03 第三章 城市管理理論

1、 城市管理理論與實(shí)務(wù)城市管理理論與實(shí)務(wù)楊宏山楊宏山 著著城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材第第3 3章章 城市管理理論城市管理理論本章重點(diǎn)公共部門與私人部門的概念中國城市公共部門的種類市場失靈的含義和表現(xiàn)政府失靈的含義和原因公共產(chǎn)品的主要類型公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制現(xiàn)代城市管理的理論發(fā)展城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.1 3.1.1 私人部門的含義私人部門的含義1.私人部門的概念 私人部門,即私人領(lǐng)域的行動(dòng)主體,是指參加市場交換活動(dòng)的各種組織和個(gè)人。具體地講,私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個(gè)人。2.

2、私人部門的特征城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（1）行動(dòng)主體的自主性。（2）行動(dòng)主體的平等性。（3）私人行為的互惠性。（4）市場交易的競爭性。（5）私人行為的契約性。3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.2 3.1.2 私人部門的優(yōu)勢私人部門的優(yōu)勢 私人部門一般可以分為三種類型:商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及為買賣提供服務(wù)的中介人。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材私人部門的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。市場價(jià)格的信息傳導(dǎo)機(jī)制有利于提高資源配置的有效性。市場主體的利益驅(qū)動(dòng)有利于激勵(lì)創(chuàng)新。優(yōu)勢優(yōu)勢3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部

3、門3.1.3 3.1.3 公共部門的含義公共部門的含義1.公共部門的概念 公共部門是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)組織起來的,其行動(dòng)對社會(huì)成員具有強(qiáng)制性的社會(huì)組織。公共部門一般是指政府及其附屬機(jī)構(gòu),它們主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府是公共部門中最重要的行為主體。2.公共部門的特征(1)公有產(chǎn)權(quán)。(2)公共利益。(3)集體行動(dòng)。(4)非市場化。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.4 3.1.4 城市公共部門城市公共部門城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材城市公共部門城市公共部門政黨政黨政府政府事業(yè)單位事業(yè)單位國有企業(yè)

4、國有企業(yè)其他公共部門其他公共部門市場機(jī)制是能夠最有效地滿足人們多元化需求的社會(huì)供市場機(jī)制是能夠最有效地滿足人們多元化需求的社會(huì)供給機(jī)制。給機(jī)制。市場通過價(jià)格變化市場通過價(jià)格變化,傳遞和反饋供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、傳遞和反饋供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、競爭情況等市場信息。競爭情況等市場信息。市場是檢驗(yàn)、評價(jià)商品和服務(wù)的有效價(jià)值和質(zhì)量的場所。市場是檢驗(yàn)、評價(jià)商品和服務(wù)的有效價(jià)值和質(zhì)量的場所。市場機(jī)制依靠價(jià)格杠桿的傳導(dǎo)作用市場機(jī)制依靠價(jià)格杠桿的傳導(dǎo)作用,對社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)對社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置?；渲?。市場是生產(chǎn)經(jīng)營者競爭的場所，市場競爭促使經(jīng)營者市場是生產(chǎn)經(jīng)營者競爭的場所，市場競爭促使經(jīng)營者必須不斷改進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)

5、營條件必須不斷改進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)營條件,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。3.2.1市場機(jī)制的功能市場機(jī)制的功能3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.1市場機(jī)制的功能市場機(jī)制的功能閱讀材料：鉛筆傳奇城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場失靈問題市場失靈問題1.市場失靈的含義 市場失靈,是指由于內(nèi)在功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作失靈,單純靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源最

6、優(yōu)配置的一種狀態(tài)。內(nèi)在功能缺陷是指市場機(jī)制的自發(fā)性、滯后性和不確定性。外部條件缺陷是指市場發(fā)揮最佳功能所要求的理想外部條件難以得到滿足。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場失靈問題市場失靈問題2.市場失靈的表現(xiàn)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（2）外部效應(yīng)問題。）外部效應(yīng)問題。（3）市場壟斷問題。）市場壟斷問題。（1）公共產(chǎn)品問題）公共產(chǎn)品問題公共產(chǎn)品問題是公共管理的邏輯出發(fā)點(diǎn)。廣義的公共產(chǎn)品不僅包括政府提供的物質(zhì)化產(chǎn)品和非物質(zhì)化服務(wù)體系,還包括法律法規(guī)、公共政策等制度體系。外部效應(yīng)

7、亦稱外部性,是指在市場活動(dòng)中沒有得到補(bǔ)償?shù)念~外成本和額外收益。政府可通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律措施,遏制和消除負(fù)外部性行為,激勵(lì)正外部性行為。市場壟斷是指市場中只有少數(shù)幾家供應(yīng)商,甚至出現(xiàn)獨(dú)家壟斷的局面。3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場失靈問題市場失靈問題2.市場失靈的表現(xiàn)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（5）分配不公問題。）分配不公問題。（6）宏觀經(jīng)濟(jì)問題。）宏觀經(jīng)濟(jì)問題。（4）信息不對稱問題。）信息不對稱問題。生產(chǎn)者充分掌握產(chǎn)品的質(zhì)量、性能和成本狀況，明顯處于信息優(yōu)勢地位；銷售者相對于消費(fèi)者來講也處于信息優(yōu)勢地位。消費(fèi)者處于信息劣

8、勢地位，常常成為被欺騙的對象。市場機(jī)制不僅不能實(shí)現(xiàn)公正的收入分配,而且會(huì)擴(kuò)大收入差距,導(dǎo)致貧富懸殊、兩極分化。在市場機(jī)制的自發(fā)作用下,宏觀經(jīng)濟(jì)難免會(huì)發(fā)生周期性的波動(dòng)和總量失衡。3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.3 3.2.3 公共管理的使命公共管理的使命1.提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。2.糾正外部效應(yīng)的不良影響。3.消除市場壟斷的不利影響。4.矯正信息不對稱的不良影響。5.維護(hù)社會(huì)公平正義。6.保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。7.推動(dòng)發(fā)展和進(jìn)步。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場失靈與公共管理市場失靈與公共管理3.2.4 3.2.4 政府失靈問題政府

9、失靈問題1.政府失靈的含義 政府失靈,是指政府干預(yù)導(dǎo)致資源配置低效率。在一些領(lǐng)域,人們期望政府能夠解決市場辦不好的事情,結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場失靈,反而進(jìn)一步降低了資源配置效率,浪費(fèi)了公共資源。2.政府失靈的表現(xiàn)：(1)政府部門擴(kuò)張。(2)公共決策失誤。(3)政策執(zhí)行低效。(4)行政成本高。(5)再分配不公。(6)政府腐敗。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.1 3.3.1 城市公共產(chǎn)品的概念城市公共產(chǎn)品的概念城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品城市公共產(chǎn)品城市公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品是

10、指通過市場機(jī)制向社會(huì)提供的滿足私人需要的產(chǎn)品。私人產(chǎn)品一般由企業(yè)作為基本生產(chǎn)單位組織供給,依靠市場機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)有效供給。公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的。所謂公共產(chǎn)品,就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品。社會(huì)成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品,每個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對該產(chǎn)品的消費(fèi)。3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.1 3.3.1 城市公共產(chǎn)品的概念城市公共產(chǎn)品的概念 具體而言,城市公共產(chǎn)品的顯著特征在于:它具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性。1.消費(fèi)的非競爭性： 城市公共產(chǎn)品被生產(chǎn)出來以后,就具有共同消費(fèi)的特征,每個(gè)人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)影響其他人從對該產(chǎn)品的消

11、費(fèi)中獲得的效益。2.受益的非排他性： 城市公共產(chǎn)品還具有共同受益的特征。它一旦被提供出來,就不可能阻止不付費(fèi)者的免費(fèi)消費(fèi)行為。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.2 3.3.2 城市公共產(chǎn)品的類型城市公共產(chǎn)品的類型 城市公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類。1.純公共產(chǎn)品：純公共產(chǎn)品是指能夠嚴(yán)格滿足非競爭性和非排他性條件的產(chǎn)品。2.準(zhǔn)公共產(chǎn)品：準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指僅滿足消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性這兩者中的一個(gè)特征,它可進(jìn)一步劃分為俱樂部產(chǎn)品(club goods)和公共資源(common resources)。 俱樂部

12、產(chǎn)品：是一種在消費(fèi)上具有非競爭性,但卻可以輕易地做到排他的產(chǎn)品。這類產(chǎn)品的消費(fèi)者數(shù)目通常被界定在一定范圍內(nèi),類似于各種俱樂部提供的服務(wù),因而被形象地稱為俱樂部產(chǎn)品。 公共資源是一種在消費(fèi)上具有競爭性,但無法有效地做到排他的產(chǎn)品。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.3 3.3.3 公共產(chǎn)品的供給機(jī)制公共產(chǎn)品的供給機(jī)制1.城市政府的職能定位 城市政府的職能定位與公共產(chǎn)品的供給機(jī)制密切相關(guān)。政府最基本的職能就是組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給，通過強(qiáng)制性的征稅權(quán)獲取財(cái)政收入,通過財(cái)政支出提供公共產(chǎn)品。2.區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)職能 政府需要“供

13、應(yīng)”(providing)公共產(chǎn)品,但并不等于政府應(yīng)當(dāng)直接“生產(chǎn)”(producing)公共產(chǎn)品。西方學(xué)術(shù)界的界定：“供應(yīng)”：涉及一系列的集體選擇行為?！吧a(chǎn)”：將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程,即制造某種產(chǎn)品或提供某種服務(wù)。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.3 3.3.3 公共產(chǎn)品的供給機(jī)制公共產(chǎn)品的供給機(jī)制3.公共產(chǎn)品的多中心供給城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政府提供公共產(chǎn)品。（2）私人部門提供公共產(chǎn)品。（3）第三部門提供公共產(chǎn)品。包括政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)，其主導(dǎo)理念是:將市場機(jī)制引入公

14、共管理,政府職能從“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”。要求公共產(chǎn)品在技術(shù)上具有可分割性,能夠有效地排他。私人部門提供的公共產(chǎn)品只能是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。第三部門主要包括志愿團(tuán)體、社會(huì)組織和民間協(xié)會(huì)等，具有貼近基層、靈活、彈性和高效的優(yōu)勢。3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.4 3.3.4 公共產(chǎn)品供給的具體形式公共產(chǎn)品供給的具體形式1.1.政府服務(wù)政府服務(wù)：政府同時(shí)扮演著公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和安排者的雙重角色。2.2.政府間協(xié)議政府間協(xié)議：政府之間或行政部門之間達(dá)成協(xié)議,由某個(gè)政府或行政部門支付費(fèi)用,委托或雇用另一個(gè)政府或行政部門提供某些公共服務(wù)。3.3.政府出售：政府出售：政府將自身擁有的一些

15、公共物品和資源,通過市場化途徑出售給私人部門使用。4.4.合同承包：合同承包：政府與私人企業(yè)、非營利組織簽署關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)合同,將公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)外包出去。5.5.特許經(jīng)營：特許經(jīng)營：政府將壟斷性特權(quán)給予某個(gè)私營企業(yè),讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù)。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.4 3.3.4 公共產(chǎn)品供給的具體形式公共產(chǎn)品供給的具體形式6.6.政府補(bǔ)助：政府補(bǔ)助：政府對一些收費(fèi)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品(包括部分私人產(chǎn)品)的消費(fèi)提供補(bǔ)貼。7.7.憑單制憑單制：圍繞著特定產(chǎn)品,針對特定消費(fèi)者群體的消費(fèi)行為實(shí)施的專門

16、補(bǔ)貼。8.8.自由市場：自由市場：政府基本不介入,由消費(fèi)者自行安排某種服務(wù)并選擇生產(chǎn)者。9.9.志愿服務(wù)：志愿服務(wù)：由志愿人員和慈善組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目。10.10.自我服務(wù)：自我服務(wù)：個(gè)人通過自我?guī)椭?、自給自足的方式提供公共產(chǎn)品。上述十種制度安排屬于公共產(chǎn)品供給的單一形式,它們也可混合使用。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.1 3.4.1 有限政府理論有限政府理論 有限政府是由市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給,而由公共部門負(fù)責(zé)安排公共產(chǎn)品的提供。3.4.2 3.4.2 服務(wù)型政府理論服務(wù)型政府理論 與管制型政府不同,

17、服務(wù)型政府堅(jiān)持以人為本、公民本位,政府活動(dòng)必須以人民的同意為基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府,還需要提高政府部門的信息反應(yīng)能力,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)呼聲,更好地為公眾服務(wù),不斷提高政府公信力。3.4.3 3.4.3 新公共管理理論新公共管理理論 新公共管理理論也稱“企業(yè)化政府”理論,其核心觀點(diǎn)是將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)供給之中。新公共管理理論試圖擺脫傳統(tǒng)行政管理對科層體制的倚重,轉(zhuǎn)而采用企業(yè)管理的方法和技術(shù),以企業(yè)精神重塑政府部門。基本主張是政府應(yīng)“多掌舵少劃槳”。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.4 3.4.4 城市治理理論城市治理理

18、論 城市治理強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市政府與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系,包括政府與市場、社會(huì)、市民的合作,以及政府內(nèi)部的府際合作、部門間合作。城市治理理論主張,城市善治的根本保障在于推進(jìn)多元主體合作治理,實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。3.4.5 3.4.5 績效管理理論績效管理理論 績效管理也稱結(jié)果導(dǎo)向型管理,是根據(jù)績效目標(biāo),運(yùn)用評估指標(biāo)對政府部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評估、劃分績效等級、提出績效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評估結(jié)果來改進(jìn)績效的活動(dòng)過程。隨著管理民主化的發(fā)展,人們越來越關(guān)注公平(equity),逐漸形成了“4E”評估方法。閱讀材料：紐約市警務(wù)績效管理系統(tǒng)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.6 3.4.6 公眾參與理論公眾參與理論 公眾參與和民主治理是現(xiàn)代城市治理的基本要求。城市管理必須堅(jiān)持以人為本,基于現(xiàn)實(shí)情形進(jìn)行決策,致力于滿足市民的公共需求。公眾參與城市治理可減少政府與市民之間的隔閡和誤解,提升市民的歸屬感和責(zé)任感。公眾參與政策制定可提升市民和社區(qū)對政策的理解和接受程度。即使居民反對一項(xiàng)政策議程,公眾參與也能夠提升容忍度。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材關(guān)鍵術(shù)語關(guān)鍵術(shù)語城市管理 公共部門 私人部門 市場機(jī)制 市場失靈公共產(chǎn)品 私