2018年《必須招標的工程項目規(guī)定》的幾個關(guān)鍵問題解讀

1、2018年必須招標的工程項目規(guī)定的幾個關(guān)鍵問題解讀月27日，國家發(fā)改委終于發(fā)布了經(jīng)國務(wù)院批準的必須招標的工程項目規(guī)定，將于今年月日起施行。一新規(guī)定的亮點亮點一：“必須進行招標項目”范圍大大縮小從資金來源的角度，新規(guī)定將“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”限定在使用預(yù)算資金200萬元人民幣以上并且該資金占投資額10以上的項目，或者，使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目，范圍已大為縮小。亮點二：招標起點金額有所提高從招標起點金額的角度看，新規(guī)定將勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的“必須進行招標項目”的金額，較舊規(guī)定分別提高了一倍。雖

2、然提高的幅度與市場期待仍有一定距離，但此次修改的方向依然得到了業(yè)界的肯定。關(guān)于新規(guī)定的幾個關(guān)鍵問題問題一：民間資本投資項目是否需要招標？僅從資金來源的角度去考察和把握民間資本投資項目是否需要招標，是有失偏頗的。民間資本投資項目是否需要招標，需要從項目性質(zhì)、資金來源兩個角度進行考察和把握：首先，應(yīng)考察項目的性質(zhì)。若該項目屬于招標投標法第三條規(guī)定的“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”，則該項目應(yīng)當招標，而不論該項目資金來源于何處（哪怕是該項目資金全部來源于民間資本）。其次，若該項目不屬于“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”，則進一步考察其資金來源：該項目所使用的資金全部來源于民間資本的，則該項目無

3、需招標；該項目所使用的資金部分來源于民間資本、部分使用新規(guī)定第二、第三條所規(guī)定資金的，則該項目仍然需要招標。問題二：如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？新規(guī)定第二條第（二）項規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目包括“使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目?！比绾卫斫夂桶盐铡霸撡Y金占控股或者主導(dǎo)地位”？所謂“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，根據(jù)公司法第二百一十七條規(guī)定，是指國有資金占有限責(zé)任公司資本總額50以上或者國有股份占股份有限公司股本總額50以上；國有資金或者國有股份的比例雖然不足50，但依出資額或者所持股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會、股東大會的

4、決議產(chǎn)生重大影響的，或者國有企事業(yè)單位通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的，也屬于國有資金占控股或者主導(dǎo)地位。理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，還需要注意以下兩點：一是國有資金的比例應(yīng)當是項目資金來源中所有國有資金之和，二是國有企事業(yè)單位的自有和自籌資金均屬于國有資金。問題三：如何理解和把握“確有必要、嚴格限定”？由于定性“關(guān)系社會公共利益、公眾安全”從立法理論到行政管理實踐的復(fù)雜性，新規(guī)定沒有對“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”的具體范圍作出規(guī)定，只是在第四條規(guī)定“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，必須招標的具體范圍由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要

5、、嚴格限定的原則制訂，報國務(wù)院批準?！钡梢灶A(yù)期，即便是屬于關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，必須進行招標項目也將會根據(jù)“確有必要、嚴格限定”的原則大幅度縮減，以回應(yīng)社會各界的期待。筆者認為，理解和把握“確有必要、嚴格限定”，至少需要從以下角度去考量：一是“關(guān)系社會公共利益、公眾安全”的程度，是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？如果只是間接關(guān)系社會公共利益、公眾安全，其范圍過于寬泛而不應(yīng)招標；二是項目建設(shè)規(guī)模等具體情況，如果項目雖然直接關(guān)系社會公共利益或公眾安全，但投資金額不大、技術(shù)要求不高、安全隱患不大，其招標的必要性不足；三是項目建設(shè)是否具有特殊性。如，該項目雖然直接關(guān)系社會公共利益或公眾安全但施工時

6、間緊迫，客觀上就不允許按部就班的進行招標（如搶險工程），又如，該項目涉及國家秘密和國家安全，也不宜進行招標，再如，該項目的施工必須使用特定專利專有技術(shù)，因潛在投標人不足亦難以進行招標。問題四：是否可以對招標的具體范圍和規(guī)模標準作出更為嚴格的規(guī)定？舊規(guī)定第十條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進行招標的具體范圍和規(guī)模標準，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標的范圍”的規(guī)定，在新規(guī)定中并未再現(xiàn)。那么，是否可以對招標的具體范圍和規(guī)模標準作出更為嚴格的規(guī)定？對此，我們認為：第一，各省、自治區(qū)、直轄市立法機關(guān)、政府機關(guān)不得對招標的具體范圍和規(guī)模標準另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)

7、范性文件。根據(jù)立法法，地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件均不得違反法律和行政法規(guī)（上位法）的相關(guān)規(guī)定。新規(guī)定雖然是以國家發(fā)改委令的名義發(fā)布，但系依照招標投標法第三條授權(quán)制訂且經(jīng)國務(wù)院批準的，其法律地位等同于國務(wù)院行政法規(guī)。如果各省、自治區(qū)、直轄市對招標的具體范圍和規(guī)模標準另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件，就會出現(xiàn)擴大縮小招標范圍或提高降低規(guī)模標準的情況，均有悖于上位法。第二，國有企業(yè)等民事主體在進行工程項目招標時，可以按照其內(nèi)部規(guī)章制度自主降低進行招標項目的起點金額。比如，某企業(yè)可以將單項合同估算價在100萬元人民幣以上的施工或單項合同估算價在30萬元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的采

8、購，通過招標的方式進行交易。從法律性質(zhì)來看，工程招投標是一項民事活動，判斷民事主體進行相關(guān)活動法律效力，應(yīng)以“法無明文禁止即可為”為基本準則，國有企業(yè)等民事主體在進行工程項目招標時按照其內(nèi)部規(guī)章制度降低進行招標項目起點金額，屬于自主擴大招標范圍的性質(zhì)，并不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。問題五：如果項目需要招標，應(yīng)當采取什么招標方式？舊規(guī)定第九條第（一）款“依法必須進行招標的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當公開招標”的規(guī)定，在新規(guī)定中亦未再現(xiàn)。那么，如果項目需要招標，應(yīng)當采取什么招標方式？根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我們認為：首先，使用預(yù)算資金200萬元人民幣以

9、上并且該資金占投資額10以上的項目，以及國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標的項目，應(yīng)當公開招標。該項目技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標人可供選擇的，或者，采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大的，可以邀請招標。其次，按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批、核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，其招標方式由項目審批、核準部門審批、核準。第三，國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以進行邀請招標。第四，其他依法必須進行招標的項目，可以公開招標，也可

10、以邀請招標。施工企業(yè)承接工程應(yīng)注意的問題注意一：應(yīng)注意把握擬接項目依法是否必須招標在施工企業(yè)看來，能夠承接到工程施工任務(wù)才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來投資，下文規(guī)定非公投資項目可免于施工招標而由投資人決定施工單位。加之根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第二條規(guī)定，即使建設(shè)工程施工合同無效，但只要建設(shè)工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，人民法院也會予以支持，很多人認為這與合同有效并沒有質(zhì)的差別。因此，只要聽說有工程施工任務(wù)，大家都會高度重視，但很少人會冷靜考慮承接工程的方式是否合法、建設(shè)工程合同是否合法有效的問題。但事實上，建

11、設(shè)工程合同是否合法有效，對于切實保護施工企業(yè)的合法權(quán)益具有非常重要的現(xiàn)實意義。僅從民事責(zé)任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴格依照約定履行，一方違約時另一方可依法追究其應(yīng)承擔的違約責(zé)任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無效，尚未履行的不得履行，已經(jīng)開始履行的應(yīng)停止履行，并根據(jù)各自的過錯大小承擔相應(yīng)的締約過失責(zé)任。另一方面，就工程款的結(jié)算問題而言，也并不是任何一種情況下的合同無效都可以按上述解釋的第二條進行結(jié)算，比如，因非法轉(zhuǎn)包，違法分包或者掛靠等嚴重違法的原因?qū)е潞贤瑹o效的，人民法院就可以根據(jù)民法通則第一百三十四條的規(guī)定，收繳當事人已經(jīng)取得的非法所得。因此，我們建議施工企業(yè)要充分注意研

12、究把握擬接項目依法是否屬于必須招標的范疇，尤其是在國家對關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目必須招標的具體范圍未作出明確規(guī)定的過渡時期，更應(yīng)注意這個問題現(xiàn)行招標投標法第三條明確規(guī)定關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目是必須進行招標的，但新規(guī)定沒有對“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”的具體范圍和規(guī)模標準作出規(guī)定，而是留待將來再另行制訂并報國務(wù)院批準，現(xiàn)階段顯然存在法律模糊地帶，如果未經(jīng)招標而承接的項目被法院認定屬于關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，則建設(shè)工程合同就會被認定為無效合同，就會對承包人實現(xiàn)期待利益帶來消極影響?？梢哉f，在當前的法律環(huán)境條件下，施工企業(yè)面臨一定的風(fēng)險。注意二：應(yīng)注意收集完善保管

13、相關(guān)索賠證據(jù)施工企業(yè)雖然面臨一定的風(fēng)險，但只能是且等待且接工程任務(wù)，不可能因噎廢食。在當前的法律環(huán)境條件下，積極承接工程任務(wù)、同時注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)，應(yīng)當作為施工企業(yè)的一項長期的生產(chǎn)經(jīng)營策略。收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)的目的，就在于一旦建設(shè)工程合同被認定為無效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失并對招標人提出締約過失責(zé)任索賠。所謂締約過失責(zé)任，是指在合同訂立的過程中，一方當事人因違背誠實信用原則的行為給對方當事人造成損失而應(yīng)承擔的民事責(zé)任。工程建設(shè)施工招標投標，是簽訂工程建設(shè)施工承包合同特殊的締約方式。在招標投標過程中，也可能發(fā)生招標人應(yīng)當向投標人承擔締約過失責(zé)任的相關(guān)情況：一是工程建設(shè)項目未具備招標條件而進行招標；二是已基本具備招標的物質(zhì)條件，但未經(jīng)批準擅自進行施工招標；三是應(yīng)當招標但未招標；四是雖然進行了招標但招標方式違反了法律或行政法規(guī)的強制性規(guī)定，等等。至于締約過失責(zé)任范圍即賠償損失的范圍，合同法沒有作出明確的規(guī)定。理論上一般認為，下列均為締約過失責(zé)任的賠償范圍：一是由于招標人的過