專業(yè)和課程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)使用和設(shè)備添置、教師和職工的安置和調(diào)配、畢業(yè)生分配等等，大多屬于學(xué)校微觀運(yùn)行部分。由于缺少必要的制度規(guī)范和社會(huì)中介，這種體制既限制了學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)，又影響了政府進(jìn)行宏觀管理。新體制必須改變政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理職能與管理方式，把由

12、政府實(shí)施的一部分職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如教育咨詢機(jī)構(gòu)，信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)撥款審議機(jī)構(gòu)，學(xué)校設(shè)置審議機(jī)構(gòu)，畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，考試服務(wù)機(jī)構(gòu)，留學(xué)中介機(jī)構(gòu)，辦學(xué)怦估機(jī)構(gòu)等等。這些機(jī)構(gòu)大多與政府行政管理部門有密切的聯(lián)系，但它們又具有獨(dú)立法人資格，可以接受政府管理部門的委托，但不受政府管理部門意志的左右，獨(dú)立地行使職能。市場(chǎng)調(diào)節(jié)過程中的社會(huì)中介。學(xué)校參與市場(chǎng)運(yùn)作，自然會(huì)與市場(chǎng)運(yùn)行的主體發(fā)生法律的、經(jīng)濟(jì)的以及其它各種關(guān)系，需要相關(guān)的社會(huì)機(jī)構(gòu)作為中介，調(diào)節(jié)相互關(guān)系，例如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)以及各種行業(yè)協(xié)會(huì)、金融代理機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)有贏利性的，也有非贏利性的，大多

13、是接受委托提供相關(guān)的服務(wù)，或者調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的各種關(guān)系的。例如，會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)管理和操作發(fā)揮咨詢和審計(jì)作用；律師事務(wù)所對(duì)教育運(yùn)作中的法律問題進(jìn)行咨詢或擔(dān)任代理?？梢哉f，沒有發(fā)達(dá)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，就不可能建立起市場(chǎng)對(duì)教育的調(diào)節(jié)機(jī)制和教育對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)變機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)校辦學(xué)既要講社會(huì)效益，同時(shí)還要提高經(jīng)濟(jì)效益，而學(xué)校運(yùn)行中的投資效益、成本核算、效益考核等等就需要社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的介入；還有學(xué)校的某些方面可以按照產(chǎn)業(yè)方式運(yùn)作，例如校辦產(chǎn)業(yè)、后勤社會(huì)化等也需要有中介機(jī)構(gòu)的參與。學(xué)校、政府、市場(chǎng)相互結(jié)合的各種“產(chǎn)學(xué)研”和“官產(chǎn)學(xué)”的組織形式。學(xué)校與社會(huì)雙向參與正在衍生出若干新的組織或機(jī)構(gòu)，在教

14、學(xué)過程中有“合作教育”的形式，即學(xué)校與企業(yè)或其它生產(chǎn)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，共同參與學(xué)生的培養(yǎng)過程；在科研過程中，實(shí)行“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”，企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，使學(xué)校的教學(xué)與科研密切聯(lián)系企業(yè)實(shí)際，這對(duì)于培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)踐能力和創(chuàng)新能力具有特殊的作用；在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的過程中，實(shí)行“官產(chǎn)學(xué)結(jié)合”，即國(guó)際上所謂“政府、學(xué)校、企業(yè)”共同參與的“三重螺旋結(jié)構(gòu)”，形成一種新的組織形式，促進(jìn)高科技成果，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。四、學(xué)校依法自主辦學(xué)只有在政府宏觀管理，市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)和社會(huì)廣泛參與的前提下，學(xué)校才能真正依法自主辦學(xué)。在學(xué)校作為政府附屬機(jī)構(gòu)實(shí)行指令性行政管理的條件下，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是不完整和不充分，也是很難付

15、諸實(shí)施的，但是在政府轉(zhuǎn)變職能之后，如果沒有市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作和社會(huì)的參與制約，學(xué)校也很難形成自我發(fā)展和自我制約機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自主辦學(xué)。因此，學(xué)校自主辦學(xué)，能不能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將取決于學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)行是否能建立起符合教育規(guī)律，并主動(dòng)適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與變化的機(jī)制，這種機(jī)制需要一整套組織、制度以及運(yùn)作系統(tǒng)與程序，這是學(xué)校自主辦學(xué)體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容。校內(nèi)決策與校外參與。學(xué)校自主辦學(xué)必然要求同社會(huì)保持密切的聯(lián)系，以適應(yīng)不斷發(fā)展和變化的時(shí)代要求。學(xué)校的發(fā)展，只有在滿足社會(huì)需求的條件下，才有廣闊的前景；學(xué)校的特色，只有在為社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中才能逐步形成；學(xué)校的質(zhì)量與水平，也只有得到社會(huì)的檢驗(yàn)和確認(rèn)，才能經(jīng)

16、得起時(shí)間的考驗(yàn)。隨著大學(xué)越來越成為現(xiàn)代社會(huì)的中心機(jī)構(gòu)，其生存與發(fā)展更是同社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，更加需要校外的參與。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。高等學(xué)校作為一種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，它的主要活動(dòng)領(lǐng)域是與學(xué)術(shù)相關(guān)的，因此要注意發(fā)揮專家，學(xué)者等專業(yè)人員在學(xué)校的決策與管理中的重要作用；同時(shí)，學(xué)校行政管理的任務(wù)也繁重復(fù)雜，需要一批熟悉教育規(guī)律和學(xué)校管理的行政人員從事行政管理。如何體現(xiàn)這樣兩種人員與兩種權(quán)力的結(jié)合，是體制創(chuàng)新的重要課題。從組織系統(tǒng)的角度說，當(dāng)前我國(guó)由專家組成學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，如學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)科研規(guī)劃、課題招標(biāo)、成果鑒定、職稱評(píng)定等學(xué)術(shù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的決策與管理；而校行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教學(xué)管理、人事管理、計(jì)劃財(cái)務(wù)、后勤服務(wù)等行政管

17、理。這樣的組織分工大體上符合學(xué)校運(yùn)行的需要，也發(fā)揮了兩種人員的各自所長(zhǎng)。而從未來知識(shí)社會(huì)的管理要求看，行政管理與學(xué)術(shù)管理都會(huì)向知識(shí)管理的方向發(fā)展，一方面要求在組織體制上盡可能實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的結(jié)合，另一方面，學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)與管理層的人員，需要有學(xué)術(shù)文化與管理文化這兩種文化的背景。集權(quán)管理與分權(quán)管理。在高等學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大，學(xué)科專業(yè)門類越來越多的條件下，學(xué)校實(shí)際上已經(jīng)成為一個(gè)復(fù)雜的組織系統(tǒng)，管理層次相應(yīng)增加，例如有的學(xué)校在學(xué)校與系之間增加了學(xué)部和學(xué)院，原先那種由校部直接決策與管理的體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展需要了，實(shí)行集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的新體制是必然的選擇。在學(xué)校內(nèi)部的權(quán)責(zé)分配，應(yīng)按照學(xué)校規(guī)模的大小、科類的多少以及校園的集中與分散等具體情況而有所區(qū)別：一般而言，單