我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐探索政策亮點(diǎn)與建議

1、我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐探索政策亮點(diǎn)與建議    摘要我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程從上世紀(jì)80年代至今,經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展。針對(duì)其面臨的外部挑戰(zhàn)和固有弊端,不少地區(qū)均開展了積極探索與改革?；诖?國(guó)務(wù)院于2009年9月頒布關(guān)于新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。作為試點(diǎn)之一的湖北省武漢市相應(yīng)出臺(tái)武漢市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法,開始試點(diǎn)工作。新農(nóng)保較傳統(tǒng)型制度有不少亮點(diǎn),但仍有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 新農(nóng)保 關(guān)于新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見中圖分類號(hào):D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A一、 建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性分析(一)農(nóng)

2、村養(yǎng)老問題面臨的外部挑戰(zhàn)。第一,人口老齡化日益嚴(yán)重。首先,老齡人口在總?cè)丝谥斜戎卮?。?jù)我國(guó)第五次人口普查結(jié)果,60歲以上老年人口為12,998萬,占總?cè)丝诘?0.46%,其中鄉(xiāng)村老年人口為8,556萬,占全國(guó)老齡總?cè)丝诘?5.83%。其次,老齡化趨勢(shì)發(fā)展迅速,又由于人口基數(shù)較大,該問題在農(nóng)村比城市更突出。這將給農(nóng)村勞動(dòng)人口以巨大壓力,為家庭養(yǎng)老帶來沉重負(fù)擔(dān),急需農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)保制度”)為農(nóng)村老年人口提供基本保障。第二,傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化?！梆B(yǎng)兒防老”這一中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的作用因社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速、計(jì)劃生育政策等因素影響而弱化。一方面,農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)由大家庭逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?-2-1

3、或4-2-2模式,由多對(duì)夫婦供養(yǎng)一對(duì)老人變?yōu)橐粚?duì)夫婦供養(yǎng)一至兩對(duì)老人。隨著子女的出生和入學(xué),家庭收入明顯向其傾斜,家庭養(yǎng)老功能大大削弱。另一方面,大量青壯年外出打工導(dǎo)致“空巢家庭”的出現(xiàn),客觀上造成獨(dú)居老人在精力和財(cái)力上獲得的來自子女的關(guān)注和支持有所減少;主觀上,傳統(tǒng)孝道觀念在現(xiàn)代人心中的淡化更加劇了建立農(nóng)保制度的緊迫性。第三,城市化和工業(yè)化進(jìn)程沖擊小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。作為生產(chǎn)和生活資料的土地在農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色,但隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,大量農(nóng)村土地被政府以較低價(jià)格征用,農(nóng)民得到的補(bǔ)助相比土地資源應(yīng)該帶來的收益顯得微不足道,不少農(nóng)民因此成為無地、無業(yè)、無保障的“三無”人員。土地保障功能明

4、顯下降,對(duì)農(nóng)村人口養(yǎng)老問題造成潛在威脅。(二)傳統(tǒng)型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。我國(guó)傳統(tǒng)型農(nóng)保制度以家庭自我養(yǎng)老為主、集體養(yǎng)老為輔,其探索過程分四個(gè)階段:第一階段(1986-1992年)是早期試點(diǎn)階段;第二階段(1992-1998年)是試點(diǎn)推廣階段;第三階段(1998-2003年)為試點(diǎn)衰退、停滯滑坡階段;第四階段是2003年以后,進(jìn)入新農(nóng)保試點(diǎn)探索階段。我國(guó)傳統(tǒng)型農(nóng)保制度在推行過程中逐步暴露出其固有弊端和實(shí)施不力的情況,主要問題如下:第一,缺乏中央統(tǒng)一立法。農(nóng)保制度演進(jìn)過程中最具代表性、專門規(guī)范農(nóng)保制度的法律規(guī)范是1992年1月民政部頒布實(shí)施的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(以下簡(jiǎn)稱基本方案)

5、,其他均為在此基礎(chǔ)上修改而成的地方性法規(guī)。而該方案也因遵循原則、籌資渠道、養(yǎng)老金待遇等方面存在設(shè)計(jì)缺陷,實(shí)際操作性不強(qiáng)。由于缺乏統(tǒng)一立法,不少地區(qū)參保率低、基金運(yùn)行困難,相關(guān)工作難以開展。盡管由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,不可能要求各地實(shí)施相同保障水平,但若任由地方政府構(gòu)建各自的制度標(biāo)準(zhǔn),必將造成區(qū)域間不平等,隨著人口的流動(dòng)性將帶來一系列問題。因此,中央的統(tǒng)一原則和宏觀調(diào)控對(duì)各地進(jìn)行有效而持續(xù)的實(shí)踐十分必要。第二,保障水平低,覆蓋范圍不足?；痉桨钢袑?duì)農(nóng)民參保采取自愿原則,而中央給予的財(cái)力支持嚴(yán)重不足,集體經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng),國(guó)家和集體的補(bǔ)助不到位,導(dǎo)致“個(gè)人繳費(fèi)為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家政策扶持”的籌

6、資模式實(shí)際成為個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄模式,加上農(nóng)民收入普遍不高,必然導(dǎo)致低保障水平,不少農(nóng)民干脆放棄參保。第三,農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道щy。基本方案規(guī)定,“基金以縣為單位統(tǒng)一管理,主要以購買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。由于缺乏合適的投資渠道和專業(yè)的投資人才,社保基金往往被存入銀行,而銀行利率和通脹率隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的波動(dòng)讓養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以保值,更難以增值。同時(shí),缺乏對(duì)基金籌集、運(yùn)營(yíng)和發(fā)放的監(jiān)督機(jī)制,基金被挪用、擠占等違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生,加劇了農(nóng)民對(duì)制度的不信任感?？h級(jí)管理的低統(tǒng)籌造成資金的高度分散和管理不便使安全性問題成為隱患。第四、制度設(shè)計(jì)公平靈活性不足。首先,公平性缺失。傳統(tǒng)農(nóng)保制度未設(shè)置統(tǒng)

7、籌賬戶,缺乏社會(huì)互濟(jì)性,保富不保貧真正需要保障卻無力繳納保費(fèi)者被排除在外,或被迫選擇較低繳費(fèi)檔次,因而將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額少,但收入較高的農(nóng)民則多繳多得。其次,靈活性缺乏。制度設(shè)計(jì)并未充分估計(jì)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,各地運(yùn)行同一模式不利于制度推廣。而縣級(jí)統(tǒng)籌制將對(duì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)造成困難,對(duì)流動(dòng)性人口極為不利。二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索與實(shí)踐由于傳統(tǒng)型農(nóng)保制度面臨嚴(yán)峻的外部挑戰(zhàn),加之固有弊端,建立新農(nóng)保成為當(dāng)務(wù)之急。各地紛紛開展實(shí)踐,探索出一條農(nóng)保改革之路。在覆蓋面和保障水平方面,各地農(nóng)民積極參保,某些試點(diǎn)地區(qū)已實(shí)現(xiàn)全面覆蓋,養(yǎng)老金待遇水平也有所提高。根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部公布的2008

8、年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況,截至2008年,全國(guó)已有464個(gè)縣開展新農(nóng)保探索,參保人數(shù)達(dá)1168萬人。山東萊蕪在2007年實(shí)施新農(nóng)保,全市1070個(gè)村的老年農(nóng)民幾乎全部參保,與此前10年參保人數(shù)不足6萬形成巨大反差。而從2008年起,江蘇昆山70周歲以上者的養(yǎng)老金從每月160元提高到220元,70周歲以下者從每月130元提高到190元。北京市新農(nóng)保規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月280元,平均養(yǎng)老金水平將上升至400元左右。在資金籌集方面,主要有三種形式的探索:一是以政府倡導(dǎo)、個(gè)人自愿為特征的“自我保障”模式,以山東煙臺(tái)和江蘇阜寧為代表;第二種是以政府和集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼為特征的“社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利相結(jié)合”模式,

9、以廣東中山和江蘇蘇州為代表;第三種是“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合”模式,以山東青島為代表。在基金管理方面,某些東部地區(qū)探索“政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作”道路,由政府主導(dǎo)保證公益性,市場(chǎng)運(yùn)作保證效率。政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民,并將包括農(nóng)民籌資在內(nèi)的所有資金交給經(jīng)嚴(yán)格考察的保險(xiǎn)公司運(yùn)作。這種探索不需增加機(jī)構(gòu)和人員,只需通過審計(jì)等監(jiān)管方式,就可解決政府部門的養(yǎng)老保障基金管理難題,為農(nóng)?；鸬倪\(yùn)作提供了新思路。基于各地的探索經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),國(guó)務(wù)院于2009年9月7日頒布關(guān)于新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見),我國(guó)以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為原則,正式開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作。這是中央首次以

10、政策文件形式對(duì)此進(jìn)行規(guī)范,新農(nóng)保制度在覆蓋范圍、基金管理、政府補(bǔ)助方面均有明顯改進(jìn),其進(jìn)步性主要如下:首先,在養(yǎng)老金支付結(jié)構(gòu)上分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分?；A(chǔ)養(yǎng)老金由中央和市區(qū)財(cái)政全額支付,為制度實(shí)施提供了有力保障,也在一定程度上提高了農(nóng)民的參保積極性和未來的養(yǎng)老保障水平。其次,政府不僅加大補(bǔ)助力度,使新農(nóng)保養(yǎng)老金告別僅有個(gè)人賬戶積累的局面,還充分考慮地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平的差異,對(duì)中西部地區(qū)和東部地區(qū)給予不同比例的補(bǔ)助。同時(shí)要求地方政府進(jìn)行配套補(bǔ)助,進(jìn)一步加大保障力度。再次,采取政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方式。盡管社會(huì)保險(xiǎn)以其強(qiáng)制性區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn),但若強(qiáng)制所有農(nóng)民參保,勢(shì)必引發(fā)部分居民(如

11、對(duì)制度本身或資金管理機(jī)構(gòu)不信任者、因收入限制無法履行繳納義務(wù)者)的抵觸心理,不但不利于保障其基本生活,還可能使制度實(shí)施陷入僵局。因此,適當(dāng)改變農(nóng)保從屬于社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性特征應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С?。新農(nóng)保提倡政府通過積極引導(dǎo),配合一定補(bǔ)貼,再加上社會(huì)救濟(jì)等形式,幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保障。湖北省武漢市目前有農(nóng)業(yè)人口296萬人,符合新農(nóng)保參保條件的約百萬。2009年11月21日,武漢市全面啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)。武漢市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法有兩大亮點(diǎn):第一,在國(guó)家規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入水平,每個(gè)檔次翻一倍,還增加了1200元這一檔次,鼓勵(lì)農(nóng)民多繳多得;第二,年滿60周歲者領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高為每月10

12、0元,再加上個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,可有效減輕農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。三、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議為進(jìn)一步加快推進(jìn)新農(nóng)保工作,改善制度實(shí)施效果,提出如下完善建議:第一,加快中央統(tǒng)一立法進(jìn)程。全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障法是規(guī)范制度運(yùn)行的有力保證,可在宏觀上引導(dǎo)各地改革實(shí)踐、約束行政和技術(shù)人員操作行為、保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性,確保我國(guó)農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。第二,針對(duì)不同人群需求,建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中,參保對(duì)象的經(jīng)濟(jì)能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是主要考慮因素,但社會(huì)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品,不同人群對(duì)它的需求狀況也不可忽略。有關(guān)學(xué)者提出,我國(guó)農(nóng)保的參保對(duì)象大致可分三類:一般農(nóng)民、被征地農(nóng)

13、民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點(diǎn)來建立。對(duì)被征地農(nóng)民,政府補(bǔ)貼應(yīng)主要由安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例組成,若仍不足,則由當(dāng)?shù)卣岸档住薄?duì)有工資收入且流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工群體,因其工種的多樣性,應(yīng)進(jìn)一步劃分:與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系者應(yīng)被納入現(xiàn)行制度,參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn);返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者可在原籍所在地參保,在城務(wù)工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度;從事流動(dòng)性強(qiáng)工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法參保。第三,提高保障水平,加大中央和地方財(cái)政的支持力度。指導(dǎo)意見中規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)并不足以保障基本生活,盡管有地方性補(bǔ)助和個(gè)人賬戶支持,但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困人口,中央財(cái)政補(bǔ)貼無疑是保障的主要來源。中央政府應(yīng)進(jìn)一步加大保障力度,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。第四,規(guī)范基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管,確保其保值增值。新農(nóng)保由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門履行監(jiān)管職責(zé),定期公開參保人繳費(fèi)和待遇等信息,接受公眾監(jiān)督。此外,還可引入獨(dú)立于基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu),以制約農(nóng)保管理部門的活動(dòng)。(作者單位:武漢大學(xué))注釋:張樺.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究,合作經(jīng)濟(jì)與科技,2008,11:116-117 .董文成.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與問題分析,環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望,2008,5:28-31.