國外石油稅制比較分析及政策建議

1、國外石油稅制比較分析及政策建議一、國外石油稅制的構(gòu)成和基本特點 （一）國外主要石油稅種的構(gòu)成石油稅收是政府對石油勘探、開采、儲備、加工、消費等一系列環(huán)節(jié)所課征的稅收的總稱，包括政府對石油生產(chǎn)與經(jīng)營各個環(huán)節(jié)所征收的各種稅與費。從憲政思維的理念出發(fā)，石油稅收是公民社會與政治國家之間的平衡器，石油稅制體現(xiàn)著對自然公民和公民企業(yè)履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任和道德責(zé)任的政府關(guān)懷。從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，石油稅制被看作政府向作為市場主體的石油服務(wù)的提供者和受益者的課征，石油稅收應(yīng)當(dāng)是石油產(chǎn)品或服務(wù)的提供者和受益者為消費社會公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而支付的“稅收價格”。政府通過包括石油課稅在內(nèi)的所有稅收融資，為石油產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)

2、者和消費者提供了安全保障，維護(hù)了良好的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，為石油從業(yè)者提供了基本的社會保障，這些帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)完全可以看作是石油產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者和消費者繳納稅收的回報。目前，西方國家已經(jīng)形成了較為完善的石油稅制體系，歸納起來。國外石油稅制中的主要稅費有如下幾種：1.石油開采稅。主要是為獲得對石油資源的勘探開采權(quán)而征收的稅費，包括現(xiàn)金定金、地租和礦區(qū)使用費等?，F(xiàn)金定金是石油公司在簽定合同、獲得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)、投產(chǎn)及當(dāng)產(chǎn)量達(dá)到一定水平時向政府繳納的現(xiàn)金費用?，F(xiàn)金定金對于石油公司來說是一種額外負(fù)擔(dān)。也是和政府討價還價的籌碼；對政府而言，雖然現(xiàn)金定金在財政收入中微不足道，但畢竟是一筆既得的收人。在主要

3、產(chǎn)油國中，大部分國家簽訂勘探開發(fā)協(xié)議都要付定金；有些國家取消了定金，如馬來西亞和泰國。地租是石油公司為取得勘探生產(chǎn)權(quán)向土地所有者按年度繳納的一種租金，也有的是指礦產(chǎn)地質(zhì)勘探和采礦單位租用礦地預(yù)付的年租金。一般根據(jù)探礦和采礦許可證獲準(zhǔn)的土地面積乘以每畝年租金計算，初級階段（前期勘查）收費較低，高級階段（采礦）收費較高。礦區(qū)使用費是政府（礦區(qū)所有者）把礦產(chǎn)資源出租給他人開采、使用而獲得的一種權(quán)益所得，也可以視作使用者因開采不可再生資源而向所有者支付的賠償金。礦區(qū)使用費保證了政府從生產(chǎn)中取得一定收入，而無需依賴對公司銷售或利潤的征稅。2.石油所得稅。主要是為調(diào)節(jié)石油公司的利潤水平而征收的利潤稅，包括

4、公司所得稅和資源租金稅等。公司所得稅（即公司稅）是對利潤征收的稅種，由每個公司實體支付。作為征收對象的應(yīng)納稅所得是指扣除明確規(guī)定的生產(chǎn)成本和旨在提供優(yōu)惠的補貼減讓之后的部分。但是在采用產(chǎn)量分成合同時，往往將所得稅包含在國家石油公司獲得的利潤油份額中，由國家石油公司代替訂約公司向政府繳納。所得稅的征收方法大體有兩種：一種是與一般企業(yè)所得稅征收方法相同；另一種則是按專門制定的石油法或石油稅法征收專門的石油所得稅。所得稅多為固定比率，各國稅率在24一85之間，多在38以下；個別國家的所得稅率按收益率高低確定，如哈薩克斯坦。資源租金稅是對項目利潤高于一定水平的部分征收的累進(jìn)稅。這種稅是針對項目的盈利水

5、平制訂的，一般只有當(dāng)項目盈利并達(dá)到一定水平時才能征收此稅種。目前只有澳大利亞等少數(shù)國家征收資源租金稅。這個稅種的開征有其積極的一面，即達(dá)到了公平稅負(fù)的目的，促使油田充分挖掘潛力，提高油田效益，鼓勵企業(yè)對風(fēng)險項目的勘探。3.石油流轉(zhuǎn)稅。主要是對石油生產(chǎn)和流通過程中的流轉(zhuǎn)額而征收的流轉(zhuǎn)稅。與石油生產(chǎn)有關(guān)的流轉(zhuǎn)稅主要是增值稅和消費稅，其中增值稅是以商品生產(chǎn)和流通過程的價值增加額為課征對象的稅項。目前國際上主要實行消費型和生產(chǎn)型兩種類型的增值稅。經(jīng)合組織（OECD）國家的石油行業(yè)主要采用消費型增值稅，稅率一般為20左右。如瑞典的稅率為25，芬蘭為22。增值稅一般實行抵扣制度以確保在以后的流通環(huán)節(jié)不被重

6、復(fù)課征。另外，美國、加拿大、日本等國還對天然氣征收消費稅。4.石油“暴利稅”。主要是為了調(diào)控壟斷行業(yè)的高額利潤而征收的稅。在一些產(chǎn)油大國，收取暴利稅的做法比較普遍，特別是在石油價格上漲時，國家通過征收暴利稅，將石油的溢價部分收歸國家財政，調(diào)節(jié)社會收入分配失衡的狀態(tài)。征收暴利稅的主要依據(jù)是這些企業(yè)獲取的巨額利潤源于其所占據(jù)的壟斷資源。不少國家對石油產(chǎn)業(yè)征收暴利稅，并根據(jù)國際油價的漲落增加或取消暴利稅。美國在1980年油價暴漲的時候曾經(jīng)施行，到1988年油價大幅回落后政府又將其廢除，這也說明暴利稅的征收對于消除油價泡沫是有一定效果的。5.石油消費稅。主要是針對石油產(chǎn)品和消費石油產(chǎn)品的行為而征收的稅

7、，其目的是為了調(diào)節(jié)油品結(jié)構(gòu)、控制石油的過度消費、保護(hù)環(huán)境安全；也有的是為了籌措交通維護(hù)經(jīng)費。包括燃油稅、汽車購置稅、汽油稅和養(yǎng)路稅等。根據(jù)各國的政策目標(biāo)不同，石油消費稅可分為以下幾種類型：（1）為保護(hù)環(huán)境而征收石油消費稅。主要是經(jīng)合組織（OECD）國家，它們在其與汽車相關(guān)的稅收體系中注重考慮環(huán)境保護(hù)，各國做法不盡相同。有些國家是根據(jù)引起大氣污染的廢氣排放水平、CO2的排放水平或燃燒效率來確定稅率，有些國家則是對低排放廢氣的車輛或電動汽車實施稅收減免，還有些國家對柴油車征收高額稅而對汽油車征收低額稅，并以此調(diào)節(jié)汽油和柴油的比例結(jié)構(gòu)。（2）為控制石油過度消費而征收的石油消費稅。歐洲和日本由于本地區(qū)

8、缺乏油氣資源，因此這些國家采取了高燃油稅政策，以控制石油的過度消費。如美國對汽油征收30的稅率，而英國稅率是73，日本稅率是120，德國稅率是260，法國更是達(dá)到了300。燃油稅的征收一方面通過高油價限制了對石油的過度消費，另一方面也刺激了節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。歐洲和日本在燃油上的稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國，是導(dǎo)致這些國家人均能耗和能源強度都遠(yuǎn)低于美國的主要原因之一。（3）為了籌措交通維護(hù)經(jīng)費而征收石油消費稅。日本與汽車相關(guān)的稅收繁雜，但大多都是為了籌措交通維護(hù)經(jīng)費而征收的。包括：汽車購買時的汽車購置稅、消費稅（作為地方政府的道路基金）；汽車擁有過程中定期征收的機(jī)動車載重噸位稅、小汽車或輕型汽車稅等（屬

9、于國家稅收，其中80用于國家道路基金，其余部分歸地方基金）；車輛在使用過程中要交納燃料消費稅，還分別對汽油車征收汽油稅和養(yǎng)路稅（主要用于國家和地方政府的道路基金）；對柴油車征收輕（柴）油供應(yīng)稅（主要用于地方政府道路基金）。新西蘭則只對汽油、天然氣和少量液化氣征收燃油稅，征收對象主要是車輛用油，征收環(huán)節(jié)主要是生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，其收入有一半左右用于道路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。按照國際慣例，燃油稅是一項以提高油品價格來控制消費總量、提升能源使用效率的財政政策。國際經(jīng)驗表明，推行燃油稅不但可以推動汽車節(jié)油事業(yè)的發(fā)展，而且對國家籌集交通維護(hù)經(jīng)費有重要意義。（二）國外石油稅制的基本特點石油勘探開發(fā)是一個具有特殊性質(zhì)的行

10、業(yè)，諸如投資開采的高風(fēng)險性、開采與輸送的巨額資本需求、相當(dāng)長的投資準(zhǔn)備期及投資償還期、儲量的可耗竭性等。因此，在制定石油稅收制度時必須認(rèn)真考慮和研究石油工業(yè)發(fā)展的特點。經(jīng)過多年的實踐，世界各國逐步完善并形成了較有特色的石油工業(yè)稅制。1.已經(jīng)形成了比較完善的石油稅收體系。一是形成了對石油勘探、開采、加工、消費進(jìn)行普遍調(diào)節(jié)的石油稅制體系；二是建立了一套由稅法、石油法及其附屬法規(guī)、投資法、國家資源政策及能源政策或特別法等組成的完善的能源調(diào)節(jié)體系。2.各國的財稅制度基本上可以按礦權(quán)管理制度分為許可證制度和產(chǎn)量分成合同制度。對于許可證制度，國家的財稅收入除了公司的所得稅等一般性稅收外，一般還包括區(qū)塊占用

11、費、礦區(qū)使用費和簽字定金等。對于產(chǎn)量分成合同制度，生產(chǎn)的石油總量一般分為三個部分：首先是礦區(qū)使用費部分，通常按日產(chǎn)量的10。15計征，不同規(guī)模的油田一般適用不同的費率；其次是成本回收部分（成本油），允許簽約人以此回收作業(yè)過程中的投資和運行費用，但并不是所有的成本都是可以回收的，一般在合同中規(guī)定了可回收成本和不可回收成本。剩余部分是可以供國有合作方和簽約方按一定比例分配的利潤油，國有合作方一般在高產(chǎn)油田獲得的比例較高。因此，在這種制度下，國家的財稅收入包括礦區(qū)使用費及合同各方繳納的所得稅和其他稅。3.對石油勘探開發(fā)給予了比較多的稅收優(yōu)惠政策。石油勘探開發(fā)是一項具有高風(fēng)險性、以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)活動

12、，其稅制既要服從一般性的稅制規(guī)定與要求，又要體現(xiàn)這一行業(yè)的特殊性及政府對其發(fā)展給予的鼓勵政策。為此，大多數(shù)國家在制定稅制時給予這一行業(yè)諸多的優(yōu)惠：不再收取現(xiàn)金定金和地租；在礦區(qū)使用費方面對勘探開發(fā)條件差的油田、低產(chǎn)油田、開發(fā)中后期油田、邊際油田等低收益或高風(fēng)險油田實行減免優(yōu)惠；在所得稅方面，通過降低稅率、給予各種形式的稅收抵免以及放寬應(yīng)納稅所得額的扣除項目等方式給予石油公司所得稅上的優(yōu)惠。4.早期的石油稅制當(dāng)中普遍采取了耗竭補貼制度。石油是不可再生資源，開采公司為了補償日益耗竭的儲量，必須投資于勘查，不斷尋找新的接替儲量。為此。許多國家在稅制中采取了耗竭補貼制度（比如美國、加拿大、印度尼西亞、

13、馬來西亞等），這種耗竭補貼的實質(zhì)是通過降低公司的應(yīng)稅收入而減少公司的稅負(fù)。20世紀(jì)20年代，美國的石油工業(yè)處于勘探初期，為了鼓勵石油生產(chǎn)者不斷勘探新的石油資源，生產(chǎn)更多的石油，美國政府允許投資者將油田視為固定財產(chǎn)，以一定油氣收入按比例進(jìn)行耗減，直至耗減數(shù)額等于投資者的找油成本為止，稱為耗竭津貼。耗竭津貼是美國政府給予礦產(chǎn)開采行業(yè)的一項特殊優(yōu)惠，這些優(yōu)惠政策的設(shè)立與取消，以及給予比例高低的調(diào)整，與世界和美國國內(nèi)的市場環(huán)境的變化緊密相關(guān)。 5.石油消費稅在各國石油稅制中的地位越來越重要。各國政府在石油消費方面從各自不同的目標(biāo)出發(fā)，都采取或正在考慮采取不同的燃油稅收調(diào)節(jié)措施，以便使石油消費及其對環(huán)境

14、、社會帶來的負(fù)面影響降到最低，有效地發(fā)揮了“政府”對“市場”的正確引導(dǎo)和培育作用。從石油消費稅稅制設(shè)計來看，大都是采用價稅分離、稅收單列、從量計征的方法。其中，亞洲主要國家和地區(qū)的燃油稅占了石油零售價的很大一部分，以汽油為例，日本占50，新加坡為40，韓國則高達(dá)65，香港為56。美國的石油稅收占整個價格的3045，而英國的燃油稅則占整個價格的78.5，挪威的燃油稅占整個價格的7580。6.石油增值稅成為國家石油儲備資金的重要來源。為了減少石油價格浮動對財政收入造成的影響，各國嘗試建立石油穩(wěn)定基金。如墨西哥政府早在2000年就決定建立石油收人穩(wěn)定基金，石油增值稅和石油所得稅是穩(wěn)定基金的重要資金來

15、源。政府預(yù)算規(guī)定，上述兩項收入的60用于償還外債，40納入石油收入穩(wěn)定基金。石油收人穩(wěn)定基金的75將在石油價格下跌并影響到財政收入時，用以填補財政空缺，其余25的基金將用于國營石油公司和電力公司的投資計劃，以更新這些公司的生產(chǎn)設(shè)備，提高其技術(shù)水平。建立石油收入穩(wěn)定基金使墨西哥政府能夠以豐補欠，應(yīng)付今后油價下跌造成的困難。7.原油生產(chǎn)的政府所得比重較高。政府所得代表政府在項目收益中所占的比例。在選定的產(chǎn)油國中，原油生產(chǎn)的政府所得范圍跨度很大，從51到95，多數(shù)國家在75以上，各地區(qū)政府所得分布各異。其中，尼日利亞政府所得高達(dá)95，主要是高所得稅所致。常規(guī)地區(qū)生產(chǎn)前5年，所得稅稅率為65.75，以

16、后高達(dá)85。另外，該國礦區(qū)使用費也屬中等偏高者。但尼日利亞給予海上尤其是深海油氣生產(chǎn)，在礦區(qū)使用費、所得稅及投資補償方面很大的優(yōu)惠，使這些鼓勵地區(qū)或鼓勵項目的政府所得降低30左右。在高政府所得的國家，其稅制中的礦區(qū)使用費、利潤油分成、所得稅構(gòu)成三項主要的政府所得來源。二、完善我國石油稅制，促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議1.石油稅收政策的選擇必須符合國家石油安全戰(zhàn)略體系的要求。從國外的經(jīng)驗來看，國家石油安全戰(zhàn)略是一個體系，是有機(jī)聯(lián)系的整體，涉及到石油勘探、開采、儲備、加工、消費等一系列環(huán)節(jié)，因此，我國在構(gòu)建石油安全戰(zhàn)略的過程中，必須從這些方面著手，多管齊下。當(dāng)然，在具體的措施上，可以分輕重緩急，有序

17、地推進(jìn)。目前我國的當(dāng)務(wù)之急是盡快建立石油戰(zhàn)略儲備，而且應(yīng)根據(jù)我國的生產(chǎn)和消費狀況確定合理的儲備規(guī)模和儲備方式。此外，根據(jù)我國的資源條件和消費增長趨勢，要統(tǒng)籌考慮煤炭、石油、天然氣、核能及可再生能源的協(xié)調(diào)發(fā)展。在控制石油消費規(guī)模的同時，積極鼓勵發(fā)展替代能源。優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源，提高能源的利用效率，將國民經(jīng)濟(jì)對石油的依賴程度控制在合適的范圍內(nèi)。可見，石油稅收政策的選擇必須符合國家石油安全戰(zhàn)略體系的要求。2.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)構(gòu)建我國的石油稅制體系。科學(xué)發(fā)展觀的基本內(nèi)涵，說到底，就是堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。所謂全面發(fā)展，就是要著眼于經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)等各個方面的發(fā)展；所謂協(xié)調(diào)發(fā)展，

18、就是各方面發(fā)展要相互銜接，相互促進(jìn)，良性互動；所謂可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。因此，科學(xué)發(fā)展觀要求我們從觀念上也要有根本的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的強調(diào)數(shù)量的觀念轉(zhuǎn)變到強調(diào)質(zhì)量、持續(xù)發(fā)展的觀念。傳統(tǒng)的觀念以數(shù)量為單一目標(biāo)，先進(jìn)的發(fā)展觀是一個多目標(biāo)、多因素、多變量的開放型復(fù)雜體系。它的目標(biāo)要求能源發(fā)展必須符合社會對“能源的全面要求”，那就是“高效、經(jīng)濟(jì)、潔凈、安全、持續(xù)”的能源觀。它不只是靠能源數(shù)量增加來拉動GDP，而是靠能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雙重優(yōu)化來拉動GDP增長。為此，必須盡快制定促進(jìn)企業(yè)走新型工業(yè)化道路、注重綠色GDP增長的稅收政策和措施；必須采取積極的稅收

19、政策大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)全面節(jié)能型社會；稅收政策要有利于石油替代品和新能源、新技術(shù)的開發(fā)和利用。3.石油稅收政策應(yīng)符合石油開發(fā)規(guī)律。石油稅收是國家石油政策的重要體現(xiàn)，科學(xué)的石油稅制體系可以促進(jìn)石油資源的合理利用并增加石油安全的保障程度。合理的石油稅收制度首先應(yīng)符合石油開發(fā)規(guī)律，根據(jù)油田投入開發(fā)直至枯竭要經(jīng)過的上產(chǎn)期、穩(wěn)產(chǎn)期和遞減期等階段制定有區(qū)別的階段性稅收政策。其次，稅收政策應(yīng)體現(xiàn)油價漲跌對企業(yè)和政府利益進(jìn)行調(diào)整的要求，建立在一定范圍內(nèi)隨油價變化的動態(tài)石油稅制，在油價大幅下跌時減征稅費，在油價暴漲時增加稅費。三是實施鼓勵劣等資源開發(fā)的政策，通過減稅，讓一些處于邊際收益狀態(tài)的石油儲量進(jìn)入可采

20、序列，促進(jìn)低品位資源的開發(fā)利用。這樣就能以非財政投入的形式來增加國家的石油安全保障程度。4.借鑒國際經(jīng)驗，改革增值稅征收辦法，實行消費型增值稅。目前，大多數(shù)國家均選擇消費型增值稅。我國長期以來，從保證財政收入和控制固定資產(chǎn)規(guī)模的要求出發(fā)，選擇了生產(chǎn)型增值稅。但隨著財政狀況的改善與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，生產(chǎn)型增值稅已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，特別是對資本密集型的石油生產(chǎn)行業(yè)，生產(chǎn)型增值稅不僅導(dǎo)致石油生產(chǎn)企業(yè)稅負(fù)過重，而且嚴(yán)重阻礙了石油企業(yè)的技術(shù)更新，不利于石油資源的高效開采和利用。從2004年下半年開始，國家已選擇在東北地區(qū)試行消費型增值稅，石油行業(yè)也在進(jìn)行消費型增值稅試點，對生產(chǎn)石油、天然氣所消

21、耗外購物資的進(jìn)項稅進(jìn)行抵扣。同時，比照其他初級能源產(chǎn)品適用的13的增值稅稅率，設(shè)置適當(dāng)?shù)氖驮鲋刀惗惵剩箛鴥?nèi)石油生產(chǎn)企業(yè)的增值稅稅負(fù)與對外合作石油生產(chǎn)企業(yè)的增值稅稅負(fù)相當(dāng)。這些措施極大地促進(jìn)了石油生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。同時，按照國際慣例，取消了石油勘探開發(fā)勞務(wù)的營業(yè)稅，統(tǒng)一征收增值稅，有效解決了重復(fù)征稅的問題。5.通過稅收優(yōu)惠政策扶持并鼓勵油氣的勘探開發(fā)，引導(dǎo)節(jié)約型資源消費結(jié)構(gòu)的發(fā)展。一是制訂鼓勵勘探增加油氣儲量的稅收優(yōu)惠政策。為了鼓勵風(fēng)險勘探，建議國家建立風(fēng)險勘探稅收減免制度，企業(yè)可以從每年減免和返還的所得稅中提取一定比例（如60）用于下一年度的風(fēng)險勘探。二是制訂難動用儲量和尾礦開采優(yōu)惠稅收政策。對于稅后利潤用于特殊油藏、三次采油、含水高達(dá)90以上的油田的開發(fā)投資的企業(yè)，可以減征或免征礦產(chǎn)資源使用費，或者將對這一類油田投入的費用比照新增科研費用，按實際投入額的150計入應(yīng)納稅所得額的支出費用中。三是實