我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與改革對(duì)策

1、中文核心期刊要目總覽貿(mào)易經(jīng)濟(jì)類核心期刊95基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵基本公共服務(wù),即社會(huì)成員在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活條件下必需的、直接關(guān)系最基本的人權(quán)的公共服務(wù),也就是滿足人的最低的、無差別需要(生理和安全的需要的服務(wù)項(xiàng)目。社會(huì)成員對(duì)基本公共服務(wù)的消費(fèi)具有強(qiáng)烈的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,政府應(yīng)該負(fù)責(zé)提供,以確保社會(huì)成員能得到普遍平等的提供?；竟卜?wù)包括就業(yè)服務(wù)、基本住房、基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”,基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科技、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”,公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”,生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全、國(guó)防安全等“公共安全性服務(wù)”,法律規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政

2、策制度等“一般性公共服務(wù)”五方面內(nèi)容?！熬然笔鞘故芤嬲呔|(zhì)、同等受益的過程?；竟卜?wù)具有普適性,人人有機(jī)會(huì)享用,必然要求實(shí)現(xiàn)均等性;非基本公共服務(wù)面對(duì)特殊群體。隨機(jī)滿足特定需求,必然要求體現(xiàn)差異性。所以本文研究的公共服務(wù)均等化指的是基本公共服務(wù)均等化。而對(duì)于基本公共服務(wù)的均等化,學(xué)術(shù)界也是觀點(diǎn)各異,大致分為三類,一是結(jié)果均等,指政府的政策安排應(yīng)使每個(gè)居我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與改革對(duì)策陳鳳菊副教授(鄭州大學(xué)升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院企業(yè)管理系鄭州451191本文是作者主持的2010年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與農(nóng)村生活形態(tài)轉(zhuǎn)型研究(B218研究?jī)?nèi)容的組成部分中圖分類

3、號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A民擁有從數(shù)量到質(zhì)量都大致均等的公共服務(wù)(李華,2005;二是機(jī)會(huì)均等,指消費(fèi)公共服務(wù)機(jī)會(huì)的均等化;三是權(quán)利均等,指應(yīng)該盡可能地使每個(gè)社會(huì)成員享有同樣公共服務(wù)的權(quán)利(傅道忠,2007。其實(shí),這三種均等化之間存在著一定的聯(lián)系。一般而言,機(jī)會(huì)均等和權(quán)利均等將直接導(dǎo)向結(jié)果均等。因此,其均等化就表現(xiàn)在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間,在同一階段,對(duì)于基本公共服務(wù)享有均等的機(jī)會(huì)、相同水平,以及自由選擇的權(quán)利。我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的表現(xiàn)(一農(nóng)民生活條件落后一是農(nóng)村飲水問題突出。受自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等條件的限制,我國(guó)長(zhǎng)期存在農(nóng)村居民飲水困難的問題。近幾年,中央和地方加大了解決

4、農(nóng)村飲水困難的力度。但目前我國(guó)農(nóng)村的供水設(shè)施普遍簡(jiǎn)陋,仍以傳統(tǒng)、落后的分散供水為主。二是農(nóng)民行路難的問題未得到完全解決。在全國(guó)3.7萬(wàn)個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、65萬(wàn)個(gè)行政村中,有近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬(wàn)個(gè)村不通公路,近1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30多萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝青路和水泥路,農(nóng)村公路中沙石路占70%,缺橋少涵的問題比較普遍(韓俊,2007。(二農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件差國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2005顯示,全國(guó)小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比分別為1.4:1和1.3:1。農(nóng)村15歲以上人口平均受教育年限不足7年,與城市平均水平相差近3年。在15-64歲農(nóng)村勞動(dòng)力人口中,受過大專以上教育的不足1%,比城市低了近13個(gè)百分點(diǎn)

5、,全國(guó)現(xiàn)有8500萬(wàn)文盲和半文盲,3/4集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣。近年來,農(nóng)村輟學(xué)率、流失率有所反彈,有的地方高達(dá)10%以上,而且,就許多地區(qū)的實(shí)際觀察,其流失率和輟學(xué)率遠(yuǎn)高于這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字(劉兆征,2008。雖然政府通過中小學(xué)危房改造工程等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,在一定程度上改善了農(nóng)村的辦學(xué)條件,但目前農(nóng)村學(xué)校的校舍、儀器設(shè)備等狀況仍較落后。雖然生均校舍面積、生師比指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距并不明顯,但與教學(xué)質(zhì)量明顯相關(guān)的指標(biāo)城鄉(xiāng)差距巨大。(三基本醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)差距過大農(nóng)村基本醫(yī)療的差距主要表現(xiàn)在衛(wèi)生投入、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布和衛(wèi)生服務(wù)等方面。以2006年為例,人均衛(wèi)生總費(fèi)用城市為1145.1元,農(nóng)村為442

6、.4元,城市為農(nóng)村的2.59倍。按市縣統(tǒng)計(jì)的每千人擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員為3.59人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為2.54張;而每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員數(shù)為1.16人;每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)為0.81張(遲福林等,2009。2003年全國(guó)第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示,中國(guó)城鄉(xiāng)居民患病應(yīng)就診未就診的比例由1993年的36.4%上升到2003年的48.9%,其中城市57%,農(nóng)村為45.8%;患者應(yīng)住院而未住院的比例高達(dá)29.6%,其中城市為27.8%,農(nóng)村為30.3%,農(nóng)村比城市高出約3%。農(nóng)村地區(qū)不僅衛(wèi)生資源總量不及城市,而且普遍存在醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平低、醫(yī)療設(shè)施差等問題。(四城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)不均等城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就

7、業(yè)機(jī)會(huì)不均等,城鄉(xiāng)就業(yè)差距擴(kuò)大。目前城市勞動(dòng)人口的登記失業(yè)率為5%,農(nóng)村勞動(dòng)人口的失業(yè)率沒有確切數(shù)據(jù),但農(nóng)村目前有勞動(dòng)力4.185億人,除去已轉(zhuǎn)移就業(yè)的2億多人及從事農(nóng)業(yè)需要的1.18億人,尚有1億左右的富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移(王翠芳,2007。造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)率差距大,其原因之一是我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和就業(yè)制度,造成了城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)不均等,阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。(五農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全目前,基本社會(huì)保障體系的重心仍在城鎮(zhèn),農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后,農(nóng)村基本社會(huì)保障體制和制度仍在探索之中。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)存在差距,2002-2006年,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從14736萬(wàn)上升到1876

8、6萬(wàn),增長(zhǎng)27.335%;而農(nóng)村養(yǎng)老保內(nèi)容摘要:本文在對(duì)基本公共服務(wù)均等化的若干理論問題加以闡釋的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)國(guó)情,指出我國(guó)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀和存在的問題,并提出相應(yīng)的改革對(duì)策,以期對(duì)今后的研究有所助益。關(guān)鍵詞:公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀對(duì)策險(xiǎn)參保人數(shù)從5462萬(wàn)下降到5374萬(wàn),下降1.61%(遲福林等,2009。二是基本醫(yī)療保險(xiǎn)存在差距,目前,農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療,以家庭為單位,由個(gè)人、集體和國(guó)家三方出資,屬自愿行為。2005年,城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)人均基金收入1079元,新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)人均基金收入只有42.09元,前者是后者的約26倍;城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金人均支出781.88元,新

9、型農(nóng)村合作醫(yī)療基金人均支出34.50元,前者是后者的23倍(杜岳勛等,2007。三是最低生活保障的差距,截止2006年底,享受最低生活保障的人數(shù),城市為2240.1萬(wàn),農(nóng)村為1593.1萬(wàn)。從“應(yīng)保盡保”的實(shí)際情況看,城鄉(xiāng)的差距仍然不小(遲福林等,2009。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑(一構(gòu)建科學(xué)的公共服務(wù)理念把農(nóng)村基本公共服務(wù)問題納入全省統(tǒng)一規(guī)劃,對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系進(jìn)行整體規(guī)劃。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化狀況,評(píng)估全省各地區(qū)的財(cái)力和財(cái)政支付能力;調(diào)整和改革各級(jí)政府間關(guān)系,完善政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,首先實(shí)現(xiàn)各地市基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化,并加大對(duì)縣及以下政府轉(zhuǎn)移支付力度。著重強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)基

10、層公共服務(wù)體系建設(shè)。健全縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)民公共服務(wù)訴求的表達(dá)和參與決策的機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)行為的監(jiān)督和公共服務(wù)投入的管理,推動(dòng)縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)方式的創(chuàng)新。(二加大農(nóng)村公共服務(wù)投入我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)投入中存在資金不足等問題,必須從加大資金投入和增加投入主體等方面采取措施,切實(shí)加大農(nóng)村公共服務(wù)投入,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。首先,投入資金擴(kuò)大化。政府要擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入力度,加大服務(wù)的總投入量,解決基層政府的財(cái)政困難,增強(qiáng)其財(cái)政實(shí)力,提升其公共服務(wù)水平。其次,投入主體多元化。政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體,但是由于目前政府財(cái)政有限,單純依靠政府投入無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展不斷增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政投

11、入的需要。因此,應(yīng)該拓寬渠道,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。轉(zhuǎn)變農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)從政府直接供給的單一方式,積極倡導(dǎo)民間資本和其它非官方參與到農(nóng)村公共服務(wù)提供中,使政府機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu),甚至私人部門的企業(yè)共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給任務(wù),形成以政府為主體,各種專業(yè)和社會(huì)組織以及農(nóng)戶積極參與的多渠道多元化的農(nóng)村公共服務(wù)投入主體的格局。(三采取各項(xiàng)措施促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎(chǔ)性目標(biāo),明確社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村教育發(fā)展目標(biāo)和服務(wù)方向,加大投入,促進(jìn)基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育相融合,高職教育、高等教育積極面向農(nóng)村社會(huì)。要合理、公平地配置衛(wèi)生資源,安排足夠的

12、運(yùn)行資金,使公共衛(wèi)生方便、公平地服務(wù)廣大農(nóng)村人口,加快建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度體系,同時(shí)對(duì)新型合作醫(yī)療制度設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整。要加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)改革步伐,促進(jìn)公益性職能和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)分離。加強(qiáng)基層文化設(shè)施建設(shè),新增文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于基層公用文化設(shè)施建設(shè),在加大政府投入的同時(shí),制定優(yōu)惠政策,引導(dǎo)和鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐助公益性文化事業(yè)或投資興辦農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè),逐漸建立起多元化的農(nóng)村文化建設(shè)投入機(jī)制。政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的政策措施,從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度來考慮農(nóng)村公共服務(wù)問題,進(jìn)一步弱化以至取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度,出臺(tái)一系列保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度措施,加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等地方的法律法規(guī)

13、建設(shè)。并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的法規(guī)宣傳以及法律援助制度,進(jìn)一步加大農(nóng)村各地區(qū)縣、鄉(xiāng)法律仲裁機(jī)構(gòu)的覆蓋力度,切實(shí)為農(nóng)民提供較為完善的法律服務(wù),從而更好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。(四公平分配地方政府轉(zhuǎn)移支付的資金完善公共財(cái)政政策,科學(xué)、合理地轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)均等化的直接而又效果明顯的手段。正因?yàn)槿绱?許多專家認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化,是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面,讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。然而大量的事實(shí)表明,地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金未必能做到公平分配。諸如,在經(jīng)費(fèi)缺乏背景下,部門間利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的資金沒有被公平、合理安排,促使部門間亂用、濫用、挪用資金等現(xiàn)象不斷產(chǎn)生;公共服務(wù)部門內(nèi)部未

14、能把資金用于最需要的群體或地區(qū),使真正需要援助的對(duì)象沒能得到服務(wù),導(dǎo)致嚴(yán)重的不公等。還要解決財(cái)政供給不均問題。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金必須公平分配,以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的財(cái)政供給均等化。為此,增加部門經(jīng)費(fèi)開支透明度,提高受服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán),是預(yù)防公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不均的有效辦法。在對(duì)公共服務(wù)支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí),應(yīng)特別考慮公共服務(wù)支出的公平性問題。(五建立科學(xué)的基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系目前,我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)行的是自上而下的行政決策機(jī)制,政府在提供公共服務(wù)中和農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。作為服務(wù)對(duì)象和接受者的農(nóng)民,缺乏必要的參與和表達(dá)意愿的程序機(jī)制,所以造成了公共產(chǎn)品和

15、財(cái)力的大量浪費(fèi),尤其是有的地方政府無暇顧及農(nóng)民對(duì)服務(wù)的需求和感受,濫用行政權(quán)力,大搞形象工程、路邊工程和政績(jī)工程等各種形式主義項(xiàng)目。因此,有必要改變自上而下的行政決策機(jī)制,實(shí)行“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制,形成政府為主導(dǎo)和農(nóng)民為主體相結(jié)合的民主決策機(jī)制,并按照受益原則合理明確各自提供農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé),從而優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制。建立健全公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系在現(xiàn)階段尤為重要。它不僅能夠?qū)膊块T的行為起到約束和引導(dǎo)作用,而且有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。針對(duì)目前公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系還未建立,公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力比較低,還缺乏公共服務(wù)評(píng)價(jià)的方法與技能等實(shí)際情況,尋求普及公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系的基本理論和方法,對(duì)于提升公眾公共服務(wù)評(píng)價(jià)能力、充分表達(dá)滿