法律知識(shí)對(duì)策淺談國(guó)有資產(chǎn)流失及治理的法律

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法淺談國(guó)有資產(chǎn)流失及治理的法律對(duì)策作者 余松林淺談國(guó)有資產(chǎn)流失及治理的法律對(duì)策目 錄內(nèi)容摘要 1關(guān)鍵詞 1Abstract 1Key words 1一、國(guó)有資產(chǎn)流失的概念分析 2二、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn) 5（一）在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失 5（二）實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失 5（三）在稅收征收管理中，除國(guó)家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大

2、量流失而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失 5（四）國(guó)有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理不嚴(yán)造成國(guó)有資產(chǎn)流失 6（五）中外合資、合作企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)流失 6（六）境外國(guó)有資產(chǎn)的流失 6三、國(guó)有資產(chǎn)流失的原因分析 7（一）國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，管理體制滯后 7（二）資產(chǎn)評(píng)估法律制度有待進(jìn)一步健全與完善 8（三）監(jiān)督制度不健全，保護(hù)不力 9（四）司法部門執(zhí)法不力、查處不嚴(yán) 9（五）國(guó)有資產(chǎn)管理者素質(zhì)偏低，拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重 10四、治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策 10（一）制定物權(quán)法，劃清國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限，防止國(guó)有資產(chǎn)流失 10（二）完善國(guó)有資產(chǎn)立法體系 11（三）建立公益訴訟制度，發(fā)揮人民群眾保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的作用 1

3、2（四）完善并加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的刑法保護(hù) 12（五）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查 13（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的法律意識(shí) 14參考文獻(xiàn) 15內(nèi)容摘要：國(guó)有資產(chǎn)在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有重要的地位，但目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因而，探討解決國(guó)有資產(chǎn)流失的辦法，意義十分深遠(yuǎn)。本文從國(guó)有資產(chǎn)流失的概念、流失的現(xiàn)狀與渠道、流失的原因以及治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策這四個(gè)方面作了一些探討。關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn) 國(guó)有資產(chǎn)流失 表現(xiàn)形式 原因 法律對(duì)策Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chi

4、nese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Therefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of

5、 the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.legal strategies in preventing the loss of state assets.Key words: State-owned assets Loss of state assets Representingforms Causes Legal strategies 國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家得以存在，國(guó)家機(jī)器得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是在公有制占主體地位的

6、社會(huì)主義中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處于轉(zhuǎn)軌中的中國(guó)一直面臨著一個(gè)嚴(yán)酷和令人困惑的現(xiàn)實(shí)就是國(guó)有資產(chǎn)的流失。從生活經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際案例來看，這種流失是觸目驚心的。國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失不僅會(huì)使社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件受到破壞，而且還會(huì)威脅到社會(huì)財(cái)富的積累進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起國(guó)家及社會(huì)各界的足夠重視并從法律上探討遏制和解決國(guó)有資產(chǎn)流失的對(duì)策。一、國(guó)有資產(chǎn)流失的概念分析在我國(guó)，固然國(guó)有資產(chǎn)流失這個(gè)概念在很多文件中經(jīng)常出現(xiàn)，但是有關(guān)文件并沒有明確地界定其內(nèi)涵。在學(xué)理上，有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了解釋，如“國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資

7、產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過失，違反法律、法規(guī)及國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，造成國(guó)有資產(chǎn)損失或者使國(guó)有資產(chǎn)處于流失危險(xiǎn)的危險(xiǎn)行為” 。遺憾的是這種解釋混同了國(guó)有資產(chǎn)流失與導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的違法行為這兩個(gè)概念。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失從法理學(xué)的角度上講是一種結(jié)果或狀態(tài)而不是一種行為，雖然違法行為是造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國(guó)有資產(chǎn)流失這一概念。根據(jù)有關(guān)法律和通常的學(xué)理解釋，國(guó)有資產(chǎn)是指“國(guó)家以各種投資及收益、接受饋贈(zèng)形成的，或者是憑借國(guó)家權(quán)力取得的，或者是依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利” 。從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來看

8、，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產(chǎn)。這個(gè)意義為法律所吸收而且被認(rèn)為是具有主導(dǎo)性的內(nèi)涵。但是又必須注意到，國(guó)有資產(chǎn)在法律上的范圍更為廣泛。在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。那么，何謂流失呢？從詞義上看，“流失是指有用的物質(zhì)如油脂、礦石、土壤自己散失或被風(fēng)、水力帶走。也指河水等白白地流掉” 。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國(guó)資源性的國(guó)有資產(chǎn)，水土流失也就是一種國(guó)有資產(chǎn)流失。但是實(shí)際上沒有人會(huì)這樣理解，也就是說，國(guó)有資產(chǎn)流失在借用“流失”的一般意義時(shí)是作了嚴(yán)格界定的。有的學(xué)者指出，“國(guó)有資產(chǎn)流失必須符合以下四要件：第一，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的違

9、法主體必須是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對(duì)違法行為和國(guó)有資產(chǎn)流失的發(fā)生具有主觀故意或過失，即具有過錯(cuò)；第三，必須是違反法律、行政法規(guī)的行為，這是構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失概念的核心條件；第四，必須有國(guó)有資產(chǎn)流失后果的發(fā)生，或者不加以制止必然產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失的后果” 。筆者以為這種解釋把國(guó)有資產(chǎn)流失限定在人為造成的現(xiàn)象，而把政策、歷史原因以及經(jīng)營(yíng)不善所帶來的國(guó)有資產(chǎn)損失排除在國(guó)有資產(chǎn)流失之外，是值得商榷得。根據(jù)筆者的綜合分析認(rèn)為，從一般意義上說，國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的損失或者減少。就其作為一種后果來講，形成的原因是多方面的，既有產(chǎn)權(quán)上的問題又有體制上的問題，也有人為的原

10、因。從法律上看，界定國(guó)有資產(chǎn)流失只能局限于人為原因?qū)е碌姆秶?，只有這樣才能將有關(guān)的法律責(zé)任落到實(shí)處。制度和體制上造成的國(guó)有資產(chǎn)流失，法律的確顯得無能為力。但是不能由此認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)流失僅是人為導(dǎo)致的后果，否則就會(huì)使有關(guān)責(zé)任人將國(guó)有資產(chǎn)流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責(zé)任，使國(guó)家遭受損失。因此可以說上述學(xué)者的觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐上都是站不住腳的。那么如何給國(guó)有資產(chǎn)流失作一個(gè)科學(xué)的界定呢？結(jié)合以上分析，筆者以為，從法律上看，國(guó)有資產(chǎn)流失是指由于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者主觀上的過錯(cuò)而造成的國(guó)有資產(chǎn)損失或者減少的狀態(tài)或者結(jié)果。在這里必須強(qiáng)調(diào)的是，本文對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失概念的界定僅僅具有分析

11、意義。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失可以在不同的學(xué)科視野中進(jìn)行審視，在實(shí)質(zhì)上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把國(guó)有資產(chǎn)流失只局限在法律范圍內(nèi)將會(huì)因我國(guó)法制狀況而使國(guó)有資產(chǎn)流失的漏洞無法彌補(bǔ)。也正是從這個(gè)角度，我們不得不重申：國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由于有關(guān)責(zé)任主體主觀上的過錯(cuò)即故意或過失；而從客觀方面看，國(guó)有資產(chǎn)流失是有關(guān)責(zé)任人的違法行為造成的；在行為結(jié)果上，是造成了國(guó)有資產(chǎn)的損失或減少。只有同時(shí)具備這些方面，才能在法律上構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失。從這個(gè)意義上來說，由于自然原因如地震、臺(tái)風(fēng)等造成的國(guó)有資產(chǎn)流失以及國(guó)有資產(chǎn)作為物質(zhì)的自然損耗，不能

12、稱之為國(guó)有資產(chǎn)流失。因政治經(jīng)濟(jì)體制原因而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問題在實(shí)踐中相當(dāng)嚴(yán)重，但從法律上看，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體不明。如果要追究，這個(gè)責(zé)任更多地應(yīng)由政府特別是中央政府來承擔(dān)，因而也就沒有多大的法律意義。還有一種屬于因法制不健全出現(xiàn)的情況。我們一般認(rèn)為，水土流失不屬于國(guó)有資產(chǎn)流失的范疇，但仔細(xì)想想也不對(duì)。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責(zé)任人類無法去追究，人為的結(jié)果又如何呢？從法理上看，“責(zé)任是義務(wù)為前提的，沒有義務(wù)就無所謂責(zé)任。顯然，我們目前還缺乏義務(wù)、責(zé)任主體和范圍的明確、詳備的保護(hù)水土流失的法律法規(guī)，這就使水土流失關(guān)系國(guó)人生存與發(fā)展的問題只能停留在客觀事實(shí)或者自然事實(shí)而不能

13、上升為法律事實(shí)，也就無法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任” 。這也就是說，立法不完備導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失不能或者至少目前還不能納入國(guó)有資產(chǎn)流失的法律內(nèi)涵中來。之所以這樣認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)流失，重要的理論依據(jù)在于，法律從功能上來說，只能規(guī)范和調(diào)整人們的行為。正如馬克思所說的，只能在“我的行為”中法律才有意義，離開“我的行為”法律是不存在的。因而，在尋求控制國(guó)有資產(chǎn)流失的途徑時(shí)，我們就把焦點(diǎn)集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為復(fù)雜的體制背景和制度背景。二、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是很復(fù)雜的，有的表現(xiàn)為隱性，有的表現(xiàn)為顯形。根據(jù)筆者的考察歸納出以下主要情形：（一）在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)

14、國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失這種情況表現(xiàn)為：在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)根本不評(píng)估，單純依靠某些數(shù)據(jù)（如賬面值）確定國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值量；國(guó)有資產(chǎn)占有單位故意壓低評(píng)估值以獲得好處；由于主觀和技術(shù)上的原因，對(duì)企業(yè)占有的國(guó)有土地和無形資產(chǎn)漏估；對(duì)評(píng)估值進(jìn)行部門行政干預(yù)，搞指定評(píng)估，規(guī)定評(píng)估值上限使資產(chǎn)評(píng)估中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)實(shí)利益的損失，而且國(guó)家在以后獲取收益的權(quán)利也被流失掉了。（二）實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失實(shí)行股份制改造時(shí)，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股，低價(jià)出售或者無償分配給個(gè)人，造成的國(guó)有資產(chǎn)流失。這種情況表現(xiàn)為：將企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)以低于市場(chǎng)合理

15、價(jià)格折股；分配股利時(shí)國(guó)家股與其他個(gè)人股、法人股同股不同利，同股不同權(quán)，實(shí)行國(guó)家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業(yè)股份制改造的機(jī)會(huì)，把好的車間、資產(chǎn)、技術(shù)人員組成新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，用完原有的資產(chǎn)，留下一個(gè)空殼和無人負(fù)責(zé)的債務(wù)，使銀行和國(guó)家蒙受巨大的損失；在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易時(shí)，由于交易行為不規(guī)范，存在大量的私下交易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。（三）在稅收征收管理中，除國(guó)家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為：一是社會(huì)中一些不法分子違反國(guó)家稅收政策和稅收法律法規(guī)，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優(yōu)惠政策與外商或者國(guó)內(nèi)有關(guān)政府工作人員互相勾結(jié)，采取偽造

16、出口產(chǎn)品，銷售發(fā)票，開具假完稅發(fā)票等手段，進(jìn)行出口騙稅；三是一些不法分子利用發(fā)票扣稅的方法，把取得增值稅專用發(fā)票作為偷稅或發(fā)財(cái)?shù)慕輳剑M(jìn)行盜竊、偽造、販賣增值稅發(fā)票的違法犯罪的活動(dòng)。（四）國(guó)有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理不嚴(yán)造成國(guó)有資產(chǎn)流失這種情況主要表現(xiàn)為：第一，企業(yè)違反規(guī)定從事高風(fēng)險(xiǎn)性投機(jī)經(jīng)營(yíng)，盲目投資，出于不正當(dāng)目的進(jìn)行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失；第二，企業(yè)職工收入分配超過生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)開支，擅自為全民單位和個(gè)人擔(dān)保造成損失；第三，國(guó)有企業(yè)讓集體和個(gè)人掛靠并以其名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長(zhǎng)期無償占有；第四，企業(yè)承包中，發(fā)包人廉價(jià)發(fā)包，隨意減

17、少承包額，企業(yè)承包人非法轉(zhuǎn)移利潤(rùn)；第五，企業(yè)違反財(cái)務(wù)制度，擅自沖減國(guó)家資本金，資金不入賬，形成賬外國(guó)有資產(chǎn)，公款私存，侵占國(guó)家權(quán)益造成的流失。（五）中外合資、合作企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)流失這種狀況主要表現(xiàn)為：為吸引外資促成合資合作項(xiàng)目，默認(rèn)外商低價(jià)甚至無償占用土地等中方資產(chǎn)及流動(dòng)資金以致在企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)就造成國(guó)有資產(chǎn)流失，并直接影響到國(guó)有資產(chǎn)未來的收益權(quán)利及其他權(quán)利；外商往往利用投入設(shè)備的高報(bào)價(jià)、代購(gòu)設(shè)備時(shí)轉(zhuǎn)手加價(jià)、在資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)采取多樣的轉(zhuǎn)移定價(jià)手段，將企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移出去，既逃避我國(guó)稅收又減少國(guó)有資產(chǎn)的分享利潤(rùn)，侵犯了國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益。（六）境外國(guó)有資產(chǎn)的流失一是，境外人員揮霍、浪費(fèi)、攜款潛逃；二是，未經(jīng)批

18、準(zhǔn)，在境外進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)經(jīng)營(yíng)造成巨額損失；第三，未經(jīng)批準(zhǔn)或未辦理有關(guān)法律手續(xù)，將國(guó)有資產(chǎn)以個(gè)人名義在外注冊(cè)；第四，任用外籍人員不當(dāng)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等。此外，作為國(guó)有資產(chǎn)重要組成部分的資源性國(guó)有資產(chǎn)以及常常被人們忽略的大量隱性資產(chǎn)（如商標(biāo)、企業(yè)信譽(yù)、專利等）的流失狀況也是很嚴(yán)重的。面對(duì)以上種種流失現(xiàn)象，筆者以為當(dāng)務(wù)之急就是找出問題的癥結(jié)所在，弄清國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，然后對(duì)癥下藥。三、國(guó)有資產(chǎn)流失的原因分析有學(xué)者以為，“當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的情況之所以如此嚴(yán)峻，它與我國(guó)正處于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程密切相關(guān)。轉(zhuǎn)軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國(guó)有資產(chǎn)管理困難和漏洞，而國(guó)有資產(chǎn)流

19、失的根子還在于國(guó)有資產(chǎn)或者國(guó)家所有權(quán)的基本特征及由此帶來的一系列問題” 。以下是筆者在這一指導(dǎo)思想下對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失具體原因的探討：（一）國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，管理體制滯后國(guó)有資產(chǎn)流失有許多原因，但其根本原因是“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對(duì)國(guó)有資產(chǎn)起約束和監(jiān)督作用并促使國(guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)的機(jī)制” 。國(guó)有資產(chǎn)按行業(yè)和行政區(qū)劃由行政機(jī)關(guān)管理，國(guó)家的所有者職能和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能也是合一的。按行業(yè)和行政區(qū)劃來確立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)，一則形成國(guó)有資產(chǎn)宏觀配置的條塊分割，二則多個(gè)行業(yè)管理部門和地方政府都承擔(dān)了對(duì)所屬企業(yè)的所有者職能和行業(yè)管理管理職能，使得國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有等于實(shí)際上

20、的部門和地方所有，從而使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際上處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)在改制等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。1994年7月發(fā)布的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例確立了經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能分立的原則，在國(guó)有資產(chǎn)管理體系改革方面取得了進(jìn)步。但是這個(gè)條例所創(chuàng)設(shè)的依然是所有權(quán)職能在組織形式上的“雙重監(jiān)護(hù)模式”，即國(guó)有資產(chǎn)專業(yè)管理部門與行業(yè)主管部門同時(shí)行使監(jiān)督管理權(quán)，條例帶有一定的過渡性和階段性，只能實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)并且其中的主管部門有關(guān)代行所有權(quán)權(quán)責(zé)規(guī)定明確，而國(guó)有資產(chǎn)管理部門代行的所有權(quán)權(quán)責(zé)還很不明確。這些問題的存在說明未能以法律形式確定國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，未能解決國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位和國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置的

21、問題?，F(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體滯后于國(guó)企改制的需要，成為國(guó)企改制中國(guó)有資產(chǎn)流失的根本原因。（二）資產(chǎn)評(píng)估法律制度有待進(jìn)一步健全與完善“雖然經(jīng)過多年的法制建設(shè)，資產(chǎn)評(píng)估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國(guó)有資產(chǎn)流失的直接原因” 。這些情況主要表現(xiàn)在以下方面：1、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷影響評(píng)估的客觀公正性?？陀^、公正是資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)體現(xiàn)和遵守的原則，但是在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估中，從評(píng)估操作程序到評(píng)估價(jià)值的確定，都有人為劃出的杠桿，造成國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)。此外，行業(yè)壟斷和評(píng)估機(jī)構(gòu)管理不嚴(yán)也是造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因。一些評(píng)估機(jī)構(gòu)掛靠在行政管理部門，壟斷評(píng)估市場(chǎng)，形成地區(qū)封鎖、部門封鎖。一些行業(yè)管理部門也設(shè)立評(píng)

22、估機(jī)構(gòu)，收取管理費(fèi)，由此形成政出多門，影響評(píng)估的客觀公正性。2、國(guó)有土地使用權(quán)等資產(chǎn)不嚴(yán)格統(tǒng)一作價(jià)入股。國(guó)有企業(yè)改制時(shí)，涉及的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)作價(jià)入股，由于許多國(guó)有大中型企業(yè)占用土地面積大，有的企業(yè)甚至地處“黃金”地段，地價(jià)很高，若將土地使用權(quán)全部折價(jià)入股，企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值將會(huì)成倍增長(zhǎng)，而資產(chǎn)利潤(rùn)率相應(yīng)下降，不利于在股票發(fā)行時(shí)吸引社會(huì)投資。在具體工作中各地對(duì)這一問題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費(fèi)；有的折股，但折價(jià)太低；有的對(duì)工業(yè)企業(yè)不折股，而對(duì)商業(yè)企業(yè)折股。3、保護(hù)無形資產(chǎn)的觀念單薄和缺乏相應(yīng)的法律制度。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)無形資產(chǎn)觀念淡薄，忽視對(duì)無形資產(chǎn)的評(píng)估或者草率評(píng)估，也

23、由于無形資產(chǎn)的評(píng)估沒有完善的法律措施，主要表現(xiàn)為：一是沒有完整、統(tǒng)一的無形資產(chǎn)評(píng)估管理法規(guī)；二是無形資產(chǎn)評(píng)估管理不統(tǒng)一。（三）監(jiān)督制度不健全，保護(hù)不力國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，它的改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。而在“我國(guó)國(guó)企的改革過程中，多年來只強(qiáng)調(diào)了形式上的改革：放權(quán)、讓利、承包、租賃、改制、改造等等，這樣一來，企業(yè)的自主權(quán)是擴(kuò)大了，改革在形式上實(shí)現(xiàn)了，但企業(yè)該做什么、不該做什么、怎樣做，卻沒有應(yīng)有的約束與限制，沒有建立、健全相應(yīng)的制度” 。因而，當(dāng)國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，一些工廠變成公司，經(jīng)營(yíng)方式由單一生產(chǎn)型向多元經(jīng)貿(mào)型轉(zhuǎn)變，使企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了失控。特別

24、是實(shí)行轉(zhuǎn)讓股份、兼并、租賃、承包、聯(lián)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)機(jī)制后，由于缺乏相應(yīng)的制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督約束效力大大削弱，再加上監(jiān)管部門職責(zé)不明確，國(guó)有資產(chǎn)管理部門分工關(guān)系未理順，監(jiān)管工作中相互推諉。審計(jì)監(jiān)督制度不健全，對(duì)國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理仍存在未堅(jiān)持年度審計(jì)和離任審計(jì)制度的現(xiàn)象，未能客觀公正地反映企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的升遷未與其管理效益相掛鉤，因而他們對(duì)資產(chǎn)的流失無承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之憂，保值、增值與流失都與己無關(guān)，對(duì)企業(yè)的管理缺乏嚴(yán)格的管理措施任其資產(chǎn)流失，甚至參與瓜分，這樣必然導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。（四）司法部門執(zhí)法不力、查處不嚴(yán)執(zhí)法部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的案件及侵吞國(guó)有資產(chǎn)等違

25、法犯罪行為查處不嚴(yán)，懲罰監(jiān)督不力，管理監(jiān)督手段軟化，不利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益。特別是在稅收征收管理方面，盡管我國(guó)的稅收法律體系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科學(xué)性、執(zhí)法不力，導(dǎo)致稅收流失現(xiàn)象比較普遍。（五）國(guó)有資產(chǎn)管理者素質(zhì)偏低，拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重國(guó)有資產(chǎn)管理者在對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的過程中，由于自身素質(zhì)差、思想和業(yè)務(wù)水平低，缺乏組織管理能力，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任；此外，有些國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的利益。具體表現(xiàn)為利用職務(wù)之便侵吞國(guó)有資產(chǎn)、貪污受賄、以公款請(qǐng)客送禮。在國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生流動(dòng)時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值低估或少估，

26、使自己或自己的親友或者小團(tuán)體從中牟利，從而使國(guó)有資產(chǎn)被侵蝕。四、治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策“國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此國(guó)有資產(chǎn)流失的社會(huì)危害性就不言而喻的。如果國(guó)有資產(chǎn)流失的社會(huì)現(xiàn)象的不到杜絕、根治，那么國(guó)企改革以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化都無從談起” 。筆者以為，國(guó)有資產(chǎn)流失是在我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在推進(jìn)國(guó)企改革以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換過程中所出現(xiàn)的一種社會(huì)違法現(xiàn)象。制度及法制的不健全、法律不配套、調(diào)控力度不夠等應(yīng)該說是這一社會(huì)違法現(xiàn)象產(chǎn)生、存在的土壤。因此，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式以及造成國(guó)有資產(chǎn)流失的主要原因，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的整治、防止應(yīng)采取如下對(duì)策：（一）制定物權(quán)法

27、，劃清國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限，防止國(guó)有資產(chǎn)流失在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)財(cái)產(chǎn)關(guān)系模糊，國(guó)有資產(chǎn)為國(guó)家所有。企業(yè)對(duì)其占有的國(guó)有資產(chǎn)不能獨(dú)立行使權(quán)利，不為國(guó)有資產(chǎn)的完全完整負(fù)責(zé)，更不關(guān)心其保值、增值，流失實(shí)在難免。而“物權(quán)法規(guī)范財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，只有盡快制定物權(quán)法，真正劃清產(chǎn)權(quán)界限，以物權(quán)法明確規(guī)定國(guó)家對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，才能順應(yīng)物權(quán)的價(jià)值化趨勢(shì)” 。國(guó)家以收取代價(jià)或獲取融資之價(jià)值利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，而喪失其對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)支配。企業(yè)依物權(quán)法上的占有制度占有國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)其獨(dú)立支配，經(jīng)過物權(quán)登記具體落實(shí)每份企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有者和占有者。企業(yè)以支付國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值為代價(jià)而獲取對(duì)占有的國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)立

28、支配權(quán)利；在經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值與企業(yè)自身利益密切結(jié)合，能有效地防止諸如與外方合資和股份制改革中無視國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失問題。“物權(quán)法劃清企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，形成穩(wěn)定的國(guó)有資產(chǎn)歸屬秩序，終將維持穩(wěn)定的國(guó)有資產(chǎn)流通秩序，防止國(guó)有資產(chǎn)因流通領(lǐng)域的混亂而流失。以物權(quán)法保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，無論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)展轉(zhuǎn)流失到何處，依據(jù)物權(quán)法均可追回” 。（二）完善國(guó)有資產(chǎn)立法體系完善國(guó)有資產(chǎn)立法是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中極為重要的一個(gè)因素。首先，筆者以為應(yīng)當(dāng)盡快制定并出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)法。作為國(guó)有資產(chǎn)管理基本法的國(guó)有資產(chǎn)法至今尚未出臺(tái)，嚴(yán)重制約了國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的縱深發(fā)展，眾多的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件由

29、于缺乏基本法的統(tǒng)帥多有重復(fù)和矛盾之處，不利于法的貫徹實(shí)施。因此，必須制定國(guó)有資產(chǎn)法使眾多的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件能在基本法的統(tǒng)帥下協(xié)調(diào)配套；其次，要制定一些與國(guó)有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的法律法規(guī)，如產(chǎn)權(quán)交易法、國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處辦法，改變實(shí)踐中無法可依或有法難依的局面。出臺(tái)國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處辦法，就是要明確國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處的機(jī)關(guān)，合理界定國(guó)有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機(jī)關(guān)及工作人員的權(quán)利與義務(wù)，以及不行使查處權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。出臺(tái)產(chǎn)權(quán)交易法明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易主體、決定權(quán)與審批權(quán)、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)交易的方式、程序等使產(chǎn)權(quán)交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；最后，要修改一些操作性不強(qiáng)

30、的規(guī)范。我國(guó)目前關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但操作性較差，如國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法都規(guī)定了造成資產(chǎn)流失的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任，但由于在行為性質(zhì)界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問題上沒有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對(duì)已有的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進(jìn)行清理和修改，提高可操作性，發(fā)揮應(yīng)有的作用。（三）建立公益訴訟制度，發(fā)揮人民群眾保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的作用保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，除了要在物權(quán)法、刑法上做出努力外，筆者以為在訴訟法上建立公益訴訟制度十分必要。只有這樣才能更好地發(fā)揮物權(quán)法、刑法的作用。此外 “建立公益訴訟制度可以最大限

31、度調(diào)動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)所有人-全國(guó)人民的積極性和力量，使得任何組織或公民都可以成為公益訴訟的原告。根據(jù)侵害國(guó)有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的不同，適用行政訴訟法或民事訴訟法 ，建立相應(yīng)的制度以防止濫用訴權(quán)，嚴(yán)把立案受理關(guān)并追究惡意濫用訴權(quán)者的法律責(zé)任” 。在舉證責(zé)任上不能單純采用民事訴訟法中的“誰主張，誰舉證”的原則而應(yīng)當(dāng)采取混合制原則，由人民檢察院和公益訴訟原告共同承擔(dān)。必要時(shí)，人民法院也可以進(jìn)行證據(jù)的收集。（四）完善并加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的刑法保護(hù)“我國(guó)刑法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)主要體現(xiàn)在侵犯財(cái)產(chǎn)罪、瀆職罪和破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規(guī)定過窄，妨礙刑法的全面保護(hù)；二是對(duì)新出現(xiàn)的犯罪

32、行為，刑法保護(hù)嚴(yán)重滯后；三是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)僅限于行政、經(jīng)濟(jì)手段，刑事手段運(yùn)用明顯不足，無助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失進(jìn)行有效的控制” 。為保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)這一重要的社會(huì)關(guān)系，筆者以為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善刑法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制：首先，在刑法調(diào)整的廣度方面，第一，要適當(dāng)擴(kuò)大犯罪主體范圍，特別是注重運(yùn)用刑法規(guī)范法人的行為，有必要增設(shè)法人盜竊罪、法人詐騙罪、法人挪用公款罪和法人玩忽職守罪；第二，筆者以為受賄罪、貪污罪主體范圍也應(yīng)擴(kuò)大。關(guān)于違反公司法的犯罪的決定將受賄罪主體擴(kuò)大到公司董事、監(jiān)事、職工等非國(guó)家工作人員，這對(duì)于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)具有重要意義。除公司、企業(yè)以外，如中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等非國(guó)家工作人員也應(yīng)通

33、過相應(yīng)的刑法調(diào)控手段，納入受賄罪調(diào)整范圍。第三，我國(guó)刑法調(diào)控覆蓋面要隨著違法犯罪活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)大而適當(dāng)擴(kuò)大。刑法作為最后且最為強(qiáng)制的手段在法律上應(yīng)得到體現(xiàn)。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失中新出現(xiàn)的違法犯罪行為，有必要增設(shè)虛假陳述罪、利用不實(shí)文件罪、侵犯商業(yè)秘密罪、破產(chǎn)欺詐罪等。其次，在刑法調(diào)控的力度方面，要針對(duì)各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對(duì)性地施加刑罰力度。對(duì)于懲治侵犯國(guó)有資產(chǎn)的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財(cái)產(chǎn)刑。一是應(yīng)將罰金刑的范圍擴(kuò)大，對(duì)侵犯國(guó)有資產(chǎn)的犯罪均應(yīng)附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財(cái)產(chǎn)刑，對(duì)嚴(yán)重侵害國(guó)有資產(chǎn)的可以沒收財(cái)產(chǎn)。（五）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作必須通過企業(yè)監(jiān)事會(huì)和社會(huì)有關(guān)中介組織進(jìn)行。即通過國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)、財(cái)政、銀行等部門進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)應(yīng)有經(jīng)濟(jì)、金融、法律、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理的專家組成，以便對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與資產(chǎn)保值、增值