農(nóng)村集體林地糾紛法律適用

1、廣西高院關(guān)于農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的調(diào)研報(bào)告時(shí)間:2021-02-17 11:27來源:未知 作者:羅殿龍 點(diǎn)擊:267次全國法院第五次優(yōu)秀調(diào)研成果一等獎(jiǎng) 妥善處理林地糾紛 效勞林權(quán)制度改革 廣西高院關(guān)于農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的調(diào)研報(bào)告 農(nóng)村集體林地糾紛涉及廣闊農(nóng)民林農(nóng)的切身利益，如果處理不當(dāng)，那么很可能導(dǎo)致群體性糾紛甚至惡性事件的發(fā)生。隨著新一輪林改措施的全面展開和深入推進(jìn)，簡(jiǎn)便高效公正權(quán)威地處理各種林地糾紛已是當(dāng)務(wù)之急。廣西高院以法院和政府處理農(nóng)村集體林地糾紛案件的實(shí)際情況為中心，詳細(xì)分析了法院審理和政府調(diào)處林地糾紛這兩種糾紛解決機(jī)制在適用法律方面遇到的問題，在此根底上將集體林

2、地糾紛分為權(quán)屬糾紛與流轉(zhuǎn)糾紛兩大類型分別從程序法和實(shí)體法兩個(gè)角度進(jìn)行了細(xì)致的梳理，提出妥善處理林地糾紛案件的對(duì)策和建議。 農(nóng)村集體林地糾紛的現(xiàn)狀與處理情況 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀 廣西各地的林地權(quán)屬糾紛總體上呈逐年上升趨勢(shì)。近五年來，廣西法院受理的三大糾紛案件土地、山林、水利糾紛均達(dá)1000件以上，約占受理的一審行政案件的一半左右。2007年起林地糾紛發(fā)生率明顯提高。2021年廣西法院受理林地行政確權(quán)糾紛案件614件。從判決結(jié)果看，一審審結(jié)案件中，以維持方式結(jié)案的有215件，以撤銷方式結(jié)案的有21件，撤訴結(jié)案的有43件，駁回起訴的有8件，駁回訴訟請(qǐng)求的有39件，變更的有2件，其他的有11件

3、。 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛包括流轉(zhuǎn)合同糾紛和流轉(zhuǎn)過程中的侵權(quán)損害糾紛。2005-2021年，廣西法院受理集體林地流轉(zhuǎn)糾紛930件，其中承包合同糾紛案件650件；轉(zhuǎn)包合同糾紛案件91件；轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件55件；互換合同糾紛案件10件；出租合同糾紛案件80件；抵押合同糾紛案件1件；其他合同糾紛43件；入股合同糾紛案件尚無。在審判實(shí)踐中，林地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生常常會(huì)伴隨導(dǎo)致侵權(quán)損害行為的出現(xiàn)，2005-2021年，廣西法院共受理一、二審有關(guān)林業(yè)侵權(quán)損害糾紛案件636件。 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛行政調(diào)處的根本情況 從1973年起，廣西在自治區(qū)、地區(qū)市、縣三級(jí)的政府部門設(shè)立了“三大糾

4、紛調(diào)處辦公室以下簡(jiǎn)稱桂調(diào)處辦，目前共有調(diào)處人員1546人。從2002年1月至2021年11月，共受理林地權(quán)屬糾紛40055起，調(diào)解38052起，調(diào)解率94.9%，防止亂砍濫伐林地5630畝，木材損失6239立方米，挽回經(jīng)濟(jì)損失折合人民幣2億多元。桂調(diào)處辦在農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛處理中做了大量的工作，發(fā)現(xiàn)和調(diào)處了大量矛盾，維護(hù)了社會(huì)政治穩(wěn)定，但也存在一些問題：一是法律、法規(guī)對(duì)行政調(diào)處程序規(guī)定有缺陷；二是行政調(diào)處與行政復(fù)議、行政訴訟銜接不緊；三是行政調(diào)處的部門規(guī)章和地方性法規(guī)亟待完善。 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛司法處理的根本情況 廣西法院審理農(nóng)村集體林地糾紛案件的根本程序是，由立案庭受理分案，林地權(quán)屬爭(zhēng)

5、議案件由行政審判庭審理，林地侵權(quán)等民事糾紛案件由民事審判第一庭審理，各類流轉(zhuǎn)合同糾紛由民事審判第二庭審理。2005-2021年，廣西法院共受理林地權(quán)屬糾紛案件2109件，受案總數(shù)呈逐年上升趨勢(shì)，其中2021年增幅高達(dá)71%；除2006年外，法院維持政府處理決定的案件比例逐年上升，撤銷政府處理決定案件比例逐年下降。 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛司法處理的根本情況 2005-2021年，廣西法院共受理各類林地流轉(zhuǎn)糾紛案件2167件，侵權(quán)損害糾紛632件，合同糾紛1535件；受案總數(shù)總體上呈上升趨勢(shì)，一審案件上訴率平均為30.9%，2006年開始上訴率逐年下降，2021年降至22.8%；撤訴率12.1%，調(diào)

6、解率9.7%；審理時(shí)間比擬長(zhǎng)。就抽樣法院審理林地流轉(zhuǎn)糾紛案件的平均周期來看，基層法院超過7.5個(gè)月，中級(jí)法院超過9個(gè)月。 農(nóng)村集體林地糾紛法律適用的主要問題 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛案件法律適用的主要問題 一、歷史遺留問題較多。1林地權(quán)屬不明、管理使用混亂。目前仍有大量的歷史上一直由農(nóng)民管理使用的山嶺、林地等權(quán)屬?zèng)]有得到確定，權(quán)屬不明、管理混亂。2林權(quán)證未核發(fā)到戶。林業(yè)“三定時(shí)期，廣西分山到戶的集體林地共有1.25億畝，但已發(fā)證的只有1.1億畝，其中發(fā)證到集體的0.9億畝、發(fā)到農(nóng)戶的0.15億畝,只占7%。且已分到戶的集體林地的林權(quán)證絕大局部都掌握在集體手中。3權(quán)屬憑證瑕疵較多。當(dāng)事人雖然持有權(quán)屬

7、憑證，但生效要件存在諸多缺陷以致引發(fā)糾紛。4集體林地承包不標(biāo)準(zhǔn)，留下爭(zhēng)議隱患。5林地檔案不齊全，管理混亂。 二、實(shí)體法適用問題。1法律體系效力層級(jí)結(jié)構(gòu)不夠合理。全國性法律法規(guī)較多，地方性法律法規(guī)較少，而全國性法律法規(guī)概括性和原那么性的特點(diǎn)難以適應(yīng)于各地具體情況。2標(biāo)準(zhǔn)性文件不適應(yīng)現(xiàn)時(shí)期需要。?廣西調(diào)處條例?等六部標(biāo)準(zhǔn)性文件，與正在進(jìn)行的農(nóng)村集體林權(quán)改革的政策要求不吻合而亟須修改完善。3調(diào)整林地糾紛的法律多是概括性規(guī)定。對(duì)于一些現(xiàn)實(shí)中容易引發(fā)林地糾紛的具體問題，如廣西各地普遍存在的“插花山、“外嫁女、“公益性移民等現(xiàn)實(shí)中較難解決的問題沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。4法律法規(guī)與現(xiàn)行林業(yè)政策存在沖突。中共中央

8、、國務(wù)院在?關(guān)于全面推動(dòng)集體林權(quán)制度改革的意見?中提出，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將林地抵押。但?農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法?并未明確規(guī)定集體林地可以用抵押的方式流轉(zhuǎn)，?物權(quán)法?也沒有將以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入可以抵押的范圍，理論上一般也認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原那么上不能抵押。5一些林業(yè)政策難以貫徹和適用。按照?退耕還林條例?及有關(guān)政策的規(guī)定，實(shí)施退耕還林后，必須確保退耕農(nóng)戶享有在退耕土地和宜林荒山荒地上種植的林木所有權(quán)，并依法履行土地用途變更手續(xù)，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府發(fā)放林權(quán)證。但實(shí)踐中有局部村、組不落實(shí)行政法規(guī)和政策規(guī)定，將退耕后的林地和林木收回集體管理，退耕還林所得

9、的補(bǔ)助在集體內(nèi)按人頭平均分配?！罢l種誰有的政策在貫徹和適用中存在不少困難。 三、程序法適用問題。1管轄存在爭(zhēng)議。對(duì)于跨行政區(qū)域的案件如何確定管轄，法律沒有明確的規(guī)定，只能依靠法院之間協(xié)調(diào)、協(xié)商，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生推諉、扯皮的現(xiàn)象。2訴訟主體難以確定。雖然承包合同的當(dāng)事人具有訴訟主體的資格，但在一些特殊情況下訴訟主體資格如何確定，也有待商榷。3證據(jù)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各抽樣法院在認(rèn)定單種法定證據(jù)的效力上，存在較大的差異。比方對(duì)林權(quán)證這一主要證據(jù)的效力認(rèn)定，不同的法院會(huì)有不同的做法。4法院與行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)定證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一致?，F(xiàn)實(shí)中，法院審查和認(rèn)定證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)與行 政機(jī)關(guān)存在較大的差異，經(jīng)常出現(xiàn)法院推翻或者

10、不予采信行政機(jī)關(guān)先前已經(jīng)認(rèn)定的證據(jù)的情況。5糾紛處理周期過長(zhǎng)。就抽樣地區(qū)調(diào)研的情況看，權(quán)屬糾紛案件的處理時(shí)間一般為1年左右，訴到法院的那么需2年左右，少數(shù)特殊案件需3年以上，個(gè)別案件達(dá)數(shù)十年。 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛案件法律適用的主要問題 一、權(quán)屬不明，缺乏流轉(zhuǎn)的前提條件。由于歷史遺留問題大量存在，很多權(quán)屬不明或者權(quán)屬有爭(zhēng)議的林地也進(jìn)入了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。林地的使用及經(jīng)營(yíng)狀態(tài)發(fā)生變動(dòng)，特別是林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提升，使原來處于休眠狀態(tài)的權(quán)屬矛盾在利益驅(qū)動(dòng)之下被激活。 二、流轉(zhuǎn)合同不標(biāo)準(zhǔn)，存在的問題多。1流轉(zhuǎn)合同的效力難以認(rèn)定。因簽訂合同違反法定程序，承包方案沒有經(jīng)過村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民

11、代表的同意，擅自發(fā)包引發(fā)的糾紛；法律規(guī)定采用書面合同形式流轉(zhuǎn)土地的沒有簽訂書面合同僅以口頭方式流轉(zhuǎn)，引發(fā)的糾紛等。2流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容顯失公平。因合同內(nèi)容不標(biāo)準(zhǔn)，簽訂合同時(shí)缺乏主要條款或主要條款約定不明確，引發(fā)的糾紛；出租的集體林地價(jià)格偏低，期限過長(zhǎng)，又沒有約定當(dāng)外部條件發(fā)生重大變化時(shí)如何對(duì)合同做出補(bǔ)充修訂，林農(nóng)權(quán)益無法保障等。3合同變更或終止易引發(fā)糾紛。 三、流轉(zhuǎn)規(guī)模大，流轉(zhuǎn)主體多，調(diào)解、協(xié)調(diào)難度大。近年來，廣西集體林地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、流轉(zhuǎn)頻繁，流轉(zhuǎn)主體多元復(fù)雜，集體林地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2000萬畝以上。由于林地流轉(zhuǎn)的規(guī)模大，跨縣、跨市、跨省的“三跨林地糾紛大量存在，涉案林地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，要求當(dāng)事人作出讓

12、步和妥協(xié)十分困難的，加上流轉(zhuǎn)主體往往涉及多家單位，在眾多的當(dāng)事人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)工作也相當(dāng)困難。 農(nóng)村集體林地糾紛法律適用問題的解決路徑 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛實(shí)體法適用問題的解決路徑 一、完善林業(yè)法律體系。在?森林法?或者?土地管理法?中增加農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及違法林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定相應(yīng)的法律后果等內(nèi)容，與?農(nóng)村土地承包法?的規(guī)定相銜接，并對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、原那么、評(píng)估、操作程序、流轉(zhuǎn)合同的格式和內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓金的使用和管理、罰那么等內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)以減少糾紛的發(fā)生。將原國家土地管理局制定的?確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的假設(shè)干規(guī)定?第十一條的內(nèi)容上升為法律規(guī)定，確立林地占有取得制度。 二、妥

13、善處理林業(yè)政策與法律法規(guī)的適用。審理林地確權(quán)案件，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家的法律、行政法規(guī)。但是，由于法律、行政法規(guī)對(duì)林地確權(quán)案件的實(shí)體處理和程序標(biāo)準(zhǔn)較為原那么，而部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定那么更為具體，操作性強(qiáng)。因此，林地確權(quán)案件通常主要以地方性法規(guī)和規(guī)章為適用法律的依據(jù)。 農(nóng)村集體林地權(quán)屬糾紛程序法適用問題的解決路徑 一、嚴(yán)格區(qū)分林業(yè)民事訴訟案件與林業(yè)行政案件。林木林地權(quán)屬不清的自然資源類爭(zhēng)議，應(yīng)通過行政程序確定林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，并經(jīng)行政復(fù)議后，方可向人民法院起訴的該類案件，屬于林業(yè)行政訴訟案件。在涉林糾紛中，平等主體之間的糾紛案件林地歸屬爭(zhēng)議由政府處理的除外屬于林業(yè)民

14、事訴訟案件；政府、林業(yè)主管部門行使行政職權(quán)對(duì)涉林事項(xiàng)作出的處理而引發(fā)的行政爭(zhēng)議屬于林業(yè)行政訴訟案件。在林木林地權(quán)源清楚的情況下，因林地承包、轉(zhuǎn)包、互換，或林木轉(zhuǎn)讓等基于合同而引發(fā)的糾紛，屬于林業(yè)民事訴訟案件。 二、統(tǒng)一林地權(quán)屬糾紛證據(jù)的審查與認(rèn)定。新一輪林改后發(fā)生林地權(quán)屬爭(zhēng)議的，以新一輪林改頒發(fā)的林地證書為準(zhǔn)；新一輪林改中引發(fā)的林地權(quán)屬糾紛，原那么上以“四固定和林業(yè)“三定時(shí)期人民政府確認(rèn)的權(quán)屬憑證為準(zhǔn)，只要農(nóng)業(yè)合作化、“四固定以來權(quán)屬和管理明確的林地，原那么上都要維護(hù)現(xiàn)狀，對(duì)林業(yè)“三定時(shí)期人民政府所頒發(fā)的林地證，只要不存在漏填、重填和誤填等重大錯(cuò)誤，原那么上都要予以認(rèn)定；四固定后有調(diào)整的，那么

15、以證明權(quán)屬調(diào)整的權(quán)屬憑證為準(zhǔn)；在四固定及四固定之后均沒有權(quán)屬憑證的情況下，以合作化時(shí)期的權(quán)屬憑證為準(zhǔn)；無權(quán)屬憑證的，可依歷史和現(xiàn)實(shí)管理使用情況的證據(jù)為定案依據(jù)。根據(jù)?廣西調(diào)處條例?第11條規(guī)定，依法形成的林地利用現(xiàn)狀調(diào)查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查等有關(guān)成果資料，可依作為調(diào)處權(quán)屬糾紛、確定權(quán)屬的參考憑證資料。在沒有其他權(quán)屬憑證資料的情況下，有人民政府參考林地利用現(xiàn)狀調(diào)查等材料，按照有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營(yíng)管理的原那么來確定權(quán)屬。 三、 完善行政審查程序。進(jìn)一步健全和優(yōu)化行政調(diào)處機(jī)構(gòu)機(jī)制，建立一整套公正、高效、權(quán)威的調(diào)處工作機(jī)制。 四、修改行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定。建議把重新做出具體行政行為改為由法院改判，法院

16、有權(quán)對(duì)經(jīng)政府裁決后的行政確權(quán)案件作出改判；確立行政附帶民事訴訟制度，授權(quán)人民法院行政審判庭在審理行政案件時(shí)，依據(jù)民事訴訟法對(duì)相關(guān)的民事爭(zhēng)議一并審理，規(guī)定人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)居間裁決當(dāng)事人民事糾紛的被訴具體行政行為采用變更判決的方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)在林地權(quán)屬上所做確實(shí)權(quán)裁決行使變更權(quán)，從而完善人民法院的司法權(quán)。(責(zé)任編輯：中外民商裁判網(wǎng)) 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛合同效力問題的解決路徑 一、正確認(rèn)定農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)。農(nóng)村林地承包經(jīng)營(yíng)合同既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些成分，不能簡(jiǎn)單地從行政法或民法的角度來適用法律，而是應(yīng)從合同雙方權(quán)利義務(wù)的具體構(gòu)成上進(jìn)行綜合考慮與分析，進(jìn)而選擇適用的法

17、律。 二、嚴(yán)格把握解除合同的理由。在實(shí)踐中，常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費(fèi)偏低和其他原因?yàn)橛梢蠼獬邪贤?，新任村委干部?duì)前任村委干部與村民訂立的土地承包合同拒不認(rèn)可，對(duì)未到期的承包經(jīng)營(yíng)合同單方解除后另行發(fā)包給他人，或自己承包；一些農(nóng)村干部不學(xué)法、不懂法，法治觀念淡薄，工作方法粗暴，承包戶履行合同中稍有瑕疵，就隨意單方解除其承包合同，另行發(fā)包他人，以及村集體以農(nóng)戶家庭內(nèi)有人考上大學(xué)為由而私自收回農(nóng)村學(xué)生承包地等情況，這些解除合同的理由都是不充分的，違反了?農(nóng)村土地承包法?的規(guī)定，其行為應(yīng)認(rèn)定為無效，對(duì)給承包人造成損害的還應(yīng)承當(dāng)賠償責(zé)任。 農(nóng)村集體林地流轉(zhuǎn)糾紛民主議定問題的解決路徑 一、正確認(rèn)

18、定違反民主議定原那么所訂立的合同的效力。違反民主議定原那么簽訂的合同并非必然無效。確認(rèn)合同無效，要從兩個(gè)方面把握：一是發(fā)包方所屬半數(shù)以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員及時(shí)主張權(quán)利；二是必須是對(duì)承包方案實(shí)質(zhì)性的違反，且損害了集體經(jīng)濟(jì)組織或成員的利益，又無法通過適當(dāng)方式變更。越權(quán)訂立的合同應(yīng)屬效力待定合同，可以通過當(dāng)事人的實(shí)際履行行為而使它有效；其無效狀態(tài)也不是永久的，可以通過一定的時(shí)間而使合同成為有效。根據(jù)最高人民法院的司法解釋，承包合同簽訂滿一年，或雖未滿一年，但承包人實(shí)際做了大量的投入的情況下，人民法院不因發(fā)包方違反法律規(guī)定的民主議定原那么而確認(rèn)該承包合同無效，但可對(duì)該承包合同有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。 二、

19、妥善處理因民主議定原那么而引發(fā)的林地糾紛。違反民主議定原那么簽訂的合同屬效力待定合同，在舉證期限屆滿前，當(dāng)事人可以補(bǔ)證，人民法院可以根據(jù)民主議定決議認(rèn)定合同的效力。對(duì)以下幾種涉及民主議定的情形，依照?村民委員會(huì)組織法?及?農(nóng)村土地承包法?公布施行的時(shí)間分階段并依具體案情分別處理：1林地承包或林木轉(zhuǎn)讓合同雖經(jīng)民主議定，但內(nèi)容違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的，應(yīng)認(rèn)定合同無效。2林地承包或林木轉(zhuǎn)讓合同既未經(jīng)民主議定，也未經(jīng)村民委員會(huì)集體研究決定，屬村干部個(gè)人以村委會(huì)名義擅自簽訂，且損害村集體利益的，應(yīng)認(rèn)定合同無效。3林地承包或林木轉(zhuǎn)讓合同雖經(jīng)民主議定，但合同的主要條款違反民主議定確定內(nèi)容的,或民主議定未經(jīng)通過的，應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況認(rèn)定合同無效或局部無效。4林地承包或林木轉(zhuǎn)讓合同在民主議定程序上存在瑕疵，但實(shí)際內(nèi)容上沒有違背村民會(huì)議的意思表示，或者該瑕疵可以補(bǔ)正或經(jīng)村民事后予以追認(rèn)的，可認(rèn)定合同有效。5林木轉(zhuǎn)讓同未經(jīng)民主議定，但受讓人已經(jīng)依法辦理林地證，善意取得林木所有權(quán)的，應(yīng)視為轉(zhuǎn)讓合同已實(shí)際履行，可以認(rèn)定林木轉(zhuǎn)讓合同有效。6村民委員會(huì)以民主議定程序的方式，收回或調(diào)整未到期承包林