征地補(bǔ)償制度與失地農(nóng)民邊緣化關(guān)系研究(一)

1、征地補(bǔ)償制度與失地農(nóng)民邊緣化關(guān)系研究一摘要:農(nóng)民失地是城市化進(jìn)程的必然結(jié)果。針對(duì)我國(guó)目前失地農(nóng)民普遍 存在的收入下降和就業(yè)問(wèn)題，提出失地農(nóng)民邊緣化的觀點(diǎn)。在對(duì)我國(guó)建 國(guó)以來(lái)征地補(bǔ)償制度變遷回憶的根底上，總結(jié)了我國(guó)征地補(bǔ)償制度的特 點(diǎn);從土地征用的政府壟斷權(quán)、征地補(bǔ)償價(jià)格以及就業(yè)安置等方面分析 了征地補(bǔ)償制度與失地農(nóng)民邊緣化的關(guān)系；提出解決失地農(nóng)民邊緣化問(wèn) 題的核心不是征地補(bǔ)償價(jià)格確實(shí)定而是安置和就業(yè)，而安置和就業(yè)的重 心是解決失地農(nóng)民的開(kāi)展問(wèn)題等觀點(diǎn)。關(guān)鍵詞:征地補(bǔ)償制度；失地農(nóng)民;邊緣化一、引言農(nóng)民失地是城市化進(jìn)程的必然結(jié)果。目前對(duì)失地農(nóng)民的研究均是從經(jīng) 濟(jì)學(xué)角度研究征地補(bǔ)償制度對(duì)失地農(nóng)民的

2、影響，本文擬引入社會(huì)學(xué)中的 邊緣化概念，研究我國(guó)征地補(bǔ)償制度對(duì)失地農(nóng)民邊緣化產(chǎn)生的影響。邊 緣化概念來(lái)自于帕克對(duì)美國(guó)城市問(wèn)題的研究。帕克認(rèn)為，由于通婚或移民,那些處在兩種文化邊緣上的人經(jīng)常處于一種心理上的失落感，他們?cè)诜N族或文化團(tuán)體中的關(guān)系模糊不清，因?yàn)樗麄兗炔荒鼙贿@個(gè)種族或文 化團(tuán)體接受，也不能受到另一個(gè)種族或文化團(tuán)體的歡送。 張汝立認(rèn)為，邊 緣化是一個(gè)結(jié)構(gòu)概念，與人們的價(jià)值無(wú)關(guān)，是指某些人或群體乃至國(guó)家 被排斥到遠(yuǎn)離社會(huì)中心的過(guò)程和狀態(tài)。這一概念包括兩層含義，一是表現(xiàn)為一個(gè)過(guò)程，即相對(duì)于過(guò)去的中心地位下降的過(guò)程 ；二是表現(xiàn)為一個(gè) 結(jié)果狀態(tài)，即與中心相比而言的較低的地位狀態(tài) 1。本研究中的

3、邊緣 化概念主要指農(nóng)民失地后出現(xiàn)的收入下降以及就業(yè)困境而導(dǎo)致的生活水平下降問(wèn)題。本文的研究假設(shè)為：由于征地補(bǔ)償制度的實(shí)施，使農(nóng)民失去土地后出現(xiàn) 邊緣化趨勢(shì)。這一研究假設(shè)包含以下幾層含義。 農(nóng)民失地是征地補(bǔ)償制度安排的必然結(jié)果 ，由于政府對(duì)土地征用權(quán) 的壟斷導(dǎo)致農(nóng)村集體福利制度的損失，偏低的征地補(bǔ)償價(jià)格使失地農(nóng)民 收入下降，安置政策的失效使失地農(nóng)民陷入就業(yè)困境 ，使失地農(nóng)民的生 活水平下降。 失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵不是補(bǔ)償問(wèn)題，而是就業(yè)和安置問(wèn)題。 失地農(nóng)民邊緣化是征地補(bǔ)償制度安排的必然結(jié)果，要解決失地農(nóng)民問(wèn)題，應(yīng)由政府承當(dāng)安置和補(bǔ)償責(zé)任，并通過(guò)相應(yīng)的制度變遷得以實(shí)現(xiàn)。二、我國(guó)的土地征用制度變遷及特

4、點(diǎn)1我國(guó)的土地征用制度變遷建國(guó)以來(lái)我國(guó)的土地征用制度大致經(jīng)歷了方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代重安置輕補(bǔ)償 的征地補(bǔ)償制度、20世紀(jì)80年代安置和貨幣補(bǔ)償并重的安置補(bǔ)償制度 以及90年代后單一的貨幣補(bǔ)償制度三個(gè)制度變遷階段。 通過(guò)對(duì)這一制 度變遷的回憶和分析，筆者發(fā)現(xiàn)在我國(guó)征地補(bǔ)償制度變遷中存在很強(qiáng)的 路徑依賴(lài)性。而這也正是導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段出現(xiàn)失地農(nóng)民邊緣化問(wèn)題的 原因所在。(1) 方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代重安置輕補(bǔ)償?shù)恼鞯匮a(bǔ)償制度建國(guó)后,為了適應(yīng)城市建設(shè)與工商業(yè)開(kāi)展的需要，在1950年11月10日 ?城市郊區(qū)土地改革條例?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?條例?)中就提到了對(duì)失地農(nóng)民 的征地補(bǔ)償，并在1953年和1958年進(jìn)行了修改，總體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

5、為土地年 產(chǎn)值的26倍。1958年征用方法規(guī)定了農(nóng)業(yè)安置和移民安置方法，1982 年的安置途徑增加了集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后 招工安置等多項(xiàng)安置途徑?？傮w來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，但由于較好地解決了失地農(nóng)民的就業(yè)和安置問(wèn)題，所以征地進(jìn)展順利。(2) 20世紀(jì)80年代安置和貨幣補(bǔ)償并重的征地補(bǔ)償制度1986年6月25日，全國(guó)人大通過(guò)了?中華人民共和國(guó)土地管理法?，采納了?條例?中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大局部規(guī)定，在安置途徑上增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式。雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，但是由于增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式，對(duì)失地農(nóng)民而言增加了農(nóng)轉(zhuǎn)工的時(shí)機(jī)。由于當(dāng) 時(shí)重工思想和巨大的工農(nóng)

6、業(yè) 剪刀差給失地農(nóng)民帶來(lái)的誘惑是巨大的， 所以這種招工和貨幣安置相結(jié)合的征地制度在當(dāng)時(shí)得到了失地農(nóng)民的 極大支持，征地工作順利進(jìn)行，沒(méi)有出現(xiàn)因?yàn)閲?guó)家大量征地而引發(fā)較大 社會(huì)矛盾的情況。(3) 20世紀(jì)90年代后單一貨幣補(bǔ)償方式下的征地補(bǔ)償制度1998年修訂的?中華人民共和國(guó)土地管理法?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?土地管理法?), 除了規(guī)定政府在征地后應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著 物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前 三年平均年產(chǎn)值的30倍外,對(duì)征地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題幾乎沒(méi) 有涉及,導(dǎo)致大規(guī)模失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生。2004年國(guó)土資源部出臺(tái)了?關(guān) 于完善征地補(bǔ)償安置制度的

7、指導(dǎo)意見(jiàn)?，提出征地補(bǔ)償安置原那么是使被 征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，創(chuàng)新了安置方式，在法律規(guī)定原有 安置方式的根底上增加了土地入股等安置方式。2我國(guó)土地征用制度的特點(diǎn)通過(guò)對(duì)建國(guó)以來(lái)征地補(bǔ)償制度變遷的追溯，發(fā)現(xiàn)我國(guó)征地補(bǔ)償制度雖然 發(fā)生幾次變遷，但仍具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)性，表達(dá)出以下幾方面的特點(diǎn)。(1) 實(shí)行相當(dāng)補(bǔ)償原那么從以上分析可知，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要實(shí)行相當(dāng)補(bǔ)償原那么。從建 國(guó)初期1953年平均年產(chǎn)值26倍的補(bǔ)償?shù)?982年土地補(bǔ)償費(fèi)和安置 補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征土地年產(chǎn)值的20倍的補(bǔ)償價(jià)格，一直到1998年補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年 產(chǎn)值的30倍的

8、補(bǔ)償,均實(shí)行相當(dāng)補(bǔ)償原那么。這種原那么的施行，考慮到了 政府的交易本錢(qián)和交易費(fèi)用，但卻可能導(dǎo)致補(bǔ)償本錢(qián)與市場(chǎng)價(jià)格的背離。 以南京市為例,2002年政府向農(nóng)民征用土地的最低價(jià)為每畝8萬(wàn)元(含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附屬物和青苗的補(bǔ)償費(fèi))，最高價(jià)為20 萬(wàn)元。而政府轉(zhuǎn)手拍賣(mài)最高價(jià)為每畝 980萬(wàn)元,最低價(jià)為每畝120萬(wàn)元, 差距大得驚人2。(2) 土地流轉(zhuǎn)的政府壟斷權(quán)根據(jù)我國(guó)?土地管理法?第 63條規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依 法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移 的情況除外。并且?土地管理法?中規(guī)

9、定國(guó)家為公共利益的需要，可 以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)w所 有的土地不得出讓?zhuān)r(nóng)村集體公共組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)，國(guó)家卻可以根據(jù)公 共利益對(duì)集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)行征用，使集體的土地成為國(guó)有，所以 國(guó)家征用成為集體農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的唯一途徑。并將征地的范 圍從公共利益用地?cái)U(kuò)展到國(guó)家建設(shè)用地，所以只要符合國(guó)家建設(shè)要求的 不管是否符合公共目的，都可以采用征用的方式將集體用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用 地。(3) 強(qiáng)調(diào)土地征用的強(qiáng)制性在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益和民眾對(duì)國(guó)家利益的服從，強(qiáng)制征地具有一定的思想根底，雖然土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，但是失地農(nóng)民的后 路有保證。盡管補(bǔ)償費(fèi)用降低了，由

10、于不完全損害個(gè)人利益，農(nóng)民還是能 夠接受?？傊?，在這一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有保障，社會(huì)相對(duì)穩(wěn) 定。1986年實(shí)行招工和貨幣安置相結(jié)合的征地制度在當(dāng)時(shí)得到了失地 農(nóng)民的極大支持,使征地工作順利進(jìn)行。所以，征地制度的強(qiáng)制性是建立 在失地農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂(yōu)的根底上的。而1998年以來(lái)由于征地補(bǔ)償價(jià)格偏低和征用范圍的廣泛性以及安置政策的失效等原因，引起農(nóng)民對(duì)土地征用的抵抗。據(jù)調(diào)查，目前在全國(guó)的土地上訪(fǎng)案件中，70%以上是因征 地而引發(fā)的，在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，幾乎百分之百的地區(qū)都因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償 價(jià)格問(wèn)題引發(fā)過(guò)矛盾，在某些地區(qū)還出現(xiàn)了由于農(nóng)民抵抗強(qiáng)制征地而引 發(fā)的武裝械斗事件3，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，甚至出

11、現(xiàn)公共性工程用地 征地困難。(4) 強(qiáng)調(diào)政府安置責(zé)任 從1950年國(guó)家制定第一個(gè)征地安置方法開(kāi)始，政府一直強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民 的安置問(wèn)題,安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。從最初的失地農(nóng)民農(nóng)業(yè)安置 強(qiáng)調(diào)要 給群眾以必要的準(zhǔn)備時(shí)間，使群眾在當(dāng)前切身利益得到照顧的 條件下，自覺(jué)地服從國(guó)家利益到1953年對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都作 出了妥善的安置的規(guī)定，不得使其流離失所另外1958年國(guó)務(wù)院公布 的?國(guó)家建設(shè)征用土地方法?指出：國(guó)家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國(guó) 家建設(shè)的實(shí)際需要，保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當(dāng)?shù)厝嗣?的切身利益,必須對(duì)被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對(duì) 被征用土地者一時(shí)無(wú)法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行 擇地征用。而1982年的安置途徑除了開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置外，又增加了 開(kāi)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊(duì)或并隊(duì)、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位 吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項(xiàng)安置途徑，使失地農(nóng)民安置途徑增加。 1986年的招工安置和貨幣安置相結(jié)合的安置方式又使農(nóng)民積極配合征 地，使征地工作順利進(jìn)行。1998年修訂的?土地管理法?并沒(méi)有充分考 慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從方案經(jīng)濟(jì)體制向