關(guān)于穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建議

1、關(guān)于穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建議民革長(zhǎng)春市委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、增加農(nóng)民收益、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。中共中央和國(guó)務(wù)院高度重視，這項(xiàng)工作被正式寫入2009年、2010年中央1號(hào)文件和溫家寶總理的政府工作報(bào)告當(dāng)中。一、長(zhǎng)春市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤基本情況長(zhǎng)春市高度重視增減掛

2、鉤工作，提出了以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目為平臺(tái)，通過開展農(nóng)村土地綜合整治，達(dá)到增加耕地、增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，減少低效、粗放利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，這樣一個(gè)“三增一減”的目標(biāo)。成立了長(zhǎng)春市農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地綜合整治工作的總體部署、政策制定和監(jiān)督指導(dǎo)。制定并印發(fā)了長(zhǎng)春市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)春市加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)施辦法。扎實(shí)推進(jìn)二道區(qū)英俊鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。2010年又上報(bào)了13個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤備選項(xiàng)目，經(jīng)省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)，全部納入省增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)備選庫(kù)，這13個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模為926公頃。雖然我

3、市在增減掛鉤試點(diǎn)工作中取得了一定的成績(jī)，但也暴露出相當(dāng)多的問題，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，項(xiàng)目涉及農(nóng)民切身利益，工作難度大。在開展掛鉤過程中，有些當(dāng)?shù)乩习傩帐羌邪仓?，有些是就地安置，有些需異地（跨村、社）安置，有些轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，這就會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地交織、國(guó)有土地和集體土地交織、可交易土地和不可交易土地交織，土地性質(zhì)的變更涉及每個(gè)農(nóng)民的生產(chǎn)生活，如果不能很好的規(guī)范土地權(quán)屬的調(diào)整和確定，切實(shí)保障農(nóng)民增收，將會(huì)給未來工作開展帶來很大的困難，甚至可能會(huì)引發(fā)老百姓上訪。第二，政府高位統(tǒng)籌不足，部門間協(xié)調(diào)難度大。市政府雖然成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)、相關(guān)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，國(guó)土、發(fā)改、

4、建設(shè)、規(guī)劃、交通、水利、農(nóng)業(yè)、人社、監(jiān)察等部門和縣（市）區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)組成的長(zhǎng)春市農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，但是領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市國(guó)土資源局，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，不便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展工作。第三，工作起步晚，相關(guān)部門認(rèn)識(shí)不足。由于掛鉤工作在全省只有英俊鎮(zhèn)一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，對(duì)其他縣（市）區(qū)來說是一項(xiàng)全新的工作。因此，很多地方對(duì)掛鉤的目的、意義，掛鉤工作如何開展，如何通過充分利用國(guó)家掛鉤政策資源來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等還存在認(rèn)識(shí)不到位，積極性不高和不知道從何處下手等問題，在工作中體現(xiàn)出對(duì)掛鉤工作不重視、不積極、不主動(dòng)。第四，啟動(dòng)資金不足，啟動(dòng)項(xiàng)目少。雖然國(guó)土資源部給每個(gè)項(xiàng)目區(qū)一定的補(bǔ)助資金，但

5、數(shù)量有限。開展掛鉤需要大量的資金，完全依靠政府財(cái)力、農(nóng)民自身積累和企業(yè)投資來解決，也不能解決全部資金問題。尤其是在項(xiàng)目開展初期，資金不足直接影響工程質(zhì)量，不利于項(xiàng)目的可持續(xù)開展。二、對(duì)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的建議當(dāng)前，我市正處于工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化統(tǒng)籌”發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)用地需求量大，人地矛盾突出是這個(gè)時(shí)期的典型特征。為了實(shí)現(xiàn)“保發(fā)展、保吃飯、保建設(shè)、保資源、保生態(tài)”的目標(biāo)，必須積極探索出一條符合我市實(shí)際的土地開發(fā)利用新路子。市民革一直非常關(guān)注開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。組織調(diào)研組實(shí)地考察了天津、成都等地開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤做法和取得的經(jīng)驗(yàn)，最近調(diào)研組又實(shí)地考察了長(zhǎng)春市

6、二道區(qū)英俊鎮(zhèn)開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)場(chǎng)，并前后多次向長(zhǎng)春市國(guó)土資源局咨詢?cè)擁?xiàng)目工作的開展情況。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出如下建議：（一）充分尊重農(nóng)民意愿，確保項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民生活穩(wěn)定。一是避免損害農(nóng)民利益。開展掛鉤的根本目的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，讓老百姓得到實(shí)惠，是惠民、利民、保民的工程。因此，開展掛鉤工作中，必須要充分征得當(dāng)?shù)乩习傩盏耐?，求得老百姓的支持。杜絕借掛鉤之名，大搞形象工程，在損害農(nóng)民利益基礎(chǔ)上，謀本單位、本部門之實(shí)。對(duì)開展掛鉤過程中可能出的損害老百姓利益的各種問題，都想在先，謀劃在先。二是充分尊重農(nóng)民意愿。開展掛鉤工作涉及千家萬戶，老百姓是否滿意是掛鉤工作能否取得成功的關(guān)

7、鍵。因此，從制定政策到組織實(shí)施，都要充分尊重農(nóng)民的意愿，考慮到農(nóng)民的利益，主動(dòng)為群眾算大賬、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，除了要保障農(nóng)民的住房改善、落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還要考慮農(nóng)民住樓后的長(zhǎng)久生計(jì)、生活開銷、教育衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等問題，要把好事辦好。建立公開透明的掛鉤工作運(yùn)行機(jī)制，在運(yùn)作模式、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、舊房改造、新居建設(shè)、非農(nóng)就業(yè)和社會(huì)保障等方面要讓農(nóng)民提前知情和全程參與，實(shí)行“陽(yáng)光操作”，做到開展掛鉤前農(nóng)民樂意，開展掛鉤后農(nóng)民滿意。三是妥善處理好土地權(quán)屬問題。在開展掛鉤工作中，要建立和完善權(quán)屬調(diào)整辦法，以及管理、監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)屬關(guān)系合理合法的調(diào)整。在掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中，充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，

8、切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，防止出現(xiàn)不必要的糾紛。四是堅(jiān)持與農(nóng)村土地整治相結(jié)合。把掛鉤工作作為開展農(nóng)村土地整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)重要抓手和平臺(tái)。通過掛鉤進(jìn)一步開展好田、水、路、林、村、房的綜合整治。通過掛鉤整理出來的土地，一方面要復(fù)耕，要制定整治標(biāo)準(zhǔn)，利用現(xiàn)代科技提高土地利用率和產(chǎn)出率，切實(shí)增加整治區(qū)農(nóng)民收入，為掛鉤工作良性循環(huán)打下基礎(chǔ)；另一方面整理出來的建設(shè)用地要優(yōu)先用于農(nóng)村公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要給農(nóng)民留足發(fā)展用地，富余土地才可以用于城市建設(shè)。（二）成立常設(shè)機(jī)構(gòu)，政府高位統(tǒng)籌。一是要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，政府高位統(tǒng)籌。掛鉤工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、資金需求量大的工作，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)

9、的原則。市政府應(yīng)成立主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要作為一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，人員從相關(guān)部門正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中抽調(diào)，建立真正的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各縣（區(qū)）政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)也都對(duì)掛鉤工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成立相應(yīng)的掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)解決掛鉤工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，確保掛鉤工作規(guī)范有序。各級(jí)國(guó)土部門要在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)作為、強(qiáng)化服務(wù)，搞好綜合協(xié)調(diào)，確保掛鉤工作穩(wěn)步推進(jìn)。二是堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。要在全面調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模和范圍，合理安排建新區(qū)的城鎮(zhèn)村建設(shè)用地比例

10、，確保項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，種類用地結(jié)構(gòu)和布局科學(xué)合理。三是全面開展掛鉤潛力專項(xiàng)調(diào)查。掛鉤潛力專項(xiàng)調(diào)查是做好掛鉤工作最重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝罕姷幕疽庠浮⒉鹋f任務(wù)是否可行、周轉(zhuǎn)指標(biāo)能否還清等重大問題，關(guān)系到掛鉤工作能否取得成功。因此，凡設(shè)立掛鉤項(xiàng)目區(qū)的單位都應(yīng)組織專門力量全面查清本地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬等情況，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求；要百分之百地了解當(dāng)?shù)厝罕娊ㄐ虏鹋f的意愿；要逐村逐戶進(jìn)行調(diào)查，登記造冊(cè)，摸清現(xiàn)狀，掌握實(shí)情，建立相關(guān)檔案，把基礎(chǔ)工作抓實(shí)。四是認(rèn)真編制掛鉤規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)

11、布局規(guī)劃為依據(jù)，從更高層面上綜合設(shè)計(jì)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌實(shí)施居民點(diǎn)歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整，為掛鉤順利開展提供依據(jù)。在編制掛鉤規(guī)劃時(shí)，應(yīng)突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一主導(dǎo)思想，努力保留農(nóng)村的優(yōu)點(diǎn)、克服農(nóng)村的缺點(diǎn)，引入城市優(yōu)點(diǎn)、克服城市的弊病，體現(xiàn)布局特色、生態(tài)特色、建筑特色和農(nóng)耕文化特色，防止出現(xiàn)“百鎮(zhèn)一面、千村一面”的問題，充分體現(xiàn)方便老百姓生產(chǎn)、生活和出行等。五是避免盲目推進(jìn)問題。開展掛鉤涉及面廣，涉及問題多，涉及資金量大。因此，各地在開展掛鉤之前，要統(tǒng)籌謀劃，避免盲目推進(jìn)。注重把握梳理突出問題，設(shè)計(jì)解決方案，局部先行先試，形成制度成果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；做到邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊規(guī)范。

12、要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，深入調(diào)查研究，跟蹤評(píng)估試點(diǎn)效果，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的偏差要及時(shí)糾正。（三）提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是切實(shí)解決認(rèn)識(shí)不足問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)家的大政方針，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略步驟，但由于工作起步晚，多數(shù)地方對(duì)這項(xiàng)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)開展工作的方式方法不了解，針對(duì)這一問題，建議開展一系列的宣傳和培訓(xùn)，不僅要對(duì)政府部門進(jìn)行宣講，更要對(duì)老百姓宣講，提高全民的認(rèn)識(shí)水平。在此基礎(chǔ)上，解決掛鉤工作的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是精心選擇項(xiàng)目區(qū)。在掛鉤項(xiàng)目區(qū)的選擇上，首先是政府重視，部門協(xié)調(diào)配合，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村自身有積極性，具有利于掛鉤工作開展的外部和內(nèi)部環(huán)境；其次是建設(shè)用地需求矛盾較為突出

13、，具有農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力；第三是編制切實(shí)可行的項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和年度工作計(jì)劃；第四是要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能確保規(guī)劃實(shí)施所需資金及時(shí)足額到位。三是做好拆舊區(qū)土地的復(fù)墾。掛鉤一個(gè)最突出的特點(diǎn)是把小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，用土地周轉(zhuǎn)建設(shè)城鎮(zhèn)，以復(fù)墾后的村莊建設(shè)用地歸還借用的土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。在實(shí)施過程中，要求各地必須嚴(yán)格執(zhí)行土地整理復(fù)墾的有關(guān)規(guī)定，涉及工程建設(shè)的，必須執(zhí)行項(xiàng)目法人制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、公告制等制度。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿，搞大拆大建，強(qiáng)制搬遷。四是加強(qiáng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用管理。按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核

14、、到期歸還”的原則，實(shí)行項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量和耕地面積雙控制，即項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)占用耕地規(guī)模不得超過經(jīng)核定批準(zhǔn)使用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)報(bào)批建設(shè)用地總規(guī)模不得超過農(nóng)村建設(shè)用地減少的總規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新的控制規(guī)模，不得挪作他用，要優(yōu)先用于拆舊地塊中農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，安置后節(jié)余的面積指標(biāo)，可用于工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，要按照土地利用年度計(jì)劃管理的有關(guān)規(guī)定，建立年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用臺(tái)帳。（四）多渠道籌集資金，確保掛鉤工作穩(wěn)妥推進(jìn)。一方面是落實(shí)掛鉤資金。要把土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小水利、退耕還林、中低產(chǎn)田改造、項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地出讓金等各類涉地、涉農(nóng)資金整合起來集中使用，綜合發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益。還考慮建新區(qū)報(bào)批費(fèi)用減免和建新區(qū)土地出讓可能產(chǎn)生的收益，按照當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)確定的開展掛鉤所需資金量做出科學(xué)的預(yù)算，設(shè)立掛鉤專戶，對(duì)有條件的地方可以預(yù)撥一定的啟動(dòng)資金開展工作。另一方面做好建新區(qū)用地報(bào)批。