公共事業(yè)管理論文公共事業(yè)管理模式論文：公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析

1、公共事業(yè)管理論文公共事業(yè)管理模式論文：公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析摘 要：從公共事業(yè)管理本身的性質(zhì)上分析，公共事業(yè)管理的最終目的在于為公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，則需通過各種方式提高公共管理的能力。公共事業(yè)管理能力的提升最重要的是公共事業(yè)管理各主體之間的關(guān)系及合作方式，即公共事業(yè)管理模式。公共事業(yè)管理模式應(yīng)該隨不同時(shí)間、空間因素進(jìn)行變化，以權(quán)變理論來看待和分析公共事業(yè)管理模式，以實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理能力的最大提高。0 引言公共事業(yè)管理模式是在公共事業(yè)管理中能對(duì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生影響的管理主體的構(gòu)成及其組合方式。從社會(huì)產(chǎn)品的角度看，具體而言，是在于由誰生產(chǎn)和由誰向公眾提供公共事業(yè)產(chǎn)

2、品，包括生產(chǎn)者與提供者是誰，之間的關(guān)系如何，分工如何。公共事業(yè)管理模式是一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等綜合因素作用下的產(chǎn)物，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而演變發(fā)展。1 公共事業(yè)管理主體分析從公共管理的歷史而言，到目前為止，人類社會(huì)所有組織類型及個(gè)人都涉足了這一領(lǐng)域，其主體有政府組織、準(zhǔn)政府組織、非政府組織乃至私營(yíng)組織、個(gè)人等等。從組織（個(gè)人）性質(zhì)進(jìn)行劃分，將上述進(jìn)行分類，分為政府和社會(huì)兩大類。在公共管理的歷史進(jìn)程中，上述兩種主體都扮演過各自的角色，一起形成了不同的公共管理模式。（1）政府主體。自古以來，政府的基本屬性和職能，決定了政府在公共事業(yè)管理中的主導(dǎo)作用。這也是政府履行其公共管理職能和政治統(tǒng)治職能，實(shí)

3、現(xiàn)國(guó)家治理的必然手段。政府主體在這里定義為政府及準(zhǔn)政府組織等具有公共權(quán)威的主體形式。政府主體在公共事業(yè)管理中，其特有優(yōu)勢(shì)在于其強(qiáng)制性、公共性、規(guī)模大等優(yōu)勢(shì)。但其缺點(diǎn)在于，由于政府自身的科層制導(dǎo)致的效益低、容易造成腐敗、導(dǎo)致政府雍容等各種弊端，特別是效益低下。（2）社會(huì)主體。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的社會(huì)主體以不同的形式參與到公共事業(yè)管理過程中來，比如非政府組織、營(yíng)利性組織以及廣大的公民。這些社會(huì)主體參與到公共事業(yè)管理，擴(kuò)大公共事業(yè)管理的主體范圍，使得公共事業(yè)管理在更多的方面和更廣闊的范圍實(shí)現(xiàn)了規(guī)模和效益上的突破。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主體在公共事業(yè)管理過程中起到的作用將越來越大。社會(huì)主體參與公共

4、事業(yè)管理，其主要優(yōu)勢(shì)在于主體成員的廣泛性、對(duì)于效益的注重、內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性等方面。這能有效地彌補(bǔ)政府在相關(guān)方面的不足。2 公共事業(yè)管理模式分析從上述對(duì)于公共事業(yè)管理兩大主體的分析，結(jié)合考究歷史的發(fā)展及不同時(shí)期公共事業(yè)管理的不同特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，不同時(shí)期的公共事業(yè)管理中，政府主體和社會(huì)主體作為兩大主體，其在公共事業(yè)管理中的不同的組合形式，構(gòu)成了各個(gè)時(shí)期公共事業(yè)管理的不同特點(diǎn)。由此，將政府主體與社會(huì)主體作為兩個(gè)維度，建立公共事業(yè)管理模式的模型圖1。模型圖中兩個(gè)維度分別為政府主體在公共事業(yè)管理中的作用程度和社會(huì)主體在公共事業(yè)管理中的作用程度。據(jù)圖分析，由于兩大主體在公共事業(yè)管理過程中的作用程度高低，形成了四種公

5、共事業(yè)管理模式，分別是自然型、政府型、全面型和社會(huì)型。如下表1所示：表1 公共事業(yè)管理模式政府主體作用程度低高高低社會(huì)主體作用程度低低高高模式類型自然型政府型全面型社會(huì)型（1）自然型模式：自然型模式下，政府和社會(huì)主體的作用程度都很低，并且由于公共事業(yè)的公共性，政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展，而在公共事業(yè)管理中起到壟斷作用。由于公共產(chǎn)品（服務(wù)）的規(guī)模大、周期長(zhǎng)、投資高的特點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)主體由于能力的相對(duì)不足，而參與性低。形成了政府壟斷、社會(huì)主體基本不參與的情況。這種情況是在社會(huì)發(fā)展水平較低、社會(huì)主體的力量不足以在公共事業(yè)管理中發(fā)揮重要作用，也由于政府能力有限，公共事業(yè)管理職能本身也是有限的。當(dāng)然，也

6、有另外一種情況，即特殊情況下，政府以強(qiáng)制力，相對(duì)地壟斷公共事業(yè)的管理權(quán)，其他社會(huì)主體沒有被允許參與進(jìn)去而形成的自然型狀況。這種情況下，政府專斷公共事業(yè)管理事務(wù)，社會(huì)不能參與，而政府本身事務(wù)龐雜，也導(dǎo)致了公共事業(yè)管理職能的有限性。（2）政府型模式：政府型模式下，公共事業(yè)管理由政府主導(dǎo)，而非壟斷，社會(huì)主體間接或者小部分地參與到公共事務(wù)的管理中。這種模式是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的方式。在這種模式下，政府強(qiáng)大的自身能力，全面關(guān)注和作用于社會(huì)生活的方方面面。這種模式最明顯的是在凱恩斯主義影響下的壟斷資本主義發(fā)展時(shí)期，具體表現(xiàn)為羅斯福新政、“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)

7、福利計(jì)劃等。另外，這一時(shí)期，由于政府的全面壟斷，政府層級(jí)制下的管理缺失、只注重產(chǎn)出不計(jì)成本等特點(diǎn)，使得政府全面壟斷公共事業(yè)管理暴露了越來越多的問題。這些都為全面型的公共事業(yè)管理模型奠定了基礎(chǔ)。（3）全面型模式：全面型模式下，公共事業(yè)管理由政府主體主導(dǎo)，社會(huì)主體廣泛參與為特征。這一時(shí)期，由于社會(huì)主體力量的壯大和參與社會(huì)事務(wù)積極性的極大提高，及政府本身能力的調(diào)整收縮，政府與社會(huì)分權(quán)，將更多的管理權(quán)給予社會(huì)和市場(chǎng)，社會(huì)主體在公共事業(yè)管理中的作用也是直接而不是間接的作用。這一模式深受公共選擇理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，政府逐漸將自身職能向服務(wù)型、小政府收縮，更多地利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)主體在公共事業(yè)管

8、理過程中的作用。在這一模式下，政府主體和社會(huì)主體共同承擔(dān)著公共事業(yè)管理的功能，故稱之為全面型。（4）社會(huì)型模式：社會(huì)型模型是根據(jù)公共事業(yè)管理的發(fā)展趨勢(shì)以及政府改革的趨勢(shì)做的一個(gè)大膽預(yù)測(cè)。在社會(huì)型模型下，政府起到統(tǒng)籌作用，社會(huì)主體在公共事業(yè)管理中起到主要作用。政府參與公共事業(yè)的管理，而社會(huì)和市場(chǎng)在政府的管理下，完全承擔(dān)公共事務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)的提供，而政府不主要參與生產(chǎn)和提供。這種模式是基于社會(huì)生產(chǎn)力得到極大提高，人類文明得到進(jìn)一步發(fā)展，人民參與社會(huì)事務(wù)的能力和意愿空前提高，這個(gè)時(shí)候，政府對(duì)于公共事業(yè)領(lǐng)域保持著統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的權(quán)利，而不需起到直接的實(shí)際作用，整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行與管理全面由社會(huì)和市場(chǎng)

9、承擔(dān)，社會(huì)主體發(fā)揮著主要的實(shí)際作用。上述四個(gè)模式是根據(jù)公共事業(yè)管理兩大主體發(fā)揮的不同作用及程度，并根據(jù)歷史和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來規(guī)定的，這也是本文的上半部分。從四個(gè)模式的特點(diǎn)看來，它們之間存在著與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)一致的不斷進(jìn)步的關(guān)系。但是，這里要提的問題就是，是不是在遞進(jìn)的發(fā)展途徑上后一個(gè)模式必然比前一個(gè)更好、更先進(jìn)呢？顯然，答案是否定的。這也是本文后半部分要分析的問題，這里我們引入“公共事業(yè)管理模式的權(quán)變分析”的理論。3 公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析的理論內(nèi)容根據(jù)理論思考和分析，本文將公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析理論的具體內(nèi)容概括為以下幾點(diǎn)：（1）公共事業(yè)管理模式的發(fā)展與調(diào)整，最終目的在于提高公共事業(yè)管理水

10、平，以提供更多更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。這也是公共事業(yè)的管理模式權(quán)變主義的最終目的。（2）公共事業(yè)管理模式?jīng)]有好壞之分、先進(jìn)與落后之分，而只有是適應(yīng)與不適應(yīng)的問題。最好的公共事業(yè)管理模式應(yīng)該是最適合社會(huì)現(xiàn)實(shí)與需要的。（3）公共事業(yè)管理模式需要和一定的社會(huì)背景、特定環(huán)境相適應(yīng)，因不同社會(huì)時(shí)期社會(huì)條件、不同地域而不同。同樣的社會(huì)條件下，可能會(huì)有不同的公共事業(yè)管理模式；同樣的地域，可能會(huì)有不同的公共事業(yè)管理模式。（4）公共事業(yè)管理模式是不斷變化發(fā)展和調(diào)整的，公共事業(yè)管理模式的調(diào)整在于適應(yīng)區(qū)域、社會(huì)及其發(fā)展的需要，沒有進(jìn)步與退步之嚴(yán)格定義，只有適應(yīng)不適應(yīng)之因。4 公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析的理論分析公共

11、事業(yè)管理的權(quán)變模式，強(qiáng)調(diào)參與主體之間的關(guān)系調(diào)節(jié)及各種模式之間的適時(shí)調(diào)整，賦予公共事業(yè)管理的靈活性，以應(yīng)對(duì)不同的社會(huì)情況和歷史時(shí)代的變化，也為不同地區(qū)公共事業(yè)管理提供合理的公共管理參考。那公共管理模式為何需要權(quán)變？這也是下面需要分析的問題。（1）公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析權(quán)變的目的。公共管理模式及其調(diào)整最終目的在于實(shí)現(xiàn)公共管理能力的提升，以達(dá)到提供更多的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的目的。由此，在特定的社會(huì)時(shí)期，一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各種條件下，對(duì)于一個(gè)公共管理模式，如果能夠提供合理的、能夠滿足這個(gè)社會(huì)時(shí)期人民物質(zhì)文化需求和社會(huì)發(fā)展，我們就說這種模式是適應(yīng)的、是合理的。即公共事業(yè)管理模式?jīng)]有最好的、最先進(jìn)的，只有最

12、適合的。所以，權(quán)變主義的最終目的在于找到最適合于一定社會(huì)時(shí)期、一定區(qū)域條件的公共事業(yè)的管理模式。（2）管理模式權(quán)變分析權(quán)變的原因。上面談及了權(quán)變主義的目的，即找到最適合一定社會(huì)時(shí)期、一定地域環(huán)境的公共事業(yè)管理模式。這里要分析的是，如果不去權(quán)時(shí)權(quán)地的調(diào)整，會(huì)導(dǎo)致怎樣的后果，這里有兩個(gè)理論假設(shè)：第一，管理模式落后于社會(huì)發(fā)展需要；第二，管理模式超脫了社會(huì)發(fā)展需要。首先，針對(duì)第一種情況，公共事業(yè)的管理模式如果落后于社會(huì)發(fā)展需要的話，這個(gè)自然不需要多說，結(jié)果也將必然是一個(gè)新的模式取代舊的模式。從保護(hù)模式到干預(yù)模式，再到市場(chǎng)模式無不見證這一規(guī)律的魄力。其次，針對(duì)第二種情況，也是容易使人誤解的情況。公共事業(yè)

13、的管理模式如果超越了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展需要的話，也會(huì)產(chǎn)生不利后果嗎？這一點(diǎn)，我們從理論到實(shí)踐的分析方法來分析。理論上，如果管理模式超過了社會(huì)發(fā)展需要，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟、社會(huì)發(fā)育程度還不夠的情況下，政府要求市場(chǎng)和社會(huì)積極參與公共事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的提供，必然導(dǎo)致市場(chǎng)及社會(huì)的利益損失，導(dǎo)致其生產(chǎn)和投資積極性的消減等等，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。其次，政府如果過分要求社會(huì)與市場(chǎng)的參與，而不是在市場(chǎng)與社會(huì)積極主動(dòng)的參與情況下，將可能導(dǎo)致一些非正當(dāng)勢(shì)力介入公共事務(wù)，甚至導(dǎo)致更多的社會(huì)犯罪，在達(dá)不到提供更多更好的公共產(chǎn)品的情況下，影響和諧。實(shí)踐上，以例子佐證。從1955年起，國(guó)家為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，大力推行高級(jí)農(nóng)

14、村合作社的發(fā)展，公共事業(yè)職能很大程度上轉(zhuǎn)移到了高級(jí)合作社，發(fā)展的需要致使高級(jí)合作社走向更高程度上的人民公社。人民公社承擔(dān)了幾乎農(nóng)村所有的公共事業(yè)職能，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的減弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滯后等等，后果嚴(yán)重。所以，公共事業(yè)管理模式權(quán)變的原因就是在于適應(yīng)社會(huì)的需要，不超越、不落后，一切因時(shí)因地。（3）公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析權(quán)何而變。我們知道，公共事業(yè)管理模式的影響因素主要有公共需要、主體意識(shí)、政府能力及社會(huì)發(fā)育程度，這也是權(quán)變主義的根據(jù)，客觀上這也印證了權(quán)變主義的正確性。公共事業(yè)管理模式應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定社會(huì)條件、一定區(qū)域環(huán)境，根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓残枰?、社?huì)發(fā)育程度、政府能力等因素，積極的探索應(yīng)當(dāng)是社會(huì)

15、發(fā)展需要的模式。（4）公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析變向何處。在公共事業(yè)管理模式發(fā)展過程中，各種社會(huì)主體都參與了公共事業(yè)的管理，包括政府、非政府組織、私人、企業(yè)等等。但是，政府在公共事業(yè)管理的過程中，從來都存在，并且都是處于主要的地位，或起壟斷作用、或起主導(dǎo)作用等。根據(jù)上述主體的參與情況，我們?cè)谏衔奶岢隽俗匀恍湍Ｊ?、政府型模式、全面型模式和社?huì)型模式等四個(gè)相關(guān)的模式。公共事業(yè)管理模式則需根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整相關(guān)的模式。但是，這里要考究的問題是，上述各種模式，到底適應(yīng)哪一些情況。這也是最后需要分析的問題。5 各種模式的適應(yīng)問題分析上面我們提及了四種模式，自然型模式、政府型模式、全面型和社會(huì)型等四個(gè)模式。

16、這四種模式的適應(yīng)問題又是怎么樣呢？這里做具體分析。自然型模式。自然型模式下，政府全面壟斷，社會(huì)、市場(chǎng)無法進(jìn)入或者進(jìn)入的微乎其微。這樣一種模式，首先是在社會(huì)發(fā)育程度較低、經(jīng)濟(jì)較落后的情況下，非政府組織和市場(chǎng)主體不愿意參與或者能力有限的情況下，只有政府才有這個(gè)義務(wù)和意愿去做這樣的事。不過，在現(xiàn)在社會(huì)里，現(xiàn)在情況很少，只有一些局部地區(qū)才會(huì)比較適合的。其次，很特殊的情況下，這種模式有其意義性所在。比如戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂、災(zāi)害年代，政府為了舉全國(guó)之力，在一定時(shí)期、一定地域采取自然型模式，是有積極效果的。政府型模式。政府型模式下，政府主導(dǎo)公共事業(yè)，社會(huì)和市場(chǎng)只能通過間接方式參與公共事業(yè)的管理中去。這種模式源于20

17、世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，美國(guó)羅斯福新政是明顯體現(xiàn)，其后在世界范圍內(nèi)廣泛發(fā)揚(yáng)。首先，這種模式在當(dāng)時(shí)起到了很好的效果，為脫離經(jīng)濟(jì)危機(jī)，贏得第二次世界大戰(zhàn)的勝利創(chuàng)造了條件。其次，這種模式在現(xiàn)代并不是沒有意義或者過時(shí)的，在一定時(shí)期、一定地域，這種模式是很適合的。比如在政局動(dòng)蕩甚至戰(zhàn)亂的國(guó)家，通過采用這樣的模式，對(duì)于在動(dòng)蕩的環(huán)境下，促進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)有很大的意義；在經(jīng)濟(jì)落后或者剛剛起步的國(guó)家，也有很大的應(yīng)用意愿。全面型模式。全面型模式，即類似于朱仁顯先生在公共事業(yè)管理概論中提及的市場(chǎng)模式，在這種模式下，政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與，其廣泛意義和建設(shè)性用途，應(yīng)該是被廣泛研究的。這種模式適應(yīng)于政治、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，市場(chǎng)得

18、到一定發(fā)展，并且社會(huì)發(fā)育程度較好的環(huán)境。因?yàn)樵谶@種環(huán)境下，社會(huì)主體發(fā)展健全，使其擁有足夠的實(shí)力來參與到公共事業(yè)管理過程中。另外，政府在這種環(huán)境下，也能夠和被社會(huì)廣泛要求下，在公共事業(yè)方面有進(jìn)有退，有所為有所不為。社會(huì)型模式。社會(huì)型模式，是一種理想的模式，是根據(jù)理論推導(dǎo)的美好模式。但是這并不是說它缺乏時(shí)間的基礎(chǔ)或者意義。社會(huì)型模式，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者很好地在公共事業(yè)管理、公共產(chǎn)品及服務(wù)生產(chǎn)和提供中相融合。政府起著統(tǒng)籌作用，絕大部分公共事務(wù)由社會(huì)和市場(chǎng)提供。這種需要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)、人民意識(shí)和素質(zhì)極大提高的前提下才能成為一種現(xiàn)實(shí)。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種模式也將成為一種必然趨勢(shì)?，F(xiàn)今在一些歐美國(guó)家，其公共管理模式就顯現(xiàn)了一些社會(huì)型模式的特點(diǎn)。6 公共事業(yè)管理模式權(quán)變分析總結(jié)一切從實(shí)際出發(fā)、具體問題具體分析是我們認(rèn)識(shí)事物和思考事物的根本出發(fā)點(diǎn)。權(quán)變主義就是針對(duì)這一點(diǎn)，要求因時(shí)因地構(gòu)筑理論模式和思考理論應(yīng)用。對(duì)于公共事業(yè)管理的模式，我們也應(yīng)該從權(quán)變理論出發(fā)，基于此，我們才有了這樣一個(gè)結(jié)論。公共事業(yè)管理是為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，最終目標(biāo)在于為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，這也是評(píng)判一個(gè)模式適合與否的最終