張晨寒-垂直管理養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的突破口基金

1、垂直管理：養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的突破口基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助(09BSH019)Vertical Management: The Breakthrough of Building Pension Insurance Institutional Capacity張晨寒(河南師范大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院， 河南 新鄉(xiāng)， 453007)摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)迅速發(fā)展，對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。建立與統(tǒng)籌層次相一致的垂直管理體制可以打破地方保護(hù)主義，完善省級(jí)統(tǒng)籌，保障基金安全，為高效組織管理結(jié)構(gòu)的形成，統(tǒng)一信息平臺(tái)的建設(shè)，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理提供組織基礎(chǔ)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的突破口。關(guān)鍵

2、詞：養(yǎng)老保險(xiǎn) 經(jīng)辦機(jī)構(gòu) 垂直管理Abstract: With the developing of pension insurance rapidly, it has the higher requirements that the agencies put forward their capacity . The vertical management system should be established in order to break the local protectionism , improve the provincial overall arrangement, safe

3、the fund security. It is the organized basement that form efficient organization and management structure, construct a unified information platform, and manage to standardization, it still the breakthrough of building pension insurance institutional capacity.Keywords: pension insurance; pension insu

4、rance institution; vertical management 改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)迅速發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)的組織保障。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)與快速發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的需求存在較大的差距，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)涉及到公共服務(wù)，政府職能，機(jī)構(gòu)管理等諸多問(wèn)題，是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程。垂直管理有利于建立上通下達(dá)的組織結(jié)構(gòu)，管理機(jī)制，可以成為養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)的突破口。一、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理的理論概況1.養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行管理體制養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理體制根據(jù)政府介入程度劃分為政府直接管理方式、半官方自治管理方式和私有化管理方式。政府

5、直接管理方式是由政府設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)管理全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)。半官方自治管理方式是在政府統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和監(jiān)督下有由半官方、半獨(dú)立的行業(yè)或地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在法律范圍內(nèi)實(shí)行自治，自主管理。私有化管理方式是在政府社會(huì)保障主管部門的監(jiān)督下，委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司或私營(yíng)銀行管理養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)。我國(guó)目前實(shí)施的是政府直接管理的方式，這種管理體制根據(jù)政府管理方式的不同還可以分為：集中統(tǒng)一制或稱垂直管理，由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行管理。上下分權(quán)制或稱屬地管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)的由各地方政府分別進(jìn)行管理的一種制度。目前從全國(guó)層面來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是各地方進(jìn)行屬地管理的政府直接管理的模式。從省級(jí)層面來(lái)看，我國(guó)各省養(yǎng)老

6、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理體制分三類：一類是屬地管理，在省級(jí)范圍養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由各縣、市地方政府管理，大部分省份是這種管理體制。另一類是垂直管理，由統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理全省的事務(wù)。陜西、吉林、黑龍江三省和天津、上海兩個(gè)直轄市是這種管理體制。還有一類是這兩種管理體制的結(jié)合，河南省是省轄市的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理，省轄市對(duì)縣(市、區(qū))經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。從治理結(jié)構(gòu)上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理權(quán)力呈現(xiàn)垂直的治理結(jié)構(gòu)，省級(jí)政府成為權(quán)力中心，決策權(quán)收于上級(jí)政府，有效避免了全省之內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策各自為政，各守一攤，互不通約的混亂局面，有效地保證了省級(jí)統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理的地區(qū)有利于提

7、高工作效率、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范流程等。例如，實(shí)施省級(jí)垂直管理的陜西省在標(biāo)準(zhǔn)化操作和規(guī)范化流程等方面都走在全國(guó)前列，而且較早實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在省內(nèi)的無(wú)障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。2.垂直管理模式的興起垂直管理和屬地管理都是政府管理中常用的組織形式。屬地管理的政府職能部門實(shí)行地方政府和上級(jí)部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”，地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”，且納入同級(jí)紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。垂直管理的政府職能部門脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級(jí)或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”。垂直管理的業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級(jí)政府的行政管理框架，封閉在系統(tǒng)的科層組織結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，特別強(qiáng)

8、調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性，具有垂直性和相對(duì)獨(dú)立性，有利于建立統(tǒng)一規(guī)范、高度標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作模式，有利于提高組織的效率。新中國(guó)成立以后，我國(guó)地方政府的各職能部門接受行業(yè)和地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但在政企不分和中央集權(quán)的背景下，地方政府的行政職能由行業(yè)主管部門承擔(dān)，地方政府和中央政府的利益高度一致，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)質(zhì)是“條條專政”，下級(jí)職能部門主要接受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放后，中央向地方下放權(quán)力，通過(guò)各職能部門，向地方分散了人、財(cái)、物等權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性。在這種情況下，原來(lái)的部門和地方“雙重領(lǐng)導(dǎo)”開(kāi)始具有實(shí)質(zhì)的變化，上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人事權(quán)、財(cái)權(quán)由地方地方政府掌握，地方管理取代部門

9、管理占據(jù)了主導(dǎo)地位。20世紀(jì)90年開(kāi)始，在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、通貨膨脹的壓力下，中央從地方上收經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)力。稅務(wù)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門紛紛實(shí)施垂直管理1。盡管中央政府在重要的經(jīng)濟(jì)部門實(shí)行了垂直管理，但地方保護(hù)主義的是勢(shì)力仍然強(qiáng)大，一些地方政府并不真正執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策。地方政府對(duì)有利于本地的政策，貫徹執(zhí)行；對(duì)不利于本地的政策“上有政策，下有對(duì)策”，為進(jìn)一步加強(qiáng)中央調(diào)控的有效性，中央在工商、土地、技監(jiān)等一些市場(chǎng)執(zhí)法和監(jiān)督部門實(shí)現(xiàn)垂直管理。近年來(lái)，垂直管理的呼聲越來(lái)越高，幾乎所有重要的監(jiān)管和執(zhí)法部門，都呼吁脫離地方政府序列，進(jìn)行垂直管理。3.養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理綜述近年來(lái)，垂直管理的改革之所

10、以盛行，主要是因?yàn)槁毮懿块T想通過(guò)人事、財(cái)務(wù)獨(dú)立，擺脫地方政府的干預(yù)，保證“上傳下達(dá)、政令暢通” ，加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威。但能否達(dá)到這一目的，理論界爭(zhēng)論激烈，一派認(rèn)為垂直管理打破了地方保護(hù)，保證政策高效執(zhí)行。另一派認(rèn)垂直管理并不一定優(yōu)于屬地管理。屬地管理中地方監(jiān)管部門執(zhí)行地方政府的政令；垂直管理體制中地方監(jiān)管部門雖然不再接受地方政府的政令，但并不一定就會(huì)依法監(jiān)管，因地方政府還可以動(dòng)用資源俘獲監(jiān)管部門，兩方達(dá)成合謀。因此在垂直管理體制下，還需要建立一個(gè)激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、防范合謀，反倒增加了執(zhí)法成本。垂直管理僅應(yīng)在個(gè)別關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的部門實(shí)施，多數(shù)監(jiān)管部門并不適合。養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)監(jiān)管部門不同

11、，是一個(gè)提供公共服務(wù)的部門，并且具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，服務(wù)對(duì)象范圍廣泛，而且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須支持服務(wù)對(duì)象的自由流動(dòng)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更適合由現(xiàn)在的屬地管理改為垂直管理，建立全國(guó)網(wǎng)絡(luò)化管理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)保障代碼全國(guó)通用，社保關(guān)系全國(guó)續(xù)轉(zhuǎn)，社會(huì)養(yǎng)老保障基金全國(guó)統(tǒng)籌和發(fā)放，為全民提供方便公正的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)2。從國(guó)際上來(lái)看，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、日本這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)多數(shù)為垂直管理體制。 2006上海社保案后，社會(huì)保障理論界越來(lái)越多的人認(rèn)同成立垂直管理的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。人民大學(xué)鄭功成教授認(rèn)為應(yīng)在中央層面上，打破政府部門格局，建立與稅務(wù)總局、工商總局并行的國(guó)

12、家社會(huì)保險(xiǎn)總局，在全國(guó)建立垂直管理的網(wǎng)格化公共服務(wù)體系和服務(wù)型政府3。清華大學(xué)楊燕綏教授認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政事分開(kāi)、全國(guó)統(tǒng)一、國(guó)家垂直管理與地方合作、利用社會(huì)資源、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、簡(jiǎn)化服務(wù)流程、完善信息系統(tǒng)、建立居民征信制度，理順社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，建立高效運(yùn)行和方便居民的社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)化管理與服務(wù)體系4。實(shí)踐中，2000年下半年陜西實(shí)現(xiàn)省級(jí)垂直管理，全省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人財(cái)物均由省勞動(dòng)保障廳統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一由省社會(huì)保障局領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)。市、縣養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為省社會(huì)保障局的派出機(jī)構(gòu)。由省編辦核定全省各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制，省勞動(dòng)保障廳任免市

13、地養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。全省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，全省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，全省實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范化的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦程序。由省社會(huì)保障局負(fù)責(zé)全省市地養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理工作，實(shí)行統(tǒng)一管理、分級(jí)核算。全省各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入省財(cái)政預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核撥。對(duì)固定資產(chǎn)管理實(shí)行統(tǒng)一管理監(jiān)督與分級(jí)核算管理相結(jié)合的管理形式。2001年吉林省實(shí)行“基金省級(jí)調(diào)劑、機(jī)構(gòu)垂直管理”的模式。2005年黑龍江實(shí)行省級(jí)垂直管理。另外，天津、上海實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的“垂直管理”模式。綜上所述，無(wú)論從垂直管理的特點(diǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的獨(dú)特性，還是從國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的實(shí)踐來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)

14、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革選擇垂直管理模式是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向，目前需要建立與統(tǒng)籌層次相一致的省級(jí)垂直管理。二、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展對(duì)垂直管理的需求分析1. 提高統(tǒng)籌層次對(duì)垂直管理的需求2010年10月28日，人力資源社會(huì)保障部胡曉義副部長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)2009底，全國(guó)所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌的制度，其中25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)，其他27個(gè)單位正在評(píng)估。省級(jí)統(tǒng)籌，要求以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。統(tǒng)一制度要求在全省范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)各類企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織及其職工均應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；統(tǒng)

15、一標(biāo)準(zhǔn)要求在全省范圍內(nèi)，統(tǒng)一確定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一管理要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，統(tǒng)一由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，并達(dá)到全省規(guī)范、統(tǒng)一；統(tǒng)一調(diào)劑使用基金則要求建立以省為單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，各市、縣征繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行全省統(tǒng)一調(diào)劑使用。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依靠作為省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，計(jì)劃提出了管理者追求的目標(biāo)，組織提供了完成這些目標(biāo)的結(jié)構(gòu)、人員配備和責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)提供了指揮和激勵(lì)的環(huán)境，控制則提供了有關(guān)偏差的知識(shí)以及確保與計(jì)劃相符的糾偏措施。四個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成、互相影響的。如果省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)僅僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)力，而人事權(quán)和財(cái)權(quán)歸各市縣

16、地方政府，管理過(guò)程鏈的四個(gè)環(huán)節(jié)割裂開(kāi)不能正常銜接，管理目標(biāo)的就不能有效實(shí)現(xiàn)。例如，在基金征繳，實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑的省份，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳由各市的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，基金出現(xiàn)缺口由省級(jí)調(diào)劑。省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基金目標(biāo)和市級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的目標(biāo)就不一致。地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以本市經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為中心，庇護(hù)本地企業(yè)，征繳力度和省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的要求差別較大。省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)希望加強(qiáng)控制環(huán)節(jié)，但缺乏人事權(quán)和財(cái)權(quán)，結(jié)果控制無(wú)效。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理，可以統(tǒng)一計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，對(duì)提高了管理效率，加強(qiáng)政策落實(shí)力度、完善省級(jí)統(tǒng)籌、節(jié)約管理成本、加快信息化工作步伐等，都具有重要的意義和作用。2. 基金安全對(duì)垂直管

17、理的需求根據(jù)2009年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入11491億元，比上年增長(zhǎng)18.0%，其中征繳收入9534億元，比上年增長(zhǎng)18.9%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1646億元。全年基金總支出8894億元，比上年增長(zhǎng)20.4%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存12526億元5。巨大的基金由各市縣管理，基金的安全存在巨大隱患。安全性是社會(huì)保障基金管理的第一原則，基金安全可以分為名義安全和實(shí)際安全。名義安全是指投資的本金能夠按時(shí)全部回收，并取得預(yù)期投資收益；實(shí)際安全則是指投資的本金及其產(chǎn)生的收益能夠保值，能夠抵御通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，不降低其購(gòu)買力。為了保證基金的名義安全，

18、目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資僅限于存銀行和買國(guó)債兩個(gè)渠道。但是，即便是在這樣嚴(yán)格的基金管理要求下，過(guò)低的管理層次，太大的管理幅度也無(wú)法保證基金的名義安全。2006年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)部分城市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題資金計(jì)71.35億元，其中1999年及以前社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)生的違法違規(guī)問(wèn)題金額23.47億元。2000年以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)生的違法違規(guī)問(wèn)題金額47.88億元6。現(xiàn)行制度為保證基金的名義安全限制投資，但卻給基金的實(shí)際安全帶來(lái)嚴(yán)重問(wèn)題。2010年居民消費(fèi)價(jià)格一季度同比上漲2.2%，二季度上漲2.9%，三季度上漲3.5%，四季度上漲

19、4.7%，全年平均比上年上漲3.3%7。2010年初金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率為2.25%，10月20日起上調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)，提高到2.50%，12月26日再次上調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)，提高到2.75%，全年平均利率2.43%，比通貨膨脹率3.3%低0.57個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金越存越少，實(shí)際安全無(wú)法保證。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，覆蓋面不斷擴(kuò)大，積累的資金規(guī)模更加龐大，特別是做實(shí)個(gè)人賬戶后，基金投資運(yùn)營(yíng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的必然規(guī)律。但在現(xiàn)行的市縣管理各地統(tǒng)基金，省級(jí)調(diào)劑的制度中，龐大的基金分散在各地，不利于基金保值增值。首先，由于地方政府掌握養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人事權(quán)，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必然把本地政府的經(jīng)

20、濟(jì)利益放在第一位，把參保者的養(yǎng)命錢當(dāng)成發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的金庫(kù)，甚至可能出現(xiàn)挪移、貪污等更嚴(yán)的問(wèn)題，不要說(shuō)基金的實(shí)際安全了，連名義安全也得不到保證。上一世紀(jì)90年代，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金曾由各市縣投資運(yùn)營(yíng)過(guò)，就發(fā)生上述問(wèn)題。在此背景下，才有了今天的只能存銀行和買國(guó)債的投資規(guī)定。其次，各地的基金規(guī)模相對(duì)較小，如果委托運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)中的談判能力弱，不能從基金投資公司取得更多利益。再次，各地都需設(shè)立基金投資管理機(jī)構(gòu)，增加了管理成本。因此，無(wú)論是在現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理辦法下的保管基金，還是將來(lái)的基金投資運(yùn)營(yíng)，都需要一個(gè)較高的管理層面，省級(jí)垂直管理可以增加基金安全程度，減少風(fēng)險(xiǎn)。3.信息管理對(duì)垂直

21、管理的需求一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)需要繳納十幾年甚至幾十年才開(kāi)始享受待遇的保險(xiǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)力是自由流動(dòng)的，長(zhǎng)期的繳費(fèi)期內(nèi)必須保證養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的快捷、便利轉(zhuǎn)移接續(xù)。勞動(dòng)者在各個(gè)不同時(shí)期、不同地點(diǎn)形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都必須有準(zhǔn)確、統(tǒng)一的信息記錄，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期性、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，要求養(yǎng)老保險(xiǎn)信息平臺(tái)必須在較高層次上統(tǒng)一。屬地管理下，各地有不同的利益和選擇，很難建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的統(tǒng)一信息平臺(tái)。垂直管理可以打破地方局限，由省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，低成本地打造統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)。另一方面，垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)抵御信息管理風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)

22、。信息管理要為每一個(gè)參保人員記錄、測(cè)算、處理從就業(yè)到死亡過(guò)程中發(fā)生的千萬(wàn)個(gè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是參保人的權(quán)益記錄，是領(lǐng)取養(yǎng)老金的依據(jù)。信息不準(zhǔn)確帶來(lái)的信息風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響參保人將來(lái)領(lǐng)取待遇，還會(huì)降低費(fèi)基，漏征保費(fèi)，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入。另外，在強(qiáng)制實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)中政府是最終責(zé)任者，又會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)壓力。在養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦過(guò)程中可能出現(xiàn)的信息風(fēng)險(xiǎn)有：外部欺詐的假信息；內(nèi)部欺詐的假信息；管理過(guò)程中疏忽造成的數(shù)據(jù)丟失。抵御欺詐性的假信息，需要基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和高層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的利益高度一致。目前，省級(jí)統(tǒng)籌、屬地管理下的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利益并不一致，而是與當(dāng)?shù)卣睦嬉恢?，并?duì)地方政府負(fù)責(zé)，外部欺詐利益受損

23、者是省級(jí)財(cái)政，地方政府利益不受損或少受損，甚至有時(shí)還會(huì)得益，地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)抵御外部欺詐的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)。基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與本地政府一致的利益，堅(jiān)定其為本地利益有時(shí)會(huì)出現(xiàn)對(duì)上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部欺詐。垂直管理改變了利益格局，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利益一致，增強(qiáng)了抵御外部欺詐的動(dòng)機(jī)，內(nèi)部欺詐的動(dòng)機(jī)消除，增加了信息安全。抵御管理過(guò)程中疏忽造成數(shù)據(jù)丟失的風(fēng)險(xiǎn)依賴于標(biāo)準(zhǔn)化操作。標(biāo)準(zhǔn)化操作需要垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在全省范圍統(tǒng)一組織實(shí)施。三、垂直管理為養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)提供組織基礎(chǔ)1.省級(jí)垂直管理為科學(xué)設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)提供基礎(chǔ)科學(xué)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是崗位職責(zé)明確，層級(jí)少、程序簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)合作的以

24、業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向的扁平化組織結(jié)構(gòu)。省級(jí)垂直管理，為建立省、市（縣）、業(yè)務(wù)經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)三級(jí)管理層次的以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制提供了組織基礎(chǔ)。在省級(jí)垂直管理體制下，省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)管理、資料管理、財(cái)務(wù)管理、綜合稽核為主，業(yè)務(wù)經(jīng)辦向基層前移。市（縣）級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)集中處理為主，減少業(yè)務(wù)小而全的各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，市（縣）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成為專業(yè)人員集中、技術(shù)設(shè)備集中、業(yè)務(wù)操作集中和業(yè)務(wù)管理集中的后臺(tái)處理中心。分布廣泛的網(wǎng)點(diǎn)僅做前臺(tái)業(yè)務(wù)，不做過(guò)多的數(shù)據(jù)處理。在這種業(yè)務(wù)集中、工廠化的管理結(jié)構(gòu)中，僅在業(yè)務(wù)處理中心集中配備專業(yè)人員及設(shè)備，其他各網(wǎng)點(diǎn)只需投入少量人員負(fù)責(zé)接受服務(wù)對(duì)象申請(qǐng)等簡(jiǎn)單操作。可以大大減少資金、

25、人力、物力資源的投入，降低經(jīng)營(yíng)成本，而且，由于中心內(nèi)部對(duì)業(yè)務(wù)處理進(jìn)行科學(xué)分工，不同崗位之間流水線式的作業(yè)方式，每個(gè)員工在其崗位上的操作都十分熟練，與由一個(gè)員工完成業(yè)務(wù)的全部操作流程相比，這樣分工作業(yè)方式可以最大限度地縮短業(yè)務(wù)處理時(shí)間，保證了業(yè)務(wù)處理的效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。這種扁平化的省級(jí)垂直管理體制可以整合社會(huì)保險(xiǎn)管理資源，避免管理職能交叉，減少業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化手續(xù)，方便行政溝通，降低費(fèi)用成本。而且，由于網(wǎng)點(diǎn)操作簡(jiǎn)單，還可以通過(guò)服務(wù)采購(gòu)模式和服務(wù)聯(lián)盟模式建設(shè)工作網(wǎng)絡(luò)，低成本地實(shí)現(xiàn)服務(wù)重心下移的目標(biāo)，真正做到經(jīng)辦工作“沉下去”。 另外，垂直管理強(qiáng)化了內(nèi)部管理，有利于真正建成內(nèi)部運(yùn)行嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、有

26、序，對(duì)外服務(wù)簡(jiǎn)便、高效、周到的運(yùn)行機(jī)制。2.為規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理提供組織基礎(chǔ)隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量劇增，管理難度加大，如果缺乏規(guī)范的和標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度難以運(yùn)營(yíng)。規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理需要有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，省級(jí)垂直管理提供了這一組織基礎(chǔ)。所謂規(guī)范化是從組織系統(tǒng)的整體出發(fā)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的各項(xiàng)要素、運(yùn)作流程、工作方法等制訂規(guī)程、規(guī)范管理。標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)規(guī)范化制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)范化可操作、可評(píng)價(jià)。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，要對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)以及所要控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和復(fù)核內(nèi)容進(jìn)行列表梳理規(guī)范，并繪制業(yè)務(wù)流程圖，提出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和稽核內(nèi)控要求。這些都需要對(duì)全省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)統(tǒng)一梳理，制訂標(biāo)準(zhǔn)，明確行動(dòng)的方式

27、、方法和程序，才能獲得最佳的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。只有在省級(jí)垂直管理下，規(guī)范化的管理才能有效實(shí)施，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一運(yùn)行。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理中可以有許多可借鑒的管理經(jīng)驗(yàn)，前臺(tái)窗口服務(wù)，借鑒銀行操作流程和管理經(jīng)驗(yàn)，做到完整、準(zhǔn)確、安全，符合即時(shí)復(fù)核。后臺(tái)財(cái)務(wù)管理和基金管理，借鑒基金公司的管理經(jīng)驗(yàn)，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、建立風(fēng)險(xiǎn)控制制度。無(wú)論是銀行還是基金公司他們都是在垂直管理體制下才真正做到崗位設(shè)置、工作環(huán)節(jié)、填報(bào)表格、檢查標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一規(guī)范。3.垂直管理為建立評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制提供組織基礎(chǔ)省級(jí)垂直管理為建立評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制提供了組織基礎(chǔ)。省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦流程、標(biāo)準(zhǔn)精