2018年《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》的幾個關(guān)鍵問題解讀

1、2018年必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定的幾個關(guān)鍵問題解讀月27日，國家發(fā)改委終于發(fā)布了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定，將于今年月日起施行。一新規(guī)定的亮點(diǎn)亮點(diǎn)一：“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”范圍大大縮小從資金來源的角度，新規(guī)定將“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目”限定在使用預(yù)算資金200萬元人民幣以上并且該資金占投資額10以上的項(xiàng)目，或者，使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，范圍已大為縮小。亮點(diǎn)二：招標(biāo)起點(diǎn)金額有所提高從招標(biāo)起點(diǎn)金額的角度看，新規(guī)定將勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的“必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”的金額，較舊規(guī)定分別提高了一倍。雖

2、然提高的幅度與市場期待仍有一定距離，但此次修改的方向依然得到了業(yè)界的肯定。關(guān)于新規(guī)定的幾個關(guān)鍵問題問題一：民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)？僅從資金來源的角度去考察和把握民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，是有失偏頗的。民間資本投資項(xiàng)目是否需要招標(biāo)，需要從項(xiàng)目性質(zhì)、資金來源兩個角度進(jìn)行考察和把握：首先，應(yīng)考察項(xiàng)目的性質(zhì)。若該項(xiàng)目屬于招標(biāo)投標(biāo)法第三條規(guī)定的“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)招標(biāo)，而不論該項(xiàng)目資金來源于何處（哪怕是該項(xiàng)目資金全部來源于民間資本）。其次，若該項(xiàng)目不屬于“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，則進(jìn)一步考察其資金來源：該項(xiàng)目所使用的資金全部來源于民間資本的，則該項(xiàng)目無

3、需招標(biāo)；該項(xiàng)目所使用的資金部分來源于民間資本、部分使用新規(guī)定第二、第三條所規(guī)定資金的，則該項(xiàng)目仍然需要招標(biāo)。問題二：如何理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”？新規(guī)定第二條第（二）項(xiàng)規(guī)定，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目包括“使用國有企業(yè)事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目?！比绾卫斫夂桶盐铡霸撡Y金占控股或者主導(dǎo)地位”？所謂“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，根據(jù)公司法第二百一十七條規(guī)定，是指國有資金占有限責(zé)任公司資本總額50以上或者國有股份占股份有限公司股本總額50以上；國有資金或者國有股份的比例雖然不足50，但依出資額或者所持股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會、股東大會的

4、決議產(chǎn)生重大影響的，或者國有企事業(yè)單位通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的，也屬于國有資金占控股或者主導(dǎo)地位。理解和把握“該資金占控股或者主導(dǎo)地位”，還需要注意以下兩點(diǎn)：一是國有資金的比例應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目資金來源中所有國有資金之和，二是國有企事業(yè)單位的自有和自籌資金均屬于國有資金。問題三：如何理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”？由于定性“關(guān)系社會公共利益、公眾安全”從立法理論到行政管理實(shí)踐的復(fù)雜性，新規(guī)定沒有對“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍作出規(guī)定，只是在第四條規(guī)定“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門按照確有必要

5、、嚴(yán)格限定的原則制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)?！钡梢灶A(yù)期，即便是屬于關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目也將會根據(jù)“確有必要、嚴(yán)格限定”的原則大幅度縮減，以回應(yīng)社會各界的期待。筆者認(rèn)為，理解和把握“確有必要、嚴(yán)格限定”，至少需要從以下角度去考量：一是“關(guān)系社會公共利益、公眾安全”的程度，是直接關(guān)系還是間接關(guān)系？如果只是間接關(guān)系社會公共利益、公眾安全，其范圍過于寬泛而不應(yīng)招標(biāo)；二是項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模等具體情況，如果項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會公共利益或公眾安全，但投資金額不大、技術(shù)要求不高、安全隱患不大，其招標(biāo)的必要性不足；三是項(xiàng)目建設(shè)是否具有特殊性。如，該項(xiàng)目雖然直接關(guān)系社會公共利益或公眾安全但施工時

6、間緊迫，客觀上就不允許按部就班的進(jìn)行招標(biāo)（如搶險(xiǎn)工程），又如，該項(xiàng)目涉及國家秘密和國家安全，也不宜進(jìn)行招標(biāo)，再如，該項(xiàng)目的施工必須使用特定專利專有技術(shù)，因潛在投標(biāo)人不足亦難以進(jìn)行招標(biāo)。問題四：是否可以對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？舊規(guī)定第十條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進(jìn)行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，在新規(guī)定中并未再現(xiàn)。那么，是否可以對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出更為嚴(yán)格的規(guī)定？對此，我們認(rèn)為：第一，各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)不得對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)

7、范性文件。根據(jù)立法法，地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件均不得違反法律和行政法規(guī)（上位法）的相關(guān)規(guī)定。新規(guī)定雖然是以國家發(fā)改委令的名義發(fā)布，但系依照招標(biāo)投標(biāo)法第三條授權(quán)制訂且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的，其法律地位等同于國務(wù)院行政法規(guī)。如果各省、自治區(qū)、直轄市對招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)另行制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件，就會出現(xiàn)擴(kuò)大縮小招標(biāo)范圍或提高降低規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的情況，均有悖于上位法。第二，國有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時，可以按照其內(nèi)部規(guī)章制度自主降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的起點(diǎn)金額。比如，某企業(yè)可以將單項(xiàng)合同估算價在100萬元人民幣以上的施工或單項(xiàng)合同估算價在30萬元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的采

8、購，通過招標(biāo)的方式進(jìn)行交易。從法律性質(zhì)來看，工程招投標(biāo)是一項(xiàng)民事活動，判斷民事主體進(jìn)行相關(guān)活動法律效力，應(yīng)以“法無明文禁止即可為”為基本準(zhǔn)則，國有企業(yè)等民事主體在進(jìn)行工程項(xiàng)目招標(biāo)時按照其內(nèi)部規(guī)章制度降低進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目起點(diǎn)金額，屬于自主擴(kuò)大招標(biāo)范圍的性質(zhì)，并不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定。問題五：如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？舊規(guī)定第九條第（一）款“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)”的規(guī)定，在新規(guī)定中亦未再現(xiàn)。那么，如果項(xiàng)目需要招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)采取什么招標(biāo)方式？根據(jù)相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我們認(rèn)為：首先，使用預(yù)算資金200萬元人民幣以

9、上并且該資金占投資額10以上的項(xiàng)目，以及國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。該項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇的，或者，采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過大的，可以邀請招標(biāo)。其次，按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)方式由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。第三，國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門確定的國家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請招標(biāo)。第四，其他依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，可以公開招標(biāo)，也可

10、以邀請招標(biāo)。施工企業(yè)承接工程應(yīng)注意的問題注意一：應(yīng)注意把握擬接項(xiàng)目依法是否必須招標(biāo)在施工企業(yè)看來，能夠承接到工程施工任務(wù)才是硬道理。另一方面，有的地方政府為了吸引外來投資，下文規(guī)定非公投資項(xiàng)目可免于施工招標(biāo)而由投資人決定施工單位。加之根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第二條規(guī)定，即使建設(shè)工程施工合同無效，但只要建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，人民法院也會予以支持，很多人認(rèn)為這與合同有效并沒有質(zhì)的差別。因此，只要聽說有工程施工任務(wù)，大家都會高度重視，但很少人會冷靜考慮承接工程的方式是否合法、建設(shè)工程合同是否合法有效的問題。但事實(shí)上，建

11、設(shè)工程合同是否合法有效，對于切實(shí)保護(hù)施工企業(yè)的合法權(quán)益具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。僅從民事責(zé)任方面講，如果合同有效，雙方都必須嚴(yán)格依照約定履行，一方違約時另一方可依法追究其應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，承包人的期待利益才能夠得到保障；如果合同無效，尚未履行的不得履行，已經(jīng)開始履行的應(yīng)停止履行，并根據(jù)各自的過錯大小承擔(dān)相應(yīng)的締約過失責(zé)任。另一方面，就工程款的結(jié)算問題而言，也并不是任何一種情況下的合同無效都可以按上述解釋的第二條進(jìn)行結(jié)算，比如，因非法轉(zhuǎn)包，違法分包或者掛靠等嚴(yán)重違法的原因?qū)е潞贤瑹o效的，人民法院就可以根據(jù)民法通則第一百三十四條的規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。因此，我們建議施工企業(yè)要充分注意研

12、究把握擬接項(xiàng)目依法是否屬于必須招標(biāo)的范疇，尤其是在國家對關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)的具體范圍未作出明確規(guī)定的過渡時期，更應(yīng)注意這個問題現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法第三條明確規(guī)定關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目是必須進(jìn)行招標(biāo)的，但新規(guī)定沒有對“關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，而是留待將來再另行制訂并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)階段顯然存在法律模糊地帶，如果未經(jīng)招標(biāo)而承接的項(xiàng)目被法院認(rèn)定屬于關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，則建設(shè)工程合同就會被認(rèn)定為無效合同，就會對承包人實(shí)現(xiàn)期待利益帶來消極影響?？梢哉f，在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，施工企業(yè)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。注意二：應(yīng)注意收集完善保管

13、相關(guān)索賠證據(jù)施工企業(yè)雖然面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，但只能是且等待且接工程任務(wù)，不可能因噎廢食。在當(dāng)前的法律環(huán)境條件下，積極承接工程任務(wù)、同時注意收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為施工企業(yè)的一項(xiàng)長期的生產(chǎn)經(jīng)營策略。收集完善保管相關(guān)索賠證據(jù)的目的，就在于一旦建設(shè)工程合同被認(rèn)定為無效合同，承包人能夠舉證證明自己的具體損失并對招標(biāo)人提出締約過失責(zé)任索賠。所謂締約過失責(zé)任，是指在合同訂立的過程中，一方當(dāng)事人因違背誠實(shí)信用原則的行為給對方當(dāng)事人造成損失而應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)，是簽訂工程建設(shè)施工承包合同特殊的締約方式。在招標(biāo)投標(biāo)過程中，也可能發(fā)生招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人承擔(dān)締約過失責(zé)任的相關(guān)情況：一是工程建設(shè)項(xiàng)目未具備招標(biāo)條件而進(jìn)行招標(biāo)；二是已基本具備招標(biāo)的物質(zhì)條件，但未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行施工招標(biāo)；三是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)但未招標(biāo)；四是雖然進(jìn)行了招標(biāo)但招標(biāo)方式違反了法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，等等。至于締約過失責(zé)任范圍即賠償損失的范圍，合同法沒有作出明確的規(guī)定。理論上一般認(rèn)為，下列均為締約過失責(zé)任的賠償范圍：一是由于招標(biāo)人的過