地方環(huán)境行政

1、地方環(huán)境行政        關(guān)鍵詞：地方環(huán)境行政；第一性責(zé)任；自治事務(wù)；運(yùn)行 論文摘要：環(huán)境及環(huán)境問(wèn)題的地方性特點(diǎn)決定了地方環(huán)境行政在環(huán)境保護(hù)中的第一性責(zé)任。作為地方固有自治事務(wù)的地方環(huán)境行政，其運(yùn)行要求分權(quán)的化及相關(guān)利益的合理設(shè)定，為此需要通過(guò)環(huán)境法的完善予以解決。 革命以降，伴隨著人類改造能力的大幅增強(qiáng)，人類所賴以生存和持續(xù)的環(huán)境遭受到前所未有的污染和破壞，環(huán)境質(zhì)量不斷退化，環(huán)境問(wèn)題逐漸成為人類社會(huì)所關(guān)注的重大問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)開(kāi)始受到重視。雖然人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的成因有不同的看法，但有一點(diǎn)認(rèn)識(shí)卻是共同的，即環(huán)境問(wèn)

2、題的解決單靠市場(chǎng)的運(yùn)作是無(wú)法達(dá)成的，因?yàn)樽鳛椤肮参锲贰钡沫h(huán)境在市場(chǎng)條件下無(wú)力克服“外部性”所帶來(lái)的污染和破壞。由此，國(guó)家的介入成為現(xiàn)實(shí)的選擇。在國(guó)家的權(quán)力體系中，行政權(quán)所具有的主動(dòng)性、直接性、連續(xù)性和具體性等特點(diǎn)使其在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著不可替代的作用，所以環(huán)境行政構(gòu)成了環(huán)境法的核心內(nèi)容。1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)，其通過(guò)的人類環(huán)境宣言明確宣布：“各地方政府和全國(guó)政府，將對(duì)在它們管轄范圍內(nèi)的大規(guī)模環(huán)境政策和行動(dòng)承擔(dān)最大的責(zé)任?！?原則第7條)1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)制定了旨在保障人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的全球21世紀(jì)議程，其在序言中強(qiáng)調(diào)：“為

3、圓滿實(shí)施議程，首要的是各國(guó)政府要負(fù)起責(zé)任?！敝链?，環(huán)境保護(hù)中的環(huán)境行政在各國(guó)得以確立。 政府作為科層政府都有著中央政府和地方政府之分，這一點(diǎn)無(wú)論是在單一制國(guó)家還是在聯(lián)邦制國(guó)家均存在，因此在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家要分別創(chuàng)造中央政府及地方政府層面的制度，所以環(huán)境行政也相應(yīng)包括中央環(huán)境行政和地方環(huán)境行政兩種。本文主要論述地方環(huán)境行政。 一、地方環(huán)境行政分析 (一)地方環(huán)境行政的作用 環(huán)境作為人類生存與發(fā)展的客觀基礎(chǔ)在自然上具有整體性和地方性的特點(diǎn)：一方面，環(huán)境中大氣、水、土壤、生物等各個(gè)環(huán)境要素相互依存、相互影響，構(gòu)成一個(gè)整體；另一方面，緯度和經(jīng)度的差異，導(dǎo)致了地球熱量和水分在各個(gè)自然區(qū)域的分布不同，形

4、成不同的景觀。而由人類活動(dòng)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題則更顯示出鮮明的地方性特色：各地由于、社會(huì)和人文、自然條件的不同，環(huán)境問(wèn)題的形成和表現(xiàn)各有特點(diǎn)，如城市與鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境問(wèn)題不同、生態(tài)脆弱地區(qū)和穩(wěn)定地區(qū)環(huán)境問(wèn)題不同等。因此，環(huán)境問(wèn)題絕不會(huì)在全國(guó)都以一個(gè)模式出現(xiàn)，無(wú)論在質(zhì)上還是在量上都是帶著每個(gè)區(qū)域的個(gè)性出現(xiàn)的，只有中央環(huán)境行政一律定型的控制措施，要切實(shí)地對(duì)付如工廠集中區(qū)域中的高密度污染和局部的特殊破壞最終是不可能的。這就需要由作為保持區(qū)域社會(huì)安全和秩序的地方環(huán)境行政來(lái)掌管法的執(zhí)行，按照區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的特殊性制定專門的環(huán)境保護(hù)措施，這樣會(huì)比由中央環(huán)境行政實(shí)施能夠獲得更切實(shí)的效

5、果。另外，環(huán)境問(wèn)題的解決還必須將土地、水、森林、草原和生物等自然資源的正確利用以及石油、煤炭等能源的開(kāi)發(fā)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)以便有效地采取綜合的對(duì)策，但在中央環(huán)境行政中，由于上述管轄權(quán)復(fù)雜地交織于各行政機(jī)關(guān)之間，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政的一元化是困難的。與此相反，在地方環(huán)境行政的場(chǎng)合下，可以將權(quán)限統(tǒng)一，從而較容易形成綜合環(huán)境行政。再者，目前環(huán)境控制的手段日新月異，與中央環(huán)境行政通過(guò)法律的限制容易形成固定的形式相比，地方環(huán)境行政靈活性強(qiáng)，易于及時(shí)、機(jī)動(dòng)地應(yīng)對(duì)新的環(huán)境問(wèn)題。這樣，地方環(huán)境行政在環(huán)境保護(hù)中就具有第一性責(zé)任，最適合于環(huán)境行政的功能實(shí)現(xiàn)。 (二)地方環(huán)境行政的性質(zhì) 地方環(huán)境行政在性質(zhì)上早期被認(rèn)為是機(jī)關(guān)委

6、任事務(wù)，因?yàn)閷?zhí)行國(guó)家法律的行政機(jī)關(guān)配置到全國(guó)各個(gè)角落是困難的。但是，由于環(huán)境的保護(hù)與地方的利害是密切相關(guān)的事項(xiàng)，所以地方環(huán)境行政應(yīng)是地方固有的自治事務(wù)。對(duì)于這種固有的自治事務(wù)，即使國(guó)家法令規(guī)定了，也沒(méi)有當(dāng)然地剝奪地方環(huán)境行政的權(quán)能。國(guó)家法令規(guī)定的是要求全國(guó)一律施行的最低標(biāo)準(zhǔn)，在此之上，地方環(huán)境行政仍然可以進(jìn)一步采取獨(dú)立的措施。如中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案?！钡谑畻l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

7、和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)須報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。凡是向已有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域排放污染物的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！彼?，地方環(huán)境行政已經(jīng)作為地方固有的自治事務(wù)確定下來(lái)了。(三)地方環(huán)境行政的設(shè)計(jì) 地方環(huán)境行政的設(shè)計(jì)取決于中央和地方的關(guān)系安排，即環(huán)境保護(hù)中的府際關(guān)系。所謂府際關(guān)系可以概括為：政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)關(guān)系，實(shí)際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。環(huán)境

8、問(wèn)題事涉廣泛的利益沖突，其中就包括國(guó)家利益與地方利益以及地方利益與地方利益的沖突。所以，地方環(huán)境行政的設(shè)計(jì)事關(guān)重大，因?yàn)椤暗胤街贫仍O(shè)計(jì)之良饋，影響國(guó)家社會(huì)至深且巨，若地方制度設(shè)計(jì)妥當(dāng)，則國(guó)家可坐收分權(quán)而治之功效，包括地方得到迅速、有效反應(yīng)需求，地方自治能民主化、活絡(luò)化地方和社會(huì)以及培養(yǎng)人民參政并進(jìn)而養(yǎng)成愛(ài)護(hù)鄉(xiāng)土的情懷，除此之外，多層級(jí)政府之存在也有助于防止集權(quán)統(tǒng)治。反之，若地方制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，則國(guó)家將因?yàn)橹醒脒^(guò)度集權(quán)或地方過(guò)度擴(kuò)權(quán)而導(dǎo)致無(wú)效率、不民主或不安定，其嚴(yán)重者將危及國(guó)家社會(huì)之安定與發(fā)展”1。但是，“在中央和地方的關(guān)系上，究竟采用集權(quán)制還是采用分權(quán)制，決定了府際關(guān)系的不同發(fā)展路徑。如果采用

9、集權(quán)制，則地方作為國(guó)家的分治區(qū)存在，決策權(quán)以及重要事務(wù)的管理權(quán)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府主要承擔(dān)事務(wù)性的工作。當(dāng)然，也可以在集權(quán)制的前提下，由政府向地方政府下放權(quán)力。如果采用分權(quán)制，則應(yīng)確認(rèn)地方政府相對(duì)獨(dú)立的地位，賦予地方政府較大的自主權(quán)，包括明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)、部分組織設(shè)置權(quán)和人事管理權(quán)以及立法權(quán)等”2。不過(guò)，從通行的做法看，應(yīng)實(shí)行法律分權(quán)制。 如德國(guó)基本法第30條對(duì)有關(guān)聯(lián)邦和州權(quán)限劃分作了原則性規(guī)定，凡憲法沒(méi)有賦予聯(lián)邦的事務(wù)，各州均享有管轄權(quán)。日本憲法則將保障地方自治作為憲法的基本原則之一，要求在把地方公共團(tuán)體作為完全的自治體的同時(shí)，涉及地方利害的行政，原則上作為地方公共團(tuán)體的事務(wù)，排除國(guó)家

10、機(jī)關(guān)的干預(yù)，依靠地方居民的創(chuàng)意和責(zé)任自主地進(jìn)行處理。 二、地方環(huán)境行政運(yùn)行機(jī)制 環(huán)境及環(huán)境問(wèn)題的地方性特點(diǎn)決定了地方環(huán)境行政在環(huán)境保護(hù)中扮演著非常重要的角色，但地方環(huán)境行政在環(huán)境保護(hù)中的缺位是當(dāng)前制約環(huán)境工作開(kāi)展的重要因素。其原因是多方面的。其中之一就是地方政府沒(méi)有成為地方環(huán)境利益的代表，其根源在于在地方政府和中央政府的關(guān)系上存在問(wèn)題。地方政府是對(duì)上負(fù)責(zé)而非對(duì)下負(fù)責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府對(duì)下考核主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這導(dǎo)致地方政府缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)切。雖然中央政府目前已越來(lái)越注重環(huán)境保護(hù)，但地方政府由于面臨發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力往往走向了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路。二是由于中央政府和地方政府在環(huán)境事權(quán)上的責(zé)任不明確，

11、地方政府想在環(huán)境保護(hù)方面有所作為也難以操作。三是地方政府財(cái)力欠缺，而環(huán)境保護(hù)需要大量的資金，地方政府往往心有余而力不足。四是環(huán)境合作難以開(kāi)展，環(huán)境問(wèn)題牽涉廣泛的利益沖突，既有國(guó)家整體利益與地方利益的沖突，還有地方和地方利益的沖突，在沒(méi)有合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，片面地要求個(gè)別地區(qū)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)而剝奪其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利是難以為繼的。五是中央缺乏對(duì)地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的有效監(jiān)控。所以，地方環(huán)境行政要發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)中的第一性責(zé)任，有賴于建立一個(gè)良性的運(yùn)行機(jī)制，其事涉如下幾個(gè)方面。 1         (一)可持續(xù)的觀 傳統(tǒng)的

12、發(fā)展觀片面地追求的增長(zhǎng)，忽略了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是以環(huán)境的污染和破壞為代價(jià)的。其影響不僅涉及國(guó)家層面，也深入地方層面。為了遵從國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域開(kāi)發(fā)政策，在競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展壓力之下，地方往往降低環(huán)境要求，甚至放棄對(duì)環(huán)境的保護(hù)，引進(jìn)和發(fā)展嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目，過(guò)度地開(kāi)發(fā)資源，結(jié)果造成環(huán)境的嚴(yán)重污染和破壞，地方環(huán)境行政“負(fù)”運(yùn)行。在國(guó)家認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)發(fā)展觀的危害而改采可持續(xù)的發(fā)展觀之后，地方應(yīng)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展觀，醒悟到抽掉環(huán)境對(duì)策的區(qū)域開(kāi)發(fā)政策之非，走經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)之路，實(shí)現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。這樣的話，地方環(huán)境行政不僅會(huì)積極執(zhí)行國(guó)家環(huán)境、法規(guī)，實(shí)現(xiàn)中央環(huán)境行政的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，而且當(dāng)有區(qū)域性

13、的環(huán)境保護(hù)需要時(shí)，就不會(huì)只滿足于法律的執(zhí)行，而是積極地創(chuàng)造性地承擔(dān)起地方的污染防治和自然保護(hù)之責(zé)。地方環(huán)境行政在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下才可以順利運(yùn)行，而且今后也將繼續(xù)作為地方事務(wù)發(fā)展下去。 (二)分權(quán)的法律化 地方環(huán)境行政的穩(wěn)定運(yùn)行需要法律的保障，即中央與地方在環(huán)境行政領(lǐng)域分權(quán)的法律化，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主的需要，也是公共管理理性和高效的要求。但現(xiàn)實(shí)的法律安排更側(cè)重于中央的集權(quán)，如中華人民共和國(guó)憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！庇捎谌狈Νh(huán)境領(lǐng)域分權(quán)的法律化，中央政府雖然從國(guó)家

14、整體利益出發(fā)，一直強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，但地方政府卻更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)地方環(huán)境利益考慮不多，其根本原因在于中央集權(quán)下地方環(huán)境利益代表的缺位，地方政府沒(méi)有成為環(huán)境的維護(hù)者，相反在許多情況下成為環(huán)境破壞和污染的庇護(hù)者，更有甚者直接破壞和污染環(huán)境。新近頒布的國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定雖然要求落實(shí)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，但并非真正意義上環(huán)境領(lǐng)域分權(quán)的法律化，因?yàn)槠鋬H規(guī)定：“地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，政府和部門都要有一位領(lǐng)導(dǎo)分管環(huán)保工作，確保認(rèn)識(shí)到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期聽(tīng)取匯報(bào)，研究部署環(huán)保工作，制訂并組織實(shí)施環(huán)

15、保規(guī)劃，檢查落實(shí)情況，及時(shí)解決問(wèn)題，確保實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。各級(jí)人民政府要向同級(jí)人大、政協(xié)報(bào)告或通報(bào)環(huán)保工作，并接受監(jiān)督?！?(三)事權(quán)的明確和財(cái)力的保障 地方環(huán)境行政運(yùn)作應(yīng)建立在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，除整體性、基礎(chǔ)性和協(xié)調(diào)性的環(huán)境事權(quán)歸屬于中央環(huán)境行政外，其他事權(quán)原則上都可歸屬于地方環(huán)境行政，如地方環(huán)境保護(hù)高于國(guó)家環(huán)境要求的決定權(quán)，有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的執(zhí)行權(quán)等。為避免地方環(huán)境行政事權(quán)受到不當(dāng)干預(yù)，還應(yīng)保證地方環(huán)境行政的司法救濟(jì)權(quán)。 地方環(huán)境行政的功能不僅僅是干預(yù)和管制，其更重要的是給付和服務(wù)，如營(yíng)造污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)等環(huán)境事業(yè)設(shè)施，而這需要大量的環(huán)境資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其環(huán)境資金的解決并不困難

16、，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，資金問(wèn)題直接制約了地方環(huán)境服務(wù)行政的開(kāi)展。因此，中央環(huán)境行政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方環(huán)境行政是必要的。 (四)相關(guān)利益的合理設(shè)定 地方環(huán)境行政有效運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制依托于相關(guān)利益的合理設(shè)定。環(huán)境的“公共物品”屬性使其具有供給的普遍性和消費(fèi)的非排他性，從而導(dǎo)致環(huán)境利益出現(xiàn)“外溢”，即保護(hù)環(huán)境的一方并不獨(dú)享由此所帶來(lái)的利益，其保護(hù)成本的支出無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)的交換而獲得補(bǔ)償。相反，破壞和污染環(huán)境則可以為地方帶來(lái)短期的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，而所造成的環(huán)境損失則由其他地方和整個(gè)社會(huì)承擔(dān)。典型的如流域環(huán)境保護(hù)，原因就在于流域往往地域跨度大，橫跨多個(gè)行政區(qū)域，像長(zhǎng)江、黃河分別流經(jīng)10多個(gè)省區(qū)市，各地自然

17、狀況迥異且經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不均衡。由于相關(guān)利益缺乏合理設(shè)定，上游地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)擺脫貧困往往破壞和污染上游環(huán)境，結(jié)果造成中、下游巨大的利益損失，從而引發(fā)了大量的跨界環(huán)境糾紛，形成地方之間的環(huán)境對(duì)抗。所以，地方環(huán)境行政的長(zhǎng)效運(yùn)行要合理設(shè)定地方生態(tài)利益的補(bǔ)償以及跨界損害環(huán)境利益的賠償，并進(jìn)而建立地方在環(huán)境領(lǐng)域的合作機(jī)制。 (五)監(jiān)控體系的健全 地方環(huán)境行政的良好運(yùn)行離不開(kāi)健全的監(jiān)控，應(yīng)構(gòu)筑全方位的監(jiān)控體系。一方面，中央環(huán)境行政應(yīng)進(jìn)行監(jiān)控，但除確實(shí)必要外應(yīng)避免過(guò)多依賴行政手段，而可以采取財(cái)政等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)地方環(huán)境行政，如通過(guò)功能性撥款要求地方環(huán)境行政承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境任務(wù)，從而影響地方環(huán)境行政所提供的環(huán)

18、境公共服務(wù)，保證其正確的方向和恰當(dāng)?shù)馁|(zhì)量；另一方面，地方之間和公眾也可以進(jìn)行監(jiān)控，如對(duì)地方環(huán)境行政的不作為或不當(dāng)作為，公眾和有關(guān)地方可以提起公益訴訟，通過(guò)司法的干預(yù)，糾正其不當(dāng)作為。 三、結(jié)語(yǔ)兼論環(huán)境法的完善 地方環(huán)境行政作為環(huán)境行政的重要組成部分，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著第一性的責(zé)任，這是由環(huán)境及環(huán)境問(wèn)題的地方性特點(diǎn)所決定的。地方環(huán)境行政從早期的機(jī)關(guān)委任事務(wù)已發(fā)展到地方的固有自治事務(wù)，分權(quán)的法律化是地方環(huán)境行政運(yùn)行的基礎(chǔ)，而其中相關(guān)利益的合理設(shè)定是關(guān)鍵。 環(huán)境法作為新興的部門法是伴隨著環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重而傳統(tǒng)部門法無(wú)力解決的情況發(fā)展起來(lái)的，其興起之初即以國(guó)家的行政干預(yù)為基點(diǎn)解決國(guó)家面臨的重大環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)立法確立環(huán)境保護(hù)的國(guó)家目標(biāo)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)的管理制度。環(huán)境行政主要側(cè)重中央環(huán)境行政，而對(duì)于地方環(huán)境行政則長(zhǎng)期關(guān)注不夠。隨著環(huán)境保護(hù)的深入開(kāi)展，公民的環(huán)境意識(shí)不斷提高，對(duì)其所生活的地方的環(huán)境越來(lái)越重視，并希望獲得更高水平的保護(hù)。同時(shí)，整體性的環(huán)境是由各個(gè)地方環(huán)境所組成的，地方環(huán)境的好壞對(duì)整體環(huán)境的影響是顯而易見(jiàn)的，而各地自然環(huán)境迥異且經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不均衡。