hhhh關(guān)于赴安徽、山東兩省學(xué)習(xí)考察城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的報告

1、關(guān)于赴安徽、山東兩省學(xué)習(xí)考察城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的報告7月29日至8月2日,我局隨省國土資源廳考察團(tuán),赴安徽省、山東省就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及土地計劃管理中增減掛鉤資金投入模式、新農(nóng)村建設(shè)解決用地保障的途徑和方法;掛鉤項目與土地綜合整治的銜接;掛鉤項目上報、審查、審批;年度計劃管理的方法及如何保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求等方面進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。此次考察,學(xué)習(xí)到了先行試點地區(qū)開展掛鉤工作的主要經(jīng)驗,對于進(jìn)一步做好我市掛鉤工作將起到有益的借鑒和推動作用。 一、安徽省、山東省增減掛鉤工作基本經(jīng)驗 (一)基本情況 2005年,安徽省被國土資源部列為全國首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點省,2008年和2009年累

2、計下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)5.1萬畝。指標(biāo)下達(dá)后,安徽省國土資源廳以縣為單位,對上報的掛鉤項目區(qū)進(jìn)行了整體審批,并報部和南京土地督察局備案。目前,正在制定驗收方案,組織驗收。 山東省于2006年開始了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作,四年來,國家共下達(dá)山東省掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)9.74萬畝,截止今年5月,已使用5.53萬畝,有110多個縣(市、區(qū))開展了掛鉤工作。通過掛鉤工作的開展,至2009年底,全省新建村莊社區(qū)334個,新建住宅756.4萬平方米,村莊建設(shè)資金總投入72.7億元,其中政府利用土地收益投入32.1億元,占總投入的44%。利用掛鉤指標(biāo)新建工業(yè)項目358個,總投資387億元。通過掛鉤工作的實施有效地解決

3、了項目用地需求與年度計劃指標(biāo)不足的矛盾。 (二)主要做法和經(jīng)驗 1、政府主導(dǎo),部門聯(lián)動。安徽、山東兩省各級黨委和政府高度重視增減掛鉤工作,將其作為節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措來落實。從省政府自上而下均成立了掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由政府分管省、市、縣長任組長,國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、財政、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、交通、水利、環(huán)保、金融、電力等部門負(fù)責(zé)人為成員,將掛鉤工作列入政府年度考核目標(biāo),明確職責(zé)分工,加強(qiáng)督察檢查,推動掛鉤工作有序開展。 2、規(guī)范運(yùn)作,依法推進(jìn)。安徽、山東兩省依據(jù)國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法,均先后印發(fā)和配套出臺了一系列掛鉤工作意見,為規(guī)范推

4、進(jìn)掛鉤工作提供了強(qiáng)有力的政策和制度保障。注重加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo),不斷提高掛鉤工作人員業(yè)務(wù)水平。2006年和2008年,安徽省先后舉辦了兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)班,邀請專家和領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)員授課,縣(市、區(qū))政府及國土部門工作人員參加了培訓(xùn),通過培訓(xùn),為該省順利開展掛鉤工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。 3、規(guī)劃先行,綜合整治。增減掛鉤項目區(qū)的空間跨度和實施時間跨度都比較大,為了保障項目區(qū)建設(shè),嚴(yán)格依照規(guī)劃有序進(jìn)行,實行土地復(fù)墾與新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn),對“田、水、路、林、村”綜合整治,以此來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活的全面改善。安徽、山東兩省主要采取了以下幾點措施:一是科學(xué)編制規(guī)劃。確定掛鉤項目區(qū)位置后,及時完成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專

5、項規(guī)劃以及項目區(qū)實施規(guī)劃,制訂了掛鉤工作計劃,按照規(guī)劃和計劃進(jìn)行項目實施。二是嚴(yán)格掛鉤規(guī)劃審查審批程序。兩省掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃均由縣(市、區(qū))政府編制,經(jīng)省轄市政府審查后轉(zhuǎn)報省國土資源廳內(nèi)部會審、把關(guān)后經(jīng)省政府審批。三是合理定點布局。在充分調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上,堅持經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益相統(tǒng)一,圍繞改善農(nóng)村居住環(huán)境、增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、充分發(fā)揮土地資源潛力,優(yōu)先選擇“班子能力強(qiáng)、群眾熱情高、整理潛力大”的村先行規(guī)劃改造。四是嚴(yán)格實施整治。按照因地制宜、先易后難、循序漸進(jìn)原則,采取“分別立項、封閉管理、同步實施、整村推進(jìn)、分類驗收”的項目管理方式,嚴(yán)格按規(guī)劃對項目區(qū)實施綜合整治。五是嚴(yán)格掛鉤項

6、目竣工驗收等程序。制定驗收管理辦法,由省轄市嚴(yán)格把關(guān),負(fù)責(zé)驗收,省廳抽查。4、整合資金,加大投入。資金問題是決定掛鉤工作能否順利開展的關(guān)鍵,兩省均在整合籌措資金方面取得了實質(zhì)性成效。兩省主要以節(jié)約的用地指標(biāo)為載體,以增減掛鉤獲取土地級差收益為保障,吸引金融資金和社會資金投入到舊村改造和新村建設(shè)中去。對新村建設(shè)的耕地開墾費、土地有償使用費全部免收,其他行政事業(yè)性收費,能免則免,不能免的按最低標(biāo)準(zhǔn)收取,最大限度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),換取群眾支持。 安徽省要求掛鉤涉及的耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地占用稅留在地方,專項用于拆舊區(qū)的土地整理復(fù)墾、農(nóng)民拆遷補(bǔ)償安置和建新安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截止200

7、9年底,山東省各級政府利用土地收益共投入32.1億元用于農(nóng)村住房建設(shè),并要求掛鉤產(chǎn)生的土地級差收益全部返還用于新農(nóng)村建設(shè)。山東省國土資源廳協(xié)調(diào)省農(nóng)業(yè)銀行,制定了山東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目貸款管理辦法;各地市建立了掛鉤資金專項賬戶,由財政部門將有關(guān)資金撥付國土部門,國土部門依據(jù)掛鉤項目區(qū)實際,撥付用于項目區(qū)拆舊建新。5、因地制宜,維護(hù)權(quán)益。兩省在掛鉤項目區(qū)實施過程中堅持充分尊重群眾意愿,切實維護(hù)群眾利益,使群眾得到了實實在在的好處,群眾對掛鉤工作給予了高度評價。在掛鉤的選點布局過程中,根據(jù)項目區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)域位置、民風(fēng)民俗等不同特點,采取四種實施模式:一是撤村并居。將城市和縣城周

8、邊的村莊改造成高標(biāo)準(zhǔn)的住宅小區(qū),使村莊變社區(qū),農(nóng)民變市民,騰出的用地可全部用于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,解決用地指標(biāo)不足的矛盾。二是小城鎮(zhèn)聚集。將小城鎮(zhèn)周圍的村莊向鎮(zhèn)駐地集中,留出部分節(jié)約下來的土地用于小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是合村并點。對自然條件較差,地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、采煤塌陷區(qū)的村莊和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、居住分散的村莊,在尊重農(nóng)民意愿的前提下,實行異地遷移,集中建設(shè)中心村。四是縮村填空。對占地面積大,土地閑置率高的空心村,通過對村莊原址進(jìn)行拆遷改造,最大限度的減少閑置土地。 在新村建設(shè)方面,山東省結(jié)合農(nóng)民對房屋的不同需求,在安置新村建設(shè)了兩層帶院聯(lián)體房、多層和小高層等不同形式的住房,房屋的設(shè)計上也充分體現(xiàn)了以

9、人為本、方便農(nóng)民生產(chǎn)生活。如汶上縣一些安置小區(qū)的一樓和頂樓是儲蓄室,便于農(nóng)民儲存農(nóng)具和糧食。樓房中父母和成年子女安排“門對門”兩套住房,分開居住而又便于互相照顧。為保證農(nóng)民長遠(yuǎn)生計,建新區(qū)預(yù)留了部分用地,用于安置農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)企業(yè)優(yōu)先安排拆遷農(nóng)民就業(yè),附近工業(yè)園區(qū)優(yōu)先吸納拆遷農(nóng)民進(jìn)廠工作。6、創(chuàng)新機(jī)制,統(tǒng)籌發(fā)展。為了實現(xiàn)緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足,推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設(shè),安徽、山東兩省堅持做到六個結(jié)合:一是項目區(qū)的設(shè)置與促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合,二是與改善農(nóng)村生產(chǎn)條件相結(jié)合,三是與推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合,四是與改善農(nóng)民生活條件相結(jié)合,五是與增加農(nóng)民收入相結(jié)合,六是與加強(qiáng)農(nóng)村基層

10、黨組織建設(shè)相結(jié)合。 (三)取得的成效 通過扎實有效的工作,安徽、山東兩省的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作取得了階段性重大成效,達(dá)到了保護(hù)耕地紅線、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等目標(biāo),實現(xiàn)了一舉多贏。 一是緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾,支持了工業(yè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)。國家下達(dá)的用地計劃指標(biāo),無法滿足城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)需要,通過開展掛鉤工作后,解決了農(nóng)村建設(shè)缺少用地計劃指標(biāo)的問題,也緩解了城鎮(zhèn)及工業(yè)用地供需的矛盾。同時,通過掛鉤工作的實施,引導(dǎo)農(nóng)村集中建設(shè)和村民有序轉(zhuǎn)移,促進(jìn)了自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集,農(nóng)村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中,加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 二是開辟了農(nóng)村住房建設(shè)的資金渠道,促

11、進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。實施掛鉤項目整理農(nóng)村建設(shè)用地,在留足農(nóng)村建設(shè)需要的用地指標(biāo)外,富裕的可置換到城鎮(zhèn)使用,在此過程中,實現(xiàn)的土地級差收益以及免于上繳的新增建設(shè)用地有使用費、耕地開墾費和耕地占用稅再返還農(nóng)村,為新農(nóng)村建設(shè)提供了資金來源。 三是加快改變了農(nóng)村生活方式,推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過掛鉤項目的實施,農(nóng)民得以集中安置,建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美,既節(jié)約了土地,又改善了居住條件和生活環(huán)境,縮小了城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村整體搬遷后通過土地復(fù)墾,耕地成方連片,通過有償流轉(zhuǎn),又推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營,增加了集體和農(nóng)民個人收入。 四是優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)和布局,實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。掛

12、鉤工作開辟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的通道,有效整合了農(nóng)村建設(shè)用地,提高了農(nóng)村土地利用率。通過掛鉤項目實施,把騰出的一部分土地掛鉤用于城鎮(zhèn)建設(shè),優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局,促進(jìn)了土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。 二、我市實施增減掛鉤政策的情況分析 (一)我市增減掛鉤工作進(jìn)展情況 自全省開展建設(shè)用地增減掛鉤工作以來,我市上報并獲批了包括許昌縣、魏都區(qū)、襄城縣、長葛市在內(nèi)的4個掛鉤項目區(qū)規(guī)劃,其中建新區(qū)面積1855.65畝,占用耕地1783.5畝;拆舊區(qū)面積3270.9畝,拆舊后可增加耕地3252畝。除了保證建新1783.5公頃占用耕地外,可新增耕地近1500畝,按照建設(shè)用地規(guī)模不增加,耕地不減少的原則

13、,可節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)1500余畝。 (二)存在的主要問題 雖然我市增減掛鉤工作取得了一定進(jìn)展,但與全省其他先進(jìn)地市相比還有一定差距,實施中仍有一些問題需要及時解決。一是政策體系還不完善。我省實施增減掛鉤政策較晚,增減掛鉤總體要求已經(jīng)明確,但具體實施規(guī)則及指標(biāo)的使用機(jī)制仍在探索完善,相關(guān)配套制度也不盡健全,實施難度較大。二是資金投入存在一定困難。拆舊建新需要數(shù)額較大的啟動資金無法解決,節(jié)余用地指標(biāo)實現(xiàn)的土地收益與項目區(qū)拆遷復(fù)墾有一定的時間差,籌資難度較大。三是思想認(rèn)識還存在一定偏差。少數(shù)縣(市、區(qū))在增減掛鉤政策的運(yùn)用中存在重指標(biāo)、輕建設(shè)的問題,將掛鉤節(jié)余指標(biāo)全部置換到城鎮(zhèn),農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套用地

14、、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地沒有統(tǒng)籌考慮,不利于農(nóng)民長遠(yuǎn)生計和發(fā)展,造成部分群眾反對甚至上訪,嚴(yán)重影響了掛鉤規(guī)劃的實施。四是利用增減掛鉤政策推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的宣傳力度還不夠,對增減掛鉤政策的認(rèn)識還不到位,開展增減掛鉤工作的主動性不強(qiáng)。 (三)新一輪土地利用總體規(guī)劃掛鉤項目確定情況 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,各縣(市、區(qū))已與村鎮(zhèn)體系、土地綜合整治和交通、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了銜接,全市到規(guī)劃期未(2020年)共規(guī)劃拆舊區(qū)22.5萬畝,建新區(qū)14.3萬畝,通過拆舊區(qū)復(fù)墾,可新增耕地22.5萬畝,扣除建新區(qū)項目用地外,可供城鎮(zhèn)建設(shè)掛鉤使用8.2萬畝,能有效緩解年度計劃指標(biāo)不足問題。 三、

15、意見和建議 (一)提高思想認(rèn)識。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是妥善處理城市發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)中的土地關(guān)系,破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展難題的有效途徑;是縮小城鄉(xiāng)差別,促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化的重要措施;是實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的重要平臺,也是擴(kuò)大內(nèi)需,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,緩解建設(shè)用地供需矛盾,促進(jìn)土地資源高效集約利用的重要手段。為此,各級政府都要提高認(rèn)識,把掛鉤工作作為提高城鎮(zhèn)化率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的重要途徑,作為“一把手”工程去抓。 (二)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。建議市政府成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長和副組長,國土、發(fā)改、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、民政等部門負(fù)責(zé)人為成員的土地整治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,將

16、掛鉤工作納入其中,結(jié)合各部門職責(zé),協(xié)調(diào)解決有關(guān)重大問題。各縣(市、區(qū))政府對照市政府成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)指導(dǎo)推進(jìn)具體工作。上下級政府簽訂掛鉤拆遷安置目標(biāo)責(zé)任書,納入年度考核內(nèi)容,細(xì)化分解任務(wù),嚴(yán)格落實責(zé)任。國土部門牽頭,組建掛鉤工作管理辦公室,安排人員專職負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)掛鉤項目的審查報批、日常監(jiān)督檢查、指標(biāo)臺帳管理,保障掛鉤工作規(guī)范運(yùn)作、高效推進(jìn)。依據(jù)省政府有關(guān)文件精神,結(jié)合我市實際情況出臺相關(guān)政策,對掛鉤工作涉及的村莊拆遷補(bǔ)償安置、資金籌措和管理、新增耕地的流轉(zhuǎn)、安置區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)屬和掛鉤工作的督查和考核獎懲等方面進(jìn)行規(guī)范。 (三)拓寬增減掛鉤融資渠道。掛鉤資金主要有以下幾方面來源:一是

17、土地出讓收益或金融貸款籌集;二是掛鉤建新涉及的耕地開墾費、新增建設(shè)有償使用費、耕地占用稅提留;三是城鎮(zhèn)建新地塊產(chǎn)生的土地級差收益;四是國土、農(nóng)業(yè)、水利、民政等部門的相關(guān)涉農(nóng)資金。建議市政府建立各試點縣(市、區(qū))掛鉤資金財政專戶,出臺資金動作、管理辦法,依法管理和使用。 (四)實施土地綜合整治。待省國土資源廳制定掛鉤專項規(guī)劃編制技術(shù)要點,明確規(guī)劃成果要求后,各縣(市、區(qū))要在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,采取實地踏勘、調(diào)查走訪等方式了解農(nóng)村拆舊潛力和群眾意愿,編制增減掛鉤專項規(guī)劃,并與村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃和交通、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)規(guī)劃銜接。要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方特

18、色,因村制宜,明確時序,先易后難,逐步推進(jìn)。城鎮(zhèn)建新區(qū)要優(yōu)先選擇在土地級差大的區(qū)域,保證能夠產(chǎn)生較大增值收益并返還用于拆舊區(qū)補(bǔ)償安置。建新安置區(qū)要為農(nóng)村非農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)留合理的用地空間,保障安置村民的就業(yè)和長遠(yuǎn)生計。 (五)尊重群眾意愿。掛鉤工作涉及廣大農(nóng)民的切身利益,關(guān)系農(nóng)村穩(wěn)定大局,必須尊重農(nóng)民的知情權(quán)、申訴權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)。在農(nóng)民住房建設(shè)方面,要充分考慮農(nóng)民生產(chǎn)和生活習(xí)慣,在征求群眾意愿的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)建筑形式多樣化;在拆遷補(bǔ)償方面,要由專門機(jī)構(gòu)對舊村宅基地和房屋進(jìn)行評估,折抵計入新房價格;制訂并公布合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置措施,由掛鉤資金財政專戶支付對農(nóng)民的補(bǔ)償和補(bǔ)貼,盡量讓農(nóng)民少花錢甚至不花錢就能住上新房,并保證其生活質(zhì)量不降低,長遠(yuǎn)生計有保障。建立和完善權(quán)屬調(diào)整辦法以及管理、監(jiān)督機(jī)制,對于拆舊建新涉及的耕地和建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)整,要充分尊重群眾意見,確保權(quán)屬關(guān)系合理合法調(diào)整,大力開展集體土地流轉(zhuǎn),將復(fù)墾出的耕地在權(quán)屬不變的情況下,承包給農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶耕種,實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。 (六)積極探索創(chuàng)新。加強(qiáng)對掛鉤政策的研究探索,結(jié)合本地發(fā)展實際,在政策框架內(nèi),